Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза
Скачать 5.87 Mb.
|
Степень разработанности темы в научной литературе. Исследователи сотрудничества в области внутренних дел и юстиции обратились к европейскому измерению этой проблематики сравнительно недавно, отдавая предпочтение в ранний период изучению политики отдельных национальных государств. (Т.Хаммер, Ф.Хэкман и У.Боссвик, Д.Транхардт и Р.Майлс)7. Исследования становления наднационального режима и структур, а также их взаимодействия с политикой государств-членов отставали по количеству от страновых работ. В 1990-ые годы положение дел начало меняться, что доказывало пробудившийся интерес к процессу европейской интеграции в области внутренних дел и юстиции; причем внимание возрастало по мере того, как в данной сфере все шире применялся «традиционный коммунитарный метод», в рамках которого компетенции передаются с национального уровня на европейский.8 Сегодня интерес в Евросоюзе к данной теме огромен. На страницах научных изданий ведутся дискуссии о разделении компетенций между национальными государствами и институтами ЕС в сотрудничестве по внутреннем делам и юстиции, об институциональной эволюции пространства, его внешнем измерении. В центре внимания авторов оказываются как проблемы формирования пространства свободы, безопасности и правосудия (М.ден Бур, Й.Монар),9так и развитие отдельных направлений сотрудничества (А.Фейвел, А.Геддс, В.Гуиродон, Р.Козловски).10 Очень плодотворно работают в данном направлении европейские исследовательские центры, такие как Центр европейских исследований (CEPS) в Брюсселе, Европейский университет во Флоренции, Фонд Бертельсмана и Академия европейского права в Германии и др. Большое значение для диссертации имеют работы комплексного характера, в которых анализируется правовая основа пространства свободы, безопасности и правосудия, его институциональная структура, внешнее измерение. Как правило, коллективные труды такого рода появились в результате выступлений их авторов на международных конференциях, где они апробировали результаты своих исследований. Так, в монографиях под редакцией Я. Де Цваана, Ф.Гудаппель и Х.Раулюс анализируются основные положения и нововведения Гаагской и Стокгольмской программ в сфере политики иммиграции и убежища, борьбы с организованной преступностью, наркотрафиком,11 которые обсуждались в стенах гаагского Института Ассер. Конференция, которая состоялась в Трире в июне 2002 года в период подготовки к расширению ЕС, дала рождение книге «Юстиция и внутренние дела в Европейском Союзе», поэтому главная цель коллектива авторов – оценить состояние развития сферы внутренних дел и юстиции и спрогнозировать последствия расширения. О перспективах и препятствиях развитию сотрудничества в расширившейся Европе рассуждают Дж.Апап и С.Каррера, а также Й.Монар; работу Конвента, готовящего реформу пространства свободы, безопасности и правосудия, исследует М.ден Бур; в рамках этой широкой темы Дж.Коста анализирует возможности создания Европейской прокуратуры для Евросоюза. Ряд авторов останавливаются на проблемах и перспективах иммиграционной политики и охраны границ (Дж.Апап, Дж.Скорцино и Ф.Пасторе, М.Адамчук, Р.Холевински, М.Андерсон12. Коллективный труд «Пространство свободы, безопасности и правосудия Европы»,13 в которой ее редактор и автор вводной главы Н. Уолкер размышляет о тенденциях становления пространства, называя этот процесс «конституционной Одиссеей». Уолкер ставит проблему согласованности разных элементов пространства, распределенных в долиссабонский период по разным опорам. Взаимодействие и противоречия развития этих направлений показаны на примере политики убежища (К.Хейлброннер), охраны границ (Ф.Пасторе), уголовно-правового сотрудничества и становления правоохранительных ведомств ЕС – Европола (С.Фийнот) и Евроюста (К.ван ден Вингерт). Ряд трудов, изданных Европейским колледжем в Брюгге, посвящен анализу различных аспектов пространства и его институциональной структуре. Авторы коллективной монографии под редакцией Д.Манке и Й.Монара «Международный терроризм. Европейский ответ на глобальную угрозу» анализируют проблемы определения и типологии терроризма (Х.Ньюхолд), правовую и политическую базу противодействия ему (Д.Кеохейн), роль агентств Евросоюза в антитеррористической политике ЕС (Х.Нильсен)14. В книге под редакцией Й.Монара, анализирующей институциональную структуру пространства свободы, безопасности и правосудия, особое внимание уделено смещению баланса полномочий институтов ЕС в сторону усиления роли Суда ЕС и Европарламента в постлиссабонский период15. Й.Монар внес неоценимый вклад в изучение формирования пространства свободы, безопасности и правосудия, посвятивший множество статей и монографий как анализу природы пространства, его «лабораторий» и движущих сил, так и отдельным направлениям.16 Как и другие ученые, Й.Монар много размышляет о тенденциях развития пространства, представляя ежегодные обзоры событий, произошедших в его рамках. Стоит отметить, что Монар весьма критически относится к перспективам углубления интеграции в сфере внутренних дел и юстиции; так, по его мнению, в результате лиссабонской реформы «третья опора» упразднена лишь формально, в действительности же она стала «скрытой»17, так как многие особенности ее функционирования остались в постлиссабонский период и продолжают влиять на процесс принятия решений. В этом отношении Монар заанимает позицию, противоположную другим авторам, считающим результатом лиссабонской реформы создание «скелета европейского государства» (Т.Хикc) или «шагом к европейскому государству» (Т.Биньян). Довольно осторожна в данном вопросе С.Лавене, определяя процесс развития сферы внутренних дел и юстиции как «коммунитаризация с сомнениями».18 Чрезвычайно много работ посвящено внешнему измерению сферы внутренних дел и юстиции, которое исследователи называют самостоятельным отдельным направлением политики, которому присущи свои смысл и механизмы19. Соответственно их целью становится анализ того, как инструменты, разработанные для внутренней политики ЕС, применяются во взаимодействии со странами, в ЕС не входящими20. В этом контексте одно из самых популярных направлений исследований – политика ЕС в области разработки общих стандартов охраны внешней границы ЕС, одного из центральных компонентов пространства свободы, безопасности и правосудия. Заметный вклад в анализ данной проблемы внесли А.Хигашино, Э.Кирчнер и Дж.Спелинг, Р.Холевински.21 Коллектив авторов, участвовавших в международной конференции в Оттаве, а впоследствии издавший книгу «Мягкие или жесткие границы? Преодоление разделения в расширившейся Европе» под редакцией Дж. ДеБарделебен сосредоточились на двух вопросах: 1) появились ли новые разделительные линии после расширения ЕС на восток Х.Хубель, Ч.Пентланд, С.Лавене); 2) как решаются проблемы приграничного сотрудничества между ЕС, странами-соседями и Россией (Ю.Громовс).22 В центре внимания представителей направления, изучающего взаимодействие внутреннего и внешнего компонента внутренних дел и юстиции (Т.Кристиансена, Дж.Батт, Х.Граббе, Л.Фриис, Я.Зелёнка)23 находятся проблемы обеспечения пограничной безопасности, особенно после расширения ЕС на восток. В рамках данного направления была разработана концепция «дружественной шенгенской границы» (Дж.Апап, М.Эмерсон, М.Андерсон, Я.Баратынский, Г.Громадски)24, которая впоследствии была положена в основу политики Евросоюза: введение местных виз для жителей приграничных районов, упрощенной процедуры выдачи шенгенских виз гражданам, заключение соглашений о реадмиссии. В работах ученых стран Евросоюза содержатся интересные оценки, однако, практически не исследованы принципы и перспективы сотрудничества России и Евросоюза в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия. Именно поэтому в российской политической науке явно недостает комплексного исследования роли России в создании европейской архитектуре внутренней безопасности. В отечественной европеистике имеется солидный багаж фундаментальных исследований, посвященных Европейскому Союзу. Из крупных коллективных монографий следует упомянуть «Европейский Союз на пороге XXI века» под редакцией Ю.А.Борко и О.В.Буториной; «Россия между Западом и Востоком: мосты в будущее» под редакцией Н.П.Шмелева; «Расширение ЕС на восток: предпосылки, проблемы, последствия» под редакцией Н.К. Арбатовой; «Расширение Европейского Союза и Россия» под редакцией Ю.А.Борко и О.В.Буториной; «Безопасность Европы» под редакцией В.В Журкина; «Россия в объединяющейся Европе» под редакцией В.П.Федорова. Российские исследователи активно разрабатывают практически все аспекты интеграционных процессов в Европе и развития Евросоюза, а также отношений России и ЕС. Работы Н.К.Арбатовой, В.Г.Барановского, Ю.А.Борко, О.В.Буториной, Д.А.Данилова, В.В.Журкина, И.Д Иванова, М.В.Каргаловой, Т.Г.Пархалиной, М.В Стрежневой, В.Я.Швейцера, В.Г. Шемятенкова, Л.Н Шишелиной, А.А.Язьковой дают полное и многостороннее представление о современных достижениях и проблемах Евросоюза, перспективах его развития, сложностей формирования стратегического партнерства с Россией. Однако, сфера построения пространства свободы, безопасности и правосудия по существу оказалась за рамками российских научных изысканий, особенно в области политических наук. Заметный вклад в изучение этой ключевой сферы функционирования Европейского Союза внесли, прежде всего, юристы. В своем учебном пособии Л.М.Энтин подробно разбирает итоги лиссабонской реформы, в частности, ликвидацию трехопорной структуры ЕС, и ее последствия для сферы внутренних дел и юстиции25. М.Л.Энтин много внимания уделяет сотрудничеству России и ЕС в рамках общего пространства свободы, безопасности и правосудия, в частности, продвижению к безвизовому режиму.26 Несколько глав в учебнике «Право Европейского Союза» и учебном пособии «Введение в право Европейского Союза», изданных Московской государственной юридической академией под ред. С.Ю.Кашкина27 посвящены компетенциям Европейского Союза по вопросам борьбы с преступностью, роли и функциям, обеспечению законности и правопорядка, правоохранительных ведомств ЕС. Плодотворно трудятся в данной сфере П.А.Калинченко и Четвериков А.О. П.А.Калинченко много внимания уделяет правовым аспектам отношений России и ЕС, в частности, продвижению к безвизовому режиму и потенциалу уголовно-правового сотрудничества, высказывая весьма спорное мнение о возможностях применения в России европейского ордера на арест28. Заслугой А.О.Четверикова является перевод многих важнейших нормативно-правовых актов и комментарии к ним; особый интерес вызывает учебное пособие «Правовой режим пересечения людьми внутренних и внешних границ государств-членов Европейского Союза», содержание которого иллюстрирует его вывод об утрате государствами ЕС в прежней самостоятельности «в решении многих вопросов своей внутренней и внешней политики, включая вопрос о том, кто, в каком порядке и на каких условиях может пересекать их границы» 29 Комплексный подход к изучению сферы внутренних дел и юстиции продемонстрировал М.М.Бирюков в своей книге «Европейское право до и после Лиссабонского договора», показав эволюцию пространства и особенности его в постлиссабонский период30. Ценность данного исследования, кроме всего прочего, в том, что автор останавливается на анализе понятий «наднациональность» и «коммунитаризация» в предшествующих главах, что очень важно для понимания сущности пространства. Автор подробно останавливается также на переводе понятия пространства свободы, безопасности и законности, справедливо отмечая, что перевод терминов «свобода» и «безопасность не вызывает разночтений, тогда как «законность» (justice) понимается различными исследователями по-разному «правосудие», «законность», «юстиция», «справедливость», «правопорядок». М.М.Бирюков объясняет свою приверженность термину «законность» «отечественными реалиями и соответствующим правовым менталитетом», а также отсутствием официального перевода учредительных договоров ЕС. Полностью поддерживая обоснованность данного толкования термина, следует выступить в защиту и другого варианта его перевода – «правосудие», тем более, что оно используется в официальных документах России и ЕС. Правомерно и употребление понятия «юстиция», тем более, что именно так переводится термин justice and home affairs, когда речь идет о сотрудничестве государств-членов. Единственно, против чего хотелось бы возразить – это перевод в данном контексте justice как «справедливость», поскольку при анализе содержания данного направления пространства становится понятным, что речь идет все же о правовом сотрудничестве. Проблемы сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции подробно рассмотрены в работах В.В.Войникова.31 Он останавливается на отличии терминов «внутренние дела и юстиция» и «пространство свободы, безопасности и правосудия», считая, что последнее понятие шире32. Признавая в определенном смысле правомерность аргументов автора, следует отметить иное различие: термин «внутренние дела и юстиция» употребляется в основном по отношению к работе Совета, «правосудие, свобода и безопасность» (именно в такой последовательности) - к деятельности Комиссии. При этом Совет занимается и вопросами передвижения лиц, относящимися к направлению пространства под названием «свобода», а Комиссия – и обеспечением их безопасности. Ряд статей посвящен отдельным направлением пространства, в частности принципу взаимного признания решений судов и европейскому ордеру на арест (П.Н.Бирюков, Н.А.Сафаров, Л.М.Соколова);33 правовым основам деятельности правоохранительных ведомств ЕС (Волеводз А.Г.; Климова Е.А. и Подшибякин А.С.)34 иммиграционной политике ЕС (Крылова Н.С., Юматова А.О.)35; внешнему измерению пространства (Киселева Е.В. и Абашидзе А.Х).36 В области международных отношений и политических наук работ, посвященных сфере внутренних дел и юстиции, значительно меньше. Широкий взгляд на начальный этап ее формирования дает В.Г.Шемятенков, который отметил межправительственный механизм «третьей опоры», его недостатки, а также предсказал слияние «первой и «третьей» опор37. Н.Ю.Кавешников уделяет внимание институциональным аспектам сотрудничества в сфере юстиции и внутренних дел в своем фундаментальном труде, посвященном институциональной структуре ЕС. Автор подробно анализирует сущность «третьей опоры», отмечая ее неоднородность, анализирует механизмы ее функционирования, прослеживает изменения в сфере внутренних дел и юстиции в результате ее реформ.38 Оригинальный угол зрения на пространство свободы, безопасности и правосудия избрала в своем труде о гибкой интеграции в ЕС Л.О.Бабынина. Она справедливо подчеркивает, что сотрудничество в рамках пространства представляет собой широкое поле применения гибкой интеграции», и подробно анализирует существующую практику. Особенно ценным в книге представляется анализ шенгенских acquis в этом контексте. Так, вопреки устоявшемуся мнению, Л.О. Бабынина аргументировано доказывает, что формально шенгенское сотрудничество не является продвинутым, так как не соответствует критерием данного механизма39. О последствиях расширения ЕС для всей сферы внутренних дел и юстиции ЕС в целом и, в частности, для шенгенской зоны размышляет Н.К.Арбатова40. Она поднимает вопрос о судьбе Калининградской области, который не потерял актуальности и по сей день, особенно с новыми инициативами России и ЕС относительно малого приграничного передвижения. Проблему интеграции иммигрантов в контексте социального измерения европейской интеграции анализирует М.В.Каргалова41, останавливаясь подробно на характеристике основных моделей интеграции, практикуемых в государствах-членах ЕС. Н.Н.Большова исследует иммиграционную политику Германии в рамках европейской политики на основе трехуровневой системы управления42. Важный вклад в формирование представления об иммиграционной и визовой политике ЕС внесли О.В.Корнеев, Л.А.Сутормина, Л.С.Пасякина (регулирование трудовой иммиграции), И.А.Истомин (продвижение к безвизовому режиму России и ЕС), а также авторы из Кыргызстана В.Г.Киютин и Т.Т.Кыдыров (противодействие нелегальной иммиграции)43. Интересная работа подготовлена учеными ИМЭМО: в своей монографии они показали взаимодействие политики ЕС и государств-членов в рамках пространства внутренней безопасности44. Таким образом, отечественная историография накопила определенный опыт исследования проблем сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции; тем не менее, работы авторитетных российских исследователей не дают комплексной картины формирования и перспектив пространства свободы, безопасности и правосудия, анализируя отдельные его аспекты. Более того, при обилии зарубежных исследований, посвященных пространству свободы, безопасности и правосудия, современный постлиссабонский этап его развития практически не изучен. Главным препятствием на пути развития пространства исследователи практически единодушно называли его раскол – разделение между опорами ЕС. Между тем, эта проблема преодолена Лиссабонским договором, и на повестке дня – последствия этого раскола, отягощенные финансово-экономическим и социально-политическим кризисом и усилением евроскептицизма, которые пока не получили должного отражения ни в отечественной, ни в зарубежной литературе. Кроме того, нет комплексных исследований, в которых соединены бы были два аспекта европеизации внутренних дел и юстиции – внутреннее и внешнее, которое затрагивает российские интересы Россия. Создание европейского пространства внутренней безопасности – новая и перспективная задача России и ЕС, которая прослеживается в диссертационном исследовании по мере продвижения сторон к намеченным целям. Новизна исследования состоит:
Источниковая база исследования включает источники разного рода. Прежде всего, использованы официальные документы ЕС - договоры, другие законодательные акты (директивы, регламенты, рамочные решения); резолюции, принятые Европейским парламентом; решения, одобренные Советом ЕС; заключения саммитов Евросоюза; программы и планы действия; Сообщения Комиссии. Особую группу составляют рабочие документы структурных элементов институтов ЕС – комитетов и рабочих групп, отчеты агентств и ведомств ЕС – Европорла, Евроюста, ФРОНТЕКС, а также аналитические разработки экспертов, выполненные по заказу органов ЕС. Анализ совместных инициатив построения общего пространства внутренней безопасности автор основывает на материалах саммитов Россия-ЕС и заседаниях Постоянного Совета Партнерства России-ЕС. Использованы отчеты о встречах и консультациях представителей правоохранительных ведомств - Европола, Евроюста и ОЛАФ со стороны Европейского союза и Министерства иностранных дел, Министерства внутренних дел и Министерства юстиции со стороны России, а также представителя Администрации Президента, курирующего реализацию сотрудничество России и ЕС по вопросам внутренней безопасности. В отдельную группу источников включены выступления лидеров ЕС, чиновников, ответственных за наполнение пространства содержанием со стороны России и ЕС. И, наконец, экспертные мнения специалистов, придерживающихся различных взглядов на характер и результаты формирования пространства, являются также важным источником. Анализ высказываний политиков и экспертов о роли и месте России в создании европейского пространства внутренней безопасности даст возможность проследить эволюцию восприятия образа России и ее роли в сотрудничестве с ЕС. Теоретическая значимость работы определяется вкладом в методологию нового формирующегося направления в исследовании международных отношений – развития процессов политической интеграции в сфере регулирования миграционных потоков и обеспечения внутренней безопасности в Европе. Анализ институциональной основы сотрудничества, баланса наднациональной и межправительственной характеристик данного политического процесса позволяет существенно расширить рамки существующих представлений о природе, механизмах и перспективах европейской интеграции. Работа обладает большой практической значимостью: фактический материал, анализ теоретических подходов и основные заключения могут быть полезны для научной, учебной и учебно-методической деятельности российских ВУЗов по направлениям «политология» и «международные отношения»; они могут стать основой для специальных курсов «Актуальные проблемы европейской интеграции»; «Пространство свободы, безопасности и правосудия ЕС как политическое пространство», «Роль России в общеевропейском сотрудничестве по противодействию новым вызовам безопасности». Примененные методологические и теоретические подходы могут быть взяты на вооружение институтами российской Академии наук, специализирующимися на изучении проблем международного регулирования миграций, борьбы с организованной преступностью и терроризмом, а также проблем Европейского Союза. Кроме того, на основе положений и выводов диссертация могут быть разработаны рекомендации для министерства и ведомства РФ, занимающихся данными проблемами, например, МИД, Федеральная миграционная служба, Министерство юстиции, Министерство внутренних дел. Глава 1. Свобода, безопасность и правосудие как политическое пространство 1.1.Концептуальные основы формирования пространства Чтобы понять причины и мотивацию расширения сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции в масштабах Евросоюза необходимо обратиться к широкому спектру причин и теорий. Рассмотрим два характерных взгляда на проблему, свидетельствующих о принадлежности их сторонников к двум противоположным теориям европейской интеграции – неофункционализму и межправительственному подходу (интерговерментализму). Первый из названных подходов созвучен неолиберальной теории взаимозависимости Роберта Кохэйна и Джозефа Ная, согласно которой государства в процессе усиления глобализации стремятся решить свои национальные проблемы в международном масштабе, во взаимодействии с транснациональными акторами45. В русле данной логики, необходимость усиления сотрудничества стран ЕС в вопросах внутренних дел и юстиции Т.Фейст и Й.Сессен объясняют ограничением возможностей отдельного государства контролировать иммиграционные потоки, обусловленного экономическими факторами и нормами международного права46. Подобные взгляды перекликаются с аргументами в рамках неофункционалистской традиции, в соответствии с которой эффект «перелива» (spillover) и «непреднамеренных последствий» формирования других направлений деятельности Европейского Союза стали основанием для становления его общей иммиграционной политики. Так, С.Лавене считает, что создание Единого внутреннего рынка ЕС, одной из базовых характеристик которого стала свобода передвижения лиц, потребовало разработки «компенсирующих мер» для поддержания общественного порядка47, что и привело к возникновению пространства свободы, безопасности и правосудия. Ф.Пасторе указывает, что сотрудничество государств-членов в сфере юстиции и внутренних дел вначале основывалось на исключительно практичных, приземленных и функциональных устремлениях. В 1980-е годы осуществление пограничного контроля, который, кроме всего прочего, замедлялся и прерывался многочисленными забастовками, становилось все более затратным предприятием. Поэтому решение правительств пяти стран об отмене внутренних границ было принято в Шенгене в 1985 году в рамках классического технократического и функционалистского подхода. Но в процессе обсуждения механизма отмены пограничного контроля весьма актуальными стали соображения безопасности, которые начали высказывать первыми представители ведомств, обеспечивающие эту безопасность, а потом и политики. Поэтому главной логикой, которая доминировала при обсуждении положений Шенгенской конвенции 1990 года стала необходимость разработки тех самых «компенсирующих мер» во избежание негативных последствий завершения строительства единого рынка для внутренней безопасности граждан в рамках пространства без границ. Однако впоследствии в сфере внутренних дел и юстиции произошел серьезный сдвиг в сторону наднационального регулирования – передачи компетенций с межправительственного на коммунитарный уровень и изменения процесса принятия решений. Начавшись как межправительственное сотрудничество, сфера внутренних дел и юстиции преобразовалась в пространство свободы, безопасности и правосудия, представляющего собой пример «интенсивного трансправительственного сотрудничества»48. Следуя такой же логике, С.Лавене поясняет, что данный подход сочетает элементы традиционного коммунитарного метода с межправительственным; он отличается относительной слабостью гармонизации законодательств и акцентом на оперативное сотрудничество между государствами-членами49. Стоит отметить, что концептуализация «коммунитарного метода» интеграции (Сommunity method) и коммунитаризации (communitarization) стала важным вкладом нео-функциональной школы в изучение европейской интеграции. Так, К.Уэббу коммунитарный метод представлялся в идеале как «процесс формирования политики Европейских сообществ, движущей силой которого выступала Комиссия; при этом отличительной чертой данного процесса было участие в нем представителей национальных государств, обсуждавших варианты принятия решения в рамках Совета». Таким образом, Уэбб понимал коммунитарный метод не просто как «правовые установки институтов, формирующих политику, но и как своего рода «процедурный кодекс», обуславливающий ожидания и поведение Комиссии и государств-членов как участников процесса50. «Коммунитаризация» же того или иного направления политики определяется как «передача компетенций с национального уровня на уровень Европейских сообществ (коммунитарный уровень)»51. Примечательно, что в официальных документах Европейского Союза присутствует именно такое понятие, когда речь идет о реформе юстиции и внутренних дел52, однако в литературе коммунитаризация, как правило, отождествляется с переносом компетенций на наднациональный (supranational) уровень53. Так, например, Й.Монар говорит о сфере юстиции и внутренних дел как о «гибридном» режиме, сочетающем межправительственные и наднациональные черты54. Р.Бугров справедливо отмечает, что «для неофункционалистов изменение/развитие интеграции происходит в период между подписанием очередного договора, который только легализует произошедшие «переливания»55. Соответствующую такому подходу логику предлагают A.Этте и Т.Фейст, разделяя формирования сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции на несколько этапов, границы которых установлены подписанием Маастрихтского и Амстердамского договоров56. В целом, подобной методики выделения этапов придерживаются многие исследователи, выделяя домаастрихтский, пост-амстердамский и постлиссабонский периоды57. Важно отметить, что неофункционалисты выявили и тенденции процесса европейской интеграции, противоположные «переливу». Так, согласно классификации П. Шммиттера, в период кризиса интеграции проявляются две стратегии – «возврат к предыдущему уровню интеграции» (spill back) и «капсулирование» (encapsulate), т.е. регулирование кризиса интеграции с помощь незначительных изменений.58 В частности, оба эти сценария возможны как исход реформы шенгенского Кодекса о порядке пересечения границ. «Коммунитарный метод» традиционно противопоставлялся межправительственному подходу, в соответствии с которым государства-члены принимали единогласное решение, Европейский парламент мог только быть проинформирован и консультировал Совет, а Комиссия делила право законодательной инициативы с государствами-членами. После отмены межопорной структуры границы между двумя методами формально оказались размытыми. Например, «коммунитаризация» внутренних дел и юстиции привела к тому, что коммунитарный метод стал применяться к межправительственной в прошлом третьей опоре. Тем не менее, право инициативы Комиссия делит с одной четвертью государств-членов, что лишний раз подчеркивает зыбкость разделения на межправительственный и коммунитарный методы. Сторонники либерального межправительственного подхода к интеграции в сфере юстиции и внутренних дел центральную роль в этом процессе отводят государствам-членам ЕС и анализируют перспективу развития пространства свободы, безопасности и правосудия как результат межправительственного сотрудничества. Так, У.Уоллес считал, что за наднациональностью скрывается межправительственный подход: «Европейские сообщества появились в результате компромисса, достигнутого в переговорах. Их риторическая приверженность интеграции, даже в конечном итоге, федерации, переплеталась со стремлением продвигать и защищать национальные интересы»59. Отправным пунктом данного государство-центристского подхода считаются функции и полномочия национального государства регулировать миграционные потоки и контролировать состав населения в рамках своей территории. При этом сторонники такого объяснения приводят два различных аргумента. Прежде всего, предполагается, что давление таких внешних факторов как растущая международная миграция и интернационализация организованной преступности способствуют совпадению приоритетных предпочтений национальных государств, поэтому возникают предпосылки для их взаимодействия. С учетом такой перспективы представляется, что Европейский Союз создает рамки сотрудничества для государств-членов с целью минимизации негативного внешнего воздействия и операционных издержек60. Сторонники второго аргумента исходят из иной отправной точки, полагая что не внешний фактор, а скорее напряжение внутриполитической обстановки вынуждают правительства стремиться к сотрудничеству на наднациональном уровне. Например, C.Каслс и Г.Козак, С.Джоппке, Дж. Лав выделяют факторы, способные привести национальное государство к потере контроля над осуществлением иммиграционной политики: общественное мнение, рост популярности крайне-правых партий, деятельность экономических акторов и этнических групп61. Под этим углом зрения В.Гуирадон и Дж. Гусманс объясняют поддержку общей иммиграционной политики ЕС со стороны национальной бюрократии предоставленными ей возможностями обойти препятствия, возникающие на национальном уровне посредством передачи компетенции институтам ЕС62. В том же русле В.Гуиродон утверждает, что интернационализацию следует понимать как «случай поиска наиболее выгодной опции территориальной подсудности (venue shopping), при котором правоохранительные ведомства выигрывают от деятельности в международном контексте» лишь потому, что встречают гораздо меньше препятствий, чем внутри собственной страны63. «Спонсированная» государствами-членами европеизация национальной политики, таким образом, предполагает экспорт чисто национальных проблем для решения их на наднациональном уровне. Для иллюстрации данного тезиса ряд авторов, например, П.Хенсон и Н.Мэлэн, а также Й.Монар приводят стремление канцлера Г.Коля к «коммунитаризации» политики убежища для того, чтобы выйти из тупика, в который зашли в Германии дебаты о реформе национального законодательства64. Разделяя данную точку зрения, К.Крафт-Козак и М.Шишева на основе либерального межправительственного подхода анализирует позиции государств-членов в ходе межправительственной конференции накануне принятия Амстердамского договора, доказывая, что на исход реформы третьей опоры повлияли те или иные национальные предпочтения65. В сфере иммиграционной политики С.Лавене продемонстрировала, что действия ведомств, формирующих политику внутренних дел и юстиции, мотивированы стремлением «обойти внутриполитические препятствия на пути политических реформ».66 В ряде работ, написанных в 1990-е годы, Э.Моравчик роль главной движущей силой европейской интеграции отводил правительствам государств-членов, которые принимают важные решения в ходе межправительственных конференций и в процессе переговоров. Каждый раунд переговоров делится на три этапа: формирование национальных предпочтений; межгосударственный торг и институциональный выбор. Чтобы объяснить процесс формирования национальных предпочтений, Моравчик обращается к либеральным теориям международных отношений. Главными акторами международной политики представляются рациональные и не склонные к риску индивидуумы и отдельные группы, которые стремятся продвинуть различные интересы под давлением тех или иных обстоятельств. Государство лишь служит институтом представительства, своего рода «приводным ремнем», трансформирующим интересы внутригосударственных акторов в политику правительства. В сфере международных отношений государство выполняет роль главного инструмента, посредством которого внутригосударственные акторы могут оказывать влияние на межправительственные переговоры, формируя национальные предпочтения67. Так, существуют группы, поддерживающие иммиграцию – предприниматели, диаспоры и правозащитники; с другой стороны, профсоюзы и националисты предпочтение оказывают мерам, ограничивающим иммиграцию. Первая группа влияет на правительство, добиваясь расширения возможностей иммиграции, при таком подходе во главу угла ставится эффект распределения выгоды. В случае иммиграционной политики выгоды получает одна группа – сильное про-иммигрантского лобби, тогда как затраты ложатся на все население. Поддерживая данное предположение, Г.Фримен подчеркивает, что в такой ситуации правительства пытаются заручиться поддержкой населения, придерживаясь рестриктивного подхода – ограничения притока иммигрантов. В статье, написанной совместно с А.Кесслером, Г.Фримен добавляет, что экономический спад ослабляет лобби предпринимателей, поддерживающих иммиграцию.68 Рестриктивные действия европейских правительств Т.Гивенс и А.Людтке также считают ответом на соответствующие настроения общественности69. Отталкиваясь от теории «повестки дня» Ф.Баумгарнера и Б.Джонса,70 они утверждают, что чем выше внимание общественности к тому или иному вопросу, тем больше правительства учитывают общественное мнение при формировании преференций и принятии решений. Если главный интерес национального правительства в успехе на предстоящих выборах, оно должно принимать во внимание позицию электората71. Однако общественное мнение не бывает однородным. В этой связи выделяются три направления внутренних дел и юстиции: предоставление убежища, трудовая миграция, борьба с нелегальной иммиграцией. Предприниматели лоббируют поддержку трудовой миграции, но в то же время, они не будут противодействовать нелегальной иммиграции, потому что заинтересованы в дешевой рабочей силе. Рестриктивные настроения в общественном мнении относительно предоставления убежища будут преобладать в случае, если диаспоры и правозащитные организации не имеют сильных позиций в той или иной стране. Государственные предпочтения также отражают интересы политических акторов на субнациональном уровне, которые участвуют в ратификации и имплементации договоров ЕС. Например, формирование общей иммиграционной политики Евросоюза представляет несомненный интерес для правительств германских земель, которые выплачивают социальные пособия претендентам на убежище. Интересы этих акторов могут также быть обусловлены их желанием достижения успеха на региональных выборах. Однако они могут отличаться от предпочтений национальных правительств, так как имеют дело с различными электоратами. Моравчик применяет теорию торга для объяснения того, как достигается результат того или иного предпринятого действия. Он выделяет две разновидности результатов – эффективность и распределение выигрыша. В первом случае выясняется, достигается ли парето-эффективность (т.е. состояние, когда исчерпаны все выгоды от обмена/сотрудничества); во втором - каким образом приобретенные от сотрудничества выгоды распределены между государствами-членами. Поскольку решения в ходе межправительственных конференций (МПК) принимаются посредством торга и требуют единогласия, то каждое государство может заблокировать предложение, которое кажется ему проигрышным по сравнению с имеющимися альтернативами. Следовательно, по мнению Моравчика, все результаты на выходе переговоров МПК при таком раскладе можно расценивать как парето-улучшение, т.е. выигрыш для всех участников процесса. Объясняя принципы распределения выигрыша, Моравчик уточняет, что результат в данном случае зависит от способности государства-члена к торгу, которая, в свою очередь, зависит от двух факторов. Во-первых, способность правительства удачно вести торг определяется обладанием необходимой информации. Поскольку Моравчик допускает, что информация о национальных предпочтениях и институциональном выборе легко доступна, то главным следует считать другой фактор – степень политической взаимозависимости государств. Сила того или иного правительства в процессе торга обратно пропорциональна жесткости его позиции относительно заключения того или иного соглашения. Иными словами, если правительство действительно хочет чего-то добиться, оно должно быть готово к компромиссу. Государства, которые делают большую ставку на результаты достигнутого соглашения, готовы идти на уступки ради его заключения. Наконец, Моравчик приводит объяснения институциональному выбору в ходе переговоров/торга. Главный институциональный выбор государств-членов в рамках Евросоюза – передача (pooling) суверенитета. По Моравчику, суверенитет передается, когда государства приходят к согласию относительно необходимости отказа от единогласия в решении определенных вопросов; в рамках законодательного процесса в ЕС в таком случае применяется голосование квалифицированным большинством в Совете. Высокая вероятность конфликтов вызывает желание правительств сохранить право вето с тем, чтобы их мнение всегда учитывалось в важных вопросах. Выбор в пользу передачи суверенитета происходит в том случае, когда эффективность достигнутого результата важнее для государства-члена, чем обладание правом вето72. Таким образом, в соответствии с либеральным межправительственным подходом, в случае, когда односторонние действия государств представляются неэффективными, они склоняются к сотрудничеству. Предпочтения же правительств при принятии решений определяются запросами влиятельных и хорошо организованных акторов, чьи ставки в данной сфере политики достаточно высоки. В то же время следует подчеркнуть, что как неофункционалисты, так и сторонники межправительственного подхода признавали сотрудничество и процесс интеграции прогрессом и достижением по сравнению с национализмом. С течением времени в противостоянии наднационального/коммунитарного и межправительственного подходов появляется все больше нюансов, позволяющих скорее говорить об их взаимозависимости, которая и определяет сущность функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия и, в частности, его лиссабонской реформы. Свой вклад в объяснение процесса европейской интеграции и его влияния на сферу внутренних дел и юстиции внесли последователи теории «управления» - С.Хикс, Б.Кёхлер-Кох, Я.Баш и М.Флиндерс и др. Причисляя себя к сторонникам школы «наднационального управления» (supranational governance), С.Хикс называет Европейский Союз «новой формирующейся системой», в рамках которой сосуществуют многочисленные интересы и акторы, государства-члены не обладают полным контролем, наднациональные же институты (Комиссия, Европарламент и Суд) осуществляют важное независимое влияние на результаты политики ЕС. Объясняя причины и мотивы формирования сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции, Хикс, так же как и Моравчик, призывает учитывать внешние факторы (воздействие интернационализации миграции и организованной преступности), но, кроме этого, учитывать интересы правительств стран ЕС, а также и административной элиты и наднациональных акторов (Комиссии и Европарламента)73. М.Родес, другой последователь теории управления, разработавший модель «политических сетей», полагал, что «управление осуществляется посредством организованных сетей государственных и частных акторов, которые определяют политику ЕС».74 Подобный подход был особенно наглядно проиллюстрирован в рамках концепции «многоуровнего управления». Его сторонники объясняли процесс европейской интеграции как следствие совместных решений акторов на национальном и европейском /коммунитарном уровнях и, кроме того, доказывали, что в результате вертикального распределения компетенций происходило пересечение/сцепление коммунитарного, национального и суб-национального уровней. Ф.Шарпф полагал, что свобода действий государств-членов в заданных пределах варьируется в рамках того или иного направления политики. При этом важна роль Комиссии как разработчика повестки дня, а также и процедура гибкой интеграции, которая служит инструментом защиты от применения права вето государствами-членами. Соответственно, взаимодействие между акторами на коммунитарном, национальном и субнациональном уровнях существенно различается.75 В контексте данного диссертационного исследования особый интерес представляет концепция «европеизации» как боковой ветви «многоуровнего управления». Изначально концепция применялась главным образом для анализа воздействия права ЕС на национальные правовые системы. Однако в более широком смысле посредством данного подхода исследовались самые разные процессы социальных и политических изменений, таких как «реконфигурация границ ЕС в процессе интеграции, усиление роли институтов ЕС, а также и влияние европейской интеграции на окружающий мир, государства, в Евросоюз не входящие и международные организации». Предлагая такое определение, Дж.Ольсен подчеркивает, что у «европеизации» много лиц76. Свое видение концепции демонстрируют Т.Рисс, М.Коул и Дж. Капарозо, называя «европеизацией» «возникновение и развитие на европейском уровне особых структур управления для решения политических проблем, а именно, политических, правовых и социальных институтов, которые формализуют взаимодействие между акторами, а также и политических сетей, специализирующихся на разработке европейских правил».77 Схожую, но более развернутую, и потому удачную, интерпретацию термина выдвинули C.Балмер и C.Радаэлли: они определяют европеизацию как «1) формирование; 2) распространение; 3) институционализация формальных и неформальных правил, процедур, политических парадигм, способов действий и общих убеждений и норм, которые сначала были разработаны и консолидированы на уровне ЕС, а впоследствии инкорпорированы в логику внутриполитического (национального и субнационального) дискурса государств-членов, политические структуры и публичную политику»78. Данным определением предоставляются широкие рамки для понимания модели многоуровневого управления в Европейском Союзе, и, кроме того, акцентируется двусторонний процесс европеизации - снизу вверх и сверху вниз - между ЕС и государствами-членами. В этой связи любое объяснение реакции государства-члена на требования, предъявляемые институтами ЕС возможно лишь, если принимается во внимание взаимодействие этих двух процессов. В рамках представленного исследования европеизация анализируется главным образом как процесс, направленный сверху вниз и проходящий три стадии: формируются правовые, политические и институциональные установки на коммунитарном уровне; оказывается давление на государства-члены с целью адаптации их политики к данным установкам; наконец, сама национальная адаптация, которая в работе затрагивается лишь косвенно. |
Похожие:
 | Специальность: 23. 00. 04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского | | Виза по просьбе члена семьи гражданина Европейского Союза, Европейского Экономического Пространства или Швейцарии * |
| Финальный отчет группы экспертов в рамках проекта Европейского Союза. Отчет представляет собой сравнительный анализ регулирования... |  | ВС) и эксплуатантам при проведении программы контроля с целью обеспечения установленного уровня безопасности полетов восточно-европейского... |
| Европы и двигатель европейской интеграции, внеся весомый вклад в создание благоприятного политического климата для завершения создания... |  | Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского, Экономического Пространства или Швейцарии |
| Приложение №4 «Иностранные граждане имеющие вид на жительство в период с 2005-2014 гг.» 77 | | Важнейшим событием 2010 года явились интеграционные процессы на пространстве России, Беларуси, Казахстана |