Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза
Скачать 5.87 Mb.
|
«Третья опора» и ее реформа: разделение пространства на две асимметричные части Сотрудничество государств Европейских Сообществ в области внутренних дел и юстиции начало развиваться после оформления в 1970 г. системы Политического сотрудничества (ЕПС), главной целью которого изначально была координация внешней политики стран ЕС. В декабре 1975 г. по инициативе правительств Великобритании и Германии была создана межправительственная группа ТРЕВИ (TREVI group) в составе министров внутренних дел государств-членов. Название ТРЕВИ расшифровывается как международный терроризм, радикализм, экстремизм, насилие (Теrrorisme, Radicalisme, Extremisme, Violence Internationale). Опираясь на нормы международного права, группа занялась первоначально противодействием терроризму, впоследствии ее функции расширились и распространились на регулирование иммиграции, визовую политику, пограничный контроль, транспортировку наркотиков. Деятельность группы вызвала множество порицаний в прессе, национальных парламентах и общественных организациях из-за секретности ее работы. К середине 80-х годов государства-члены ЕС активизировали свою совместную деятельность в области внутренних дел. Логика создания единого рынка с отменой внутренних границ и одновременным укреплением внешних рубежей требовала координации соответствующей политики стран Сообщества. К статье 13 Единого европейского акта (ЕЕА), провозгласившей отмену внутренних границ, были приложены две декларации. Текст их свидетельствовал о том, что государства-члены намереваются сотрудничать на межправительственной основе, без вмешательства институтов ЕС, по вопросам въезда, движения и пребывания на территории Сообщества лиц из третьих стран, а также борьбы с терроризмом, преступностью и распространением наркотиков118. Этим же намерением объясняется и создание неформальных структур вне компетенции Сообщества, таких как вышеназванная группа ТРЕВИ и организованная в октябре 1986 г. в Лондоне на встрече министров внутренних дел государств-членов Специальная группа по проблемам иммиграции (The AD Hoc Group on Immigration). Появление группы, призванной заниматься иммиграционными проблемами, было вызвано необходимостью регулировать возросшие иммиграционные потоки и интегрировать легально проживающих в государствах ЕС иммигрантов. Разработка принципов предоставления убежища и пересечения внешних границ Сообщества стали первой задачей Группы. Результаты работы воплотились в Конвенции, опирающиеся на нормы международного права, о создании коммунитарной процедуры в этой области речи пока не заходило. Основой для текста двух важных документов - Конвенции, определяющей государство, ответственное за рассмотрение заявления о предоставлении убежища (Дублинской конвенции 1990 г.) и Конвенции о порядке пересечения внешних границ (1991 г.) - стала «Программа Пальма», разработанная в 1989 г. Дублинская конвенция была предназначена для ограничения притока ищущих убежище, так как предоставляла право подавать соответствующее заявление лишь в одно из государств ЕС. Государство, принявшее заявление, брало на себя обязательство его рассмотрения. Процесс ратификации Конвенции затянулся на семь лет, и она начала действовать лишь с 1 сентября 1997 г.119 Дублинская конвенция, хотя теоретически и была необходима для координации политики в сфере предоставления убежища, оказалась малопригодной в реальности, когда потребовалось ее применение вскоре после вступления в силу. Из «Программы Пальма» родилась и Конвенция о порядке пересечения внешних границ, определившая правила въезда и пребывания на территории Сообщества граждан третьих стран или иммигрантов. Иммигранты, проживающие на законном основании в одной из стран ЕС, в соответствии с Конвенцией, получили право въезжать без визы в другое государство Сообщества на период не более трех месяцев, если они могли доказать, что не имеют целью поиски работы. Однако Конвенция так и не была подписана из-за ряда разногласий между государствами-членами. В 1985-1990 годах пять государств ЕС подписали Шенгенское соглашение и Конвенцию, которые стали «лабораторией» свободы передвижения без границ и оказали заметное влияние на дальнейшее формирование внутренних дел и юстиции. По существу, к этому времени как в рамках права ЕС, так и на основе межправительственного сотрудничества, на политическом и на оперативном уровнях взаимодействовала широкая сеть акторов разного ранга – от министров национальных правительств до представителей полицейских и пограничных служб120. Намерение к объединению усилий по разработке среди прочих вопросов ряда аспектов иммиграционной политики на коммунитарном уровне было продемонстрировано странами ЕС в ходе саммита Евросовета в Страсбурге в 1989 г. перед подписанием Договора о Европейском Союзе (ДЕС) или Маастрихтского договора. Предложение включить в ДЕС раздел об иммиграционной политике исходило от Германии, Нидерландов и Италии. Великобритания же настаивала на сохранении национального суверенитета в этой области. Наряду с решением вопроса о свободе передвижения внутри будущего Союза его граждан, предполагалось рассмотреть и такие направления иммиграционной политики как интеграция легально проживающих в странах ЕС иммигрантов, не имеющих статуса гражданина, борьба с нелегальной иммиграцией, предоставление политического убежища беженцам. Стремление к более тесному сотрудничеству в этой области на рубеже 80-90-х годов было вызвано усилившимся притоком иммигрантов в Европу. Для Германии подобный шаг был необходим, т.к. страна задыхалась под тяжестью новой волны беженцев. На рубеже 1990-х годов все чаще начали раздаваться призывы разделить бремя приема беженцев между всеми государствами ЕС. Эта проблема широко обсуждалась на встречах, предшествовавших подписанию Маастрихтского договора в 1989 г. Параллельно с усилением межправительственного сотрудничества институты ЕС с конца 80-х годов начали проявлять повышенный интерес к политике в сфере внутренних дел и правосудия. Европейский Совет предложил Комиссии ЕС принять участие в дискуссии по вопросам иммиграционной политики, а также следить за всеми международными событиями в этой области. Комиссия организовала исследовательскую группу для подготовки доклада о состоянии национального законодательства государств Сообщества и поручила группе экспертов выявить те сферы иммиграционной политики, которые следовало бы передать в компетенцию Сообщества. Доклады группы были опубликованы в 1990 и 1991 гг. В рамках Комиссии разрабатывались также положения договора между ЕС и Европейской ассоциацией свободной торговли (ЕАСТ) о свободном передвижении лиц внутри Европейского экономического пространства. Материалы по иммиграции и предоставлению убежища были использованы в ходе подготовки к Маастрихтской межправительственной конференции (МПК). Комиссия проанализировала основные тенденции современных миграционных потоков, изменение сущности иммиграции, главные направления политики западноевропейских стран в данной области. Подробно была обоснована необходимость совместных инициатив в рамках ЕС для решения проблем регулирования иммиграции и интеграции легально проживающих в странах Сообщества иммигрантов. В заявлениях Комиссии было однозначно выражено требование разработки общих для ЕС правил политики иммиграции. Работа Комиссии была тесно связана с Европейским парламентом, который избрал ту же линию действия в данной сфере. В октябре 1992 г. парламентский Комитет по гражданским свободам и внутренним делам представил доклад, посвященный гармонизации в рамках Европейских Сообществ законодательства по вопросам иммиграции. На основе этих докладов 18 ноября 1992 г. были приняты две важные резолюции. Они представляют собой развернутую программу действий по формированию европейской иммиграционной политики, включая положения о создании Европейской хартии по иммиграции, которая была впоследствии разработана вышеупомянутым Комитетом Европарламента. В основе программы - требование широкой поддержки всех тех, кто нуждается в международной защите, а также упрочение статуса иммигрантов, легально проживающих в странах ЕС на протяжении длительного времени. В то же время резолюции содержали призыв к жестким санкциям против нелегальной иммиграции.121 Вместе с тем Европейский парламент, как впрочем и национальные парламенты, в конце 80-х - начале 90-х годов) неоднократно высказывал свою обеспокоенность по поводу отсутствия демократического контроля в процессе принятия решений по вопросам свободы передвижения и иммиграции, практики особой секретности переговоров как на межправительственном уровне, так и в рамках институтов ЕС. С 1989 г. французский и датский парламенты, бундестаг Германии, а также и Европарламент протестовали против отсутствия подотчетности участников переговоров парламентам. Результатом недоверия парламентариев к министрам и другим официальным лицам, принимающим решения в области иммиграционной политики, было то, что Шенгенское соглашение и Конвенция, а также и Дублинская конвенция с большим трудом были приняты национальными парламентами. При этом выражались сомнения в правомочности принятия решений в рамках ЕС, если они основывались на негласной деятельности небольшой группы официальных лиц, не отчитывающихся перед институтами Сообществ. Пожелания Европарламента и Комиссии были учтены в ходе Межправительственной конференции по подготовке Договора о Европейском Союзе. Договор о Европейском Союзе (Маастрихтский договор) На саммите в Люксембурге в июне 1991 г. канцлер Германии Г.Коль впервые четко сформулировал идею коммунитаризации политик иммиграции и предоставления убежища, т.е. перенесения их на наднациональный уровень, в сферу компетенции Сообществ, и призвал Совет разработать программу сотрудничества в области внутренних дел и юстиции. Канцлер Коль возлагал большие надежды на воплощение своей идеи. Как раз в это время в Германии происходили дискуссии о необходимости ограничить прием беженцев. Дебаты зашли в тупик, т.к. ужесточение процедуры приема требовало конституционных изменений. Коль рассчитывал, что данный вопрос можно было бы решить путем принятия институтами ЕС соответствующей директивы, однако, сделать это можно было бы лишь в случае коммунитаризации политики убежища, поэтому он активно продвигал эту идею. В конце 1991 года Специальная группа по иммиграции вынесла на обсуждение положения иммиграционной политики. В ходе дискуссий, предшествовавших подписанию Маастрихтского договора, выявились разногласия в позициях государств ЕС. Великобритания и Дания настаивали на сохранении национального суверенитета, Германия и Бельгия, напротив, стремились к расширению компетенции Сообщества на сферу внутренних дел и правосудия. Договор о Европейском Союзе стал своего рода компромиссом между крайними точками зрения, выделив внутренние дела и правосудие в «третью опору», но снабдив ее при этом и некоторыми элементами коммунитарного подхода. Впрочем, компромисс был скорее видимым. Раздел VI «Сотрудничество в сфере внутренних дел и юстиции» являл собой лишь слегка модифицированный вариант межправительственного сотрудничества с привлечением институтов ЕС. Сферы деятельности, перечисленные в разделе, были отнесены к «третьей опоре» ЕС и названы «областью общих интересов» (Ст.К.I): - политика предоставления убежища; - контроль над внешними границами Союза; - иммиграционная политика; - таможенное сотрудничество; - сотрудничество в области гражданского и уголовного права; - сотрудничество национальных полицейских служб, создание Европейского полицейского ведомства (Европол)122. Переход от межправительственного сотрудничества, которое теоретически могло носить обратимый характер, к обязательству взаимодействовать на постоянной основе, явился безусловным достижением Маастрихтского договора. Это формальное обязательство предполагало консолидацию сотрудничества, которое уже осуществлялось посредством механизма межправительственных контактов в вопросах, требующих совместного решения. Кроме того, статья 100с Договора содержала положения о принятии решений в вопросах визовой политики на наднациональном, коммунитарном уровне. Это, пожалуй, была единственная область деятельности государств ЕС, которая полностью оказалась в компетенции Сообщества123. Остальные направления внутренних дел и юстиции по Маастрихтскому договору были условно разделены на две группы: политика убежища; иммиграционная политика, включая охрану границ; сотрудничество по гражданско-правовым вопросам, с одной стороны, и уголовно-правовое и полицейское сотрудничество государств-членов, с другой стороны. Критерием такого разделения стала степень вовлечения институтов ЕС в разработку того или иного направления политики: если в иммиграционной политике Комиссия имела возможность, хотя и минимальную, влиять на принятие решений, то уголовно-правовое и полицейское сотрудничество строилось строго на межправительственной основе.124 Подобное разделение сохранилось и в ходе дальнейшей, реформы сферы внутренних дел и юстиции. В статье К.3 было установлено, что «государства-члены ЕС обязуются информировать и консультироваться друг с другом в формате Совета министров с целью координации действий». В договоре не была прояснена цель сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции – то ли это возможность законодательных инициатив, то ли оперативного, практического сотрудничества.125 В разделе VI ДЕС также были сформулированы правила сотрудничества, обоснованы роли государств-членов, Комиссии ЕС и Европарламента, а также специальные функции Европейского Суда. Основываясь на инициативе государства-члена или Комиссии, Совет, действуя единогласно, получил право заключать соглашения о совместных действиях, а также разрабатывать конвенции на базе международного права, которые подлежали ратификации национальными парламентами. Европарламент мог отныне претендовать на получение информации о деятельности государств-членов. Суд был наделен специальными полномочиями толковать различные положения международных конвенций, но лишь в том случае, если такие полномочия будут предоставлены ему государствами-членами. В разделе также установлены были условия для более рациональной и скоординированной структуры официальных комитетов, рабочих групп, занимающихся подготовкой политических решений в области «третьей опоры». Достижения Маастрихта в области внутренних дел и юстиции получили в научной литературе оценки, суть которых по существу, была одинаковой: «усовершенствованный межправительственный метод сотрудничества»; «ни межправительственный метод, ни коммунитарный, этот метод может быть квалифицирован как форма сотрудничества, которая содержит некоторые элементы межправительственного подхода, но в коммунитарном соусе»126. Особый интерес представляла собой статья К 9 раздела VI. В соответствии с ней Совет и Комиссия получили право законодательной инициативы в ряде сфер иммиграционной политики при условии единогласия. Эта статья получила название «статьи-мостика» («раsserelle» или «bridge»), т.к. в ней устанавливалась связь между «третьей опорой», основанной на межправительственном сотрудничестве и «первой», предполагающей принятие решений на уровне Сообщества. Статья К 9 явилась тем самым компромиссом сторонников и противников «коммунитаризации» «третьей опоры», тем самым «коммунитарным соусом» для межправительственного сотрудничества и, по существу, действительно тем же мостиком или шагом на пути к грядущему распространению компетенции Сообщества на внутренние дела и юстицию. Однако стоит отметить, что государства-члены впоследствии фактически ни разу не воспользовались представленными им статьей К 9 возможностями. Итак, Маастрихтский договор отразил существующую тенденцию к сотрудничеству, которое уже существовало между правительствами и годом позже материализовалось на саммите Европейского Совета в Копенгагене в виде ряда соглашений, в том числе о высылке нелегальных иммигрантов. Тем не менее, Европарламент квалифицировал достижения Маастрихтского договора в сфере внутренних дел и правосудия как «ограниченные»: страны ЕС продолжали действовать путем межправительственных переговоров, хотя у них и появилось обязательство консультироваться с Европарламентом и информировать его о текущих делах. Комиссия же, по мнению Европарламента, получила лишь частичное право участия, сводящееся также, по существу, к консультативным функциям, Свое недовольство продолжающейся засекреченностью европейского сотрудничества в области иммиграционной политики Европарламент начал высказывать сразу после вступления в силу Маастрихтского договора.127 В ДЕС были зафиксированы положения о свободе передвижения лиц, выработанные за всю историю существования ЕС. Однако лишь с введением Договором института европейского гражданства миграция населения в рамках ЕС превратилась в действительности в свободное передвижение лиц. Гражданин какой-либо из стран Союза, проживающий в другой стране, перестал называться мигрантом, а стал гражданином Европейского Союза. Этот статус, кроме возможности безвизового передвижения по территории ЕС и проживания с правом работы в любом из государств Союза, дал также право голоса на выборах в местные органы власти и в Европейский парламент, что, впрочем, не предполагало участия в выборах в национальные парламенты. Вместе с тем в докладе, подготовленном для Межправительственной конференции (МПК) 1996-1997 года, Комиссия отметила, что одного провозглашения принципа свободы передвижения недостаточно. Практическое его осуществление зависит от целого ряда директив, которые несовершенны, запутаны и требуют систематизации. Что касается положений Договора об участии граждан Европейского Союза в выборах в Европарламент и в местные органы власти, то они были подкреплены двумя директивами Совета в декабре 1993 и 1994 гг., что дало возможность провести выборы в Европарламент с участием граждан ЕС128. Как уже отмечалось, в статье. К 1 раздела VI предусматривалось в целях обеспечения свободы передвижения граждан совместное рассмотрение государствами ЕС таких вопросов как политика предоставления политического убежища; правила, регулирующие пересечение лицами внешних границ стран-участниц и т.д. В то же время в Договоре особо подчеркивалось, что вопрос о том, имеет ли данное лицо гражданство какого-либо государства ЕС, решается исключительно на основе национального законодательства государства члена. Политика по отношению к иммигрантам из третьих стран, в том числе, интеграция легально проживающих в странах ЕС иммигрантов осталась в ведении национальных властей. Германии, в итоге, пришлось самостоятельно решить проблему ограничения притока беженцев, что и было сделано путем изменения статьи 16 Основного закона, вследствие чего с 1 июля 1993 г. в стране начал действовать более жесткий режим приема беженцев129. Появление «третьей опоры» оказало существенное воздействие на развитие институциональной структуры Европейского Союза. Прежде всего, была формализована новая модель отношений между Сообществом и государствами-членами. Кроме того, учрежденные на предыдущем этапе развития внутренних дел и юстиции формы сотрудничества были включены в «третью опору» и начали функционировать на новой политической и правовой основе130. При этом значительно возросла роль «мягкого права» - норм, имеющих скорее политический, чем правовой эффект, но, тем не менее, влияющих на процессы в рамках внутренних дел и юстиции |
Похожие:
 | Специальность: 23. 00. 04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского | | Виза по просьбе члена семьи гражданина Европейского Союза, Европейского Экономического Пространства или Швейцарии * |
| Финальный отчет группы экспертов в рамках проекта Европейского Союза. Отчет представляет собой сравнительный анализ регулирования... |  | ВС) и эксплуатантам при проведении программы контроля с целью обеспечения установленного уровня безопасности полетов восточно-европейского... |
| Европы и двигатель европейской интеграции, внеся весомый вклад в создание благоприятного политического климата для завершения создания... |  | Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского, Экономического Пространства или Швейцарии |
| Приложение №4 «Иностранные граждане имеющие вид на жительство в период с 2005-2014 гг.» 77 | | Важнейшим событием 2010 года явились интеграционные процессы на пространстве России, Беларуси, Казахстана |