Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза
Скачать 5.87 Mb.
|
Визовый кодекс. В Гаагской Программе Совет подчеркнул необходимость дальнейшего развития общей визовой политики ЕС. С этой целью Комиссии было предложено пересмотреть Общую консульскую инструкцию (CCI)248 - основной правовым инструментом, регулирующим процедуру и условия выдачи краткосрочных и транзитных виз. В 2006 году Комиссия представила предложение по проекту Регламента, устанавливающего Визовый кодекс249, в соответствии с которым, все нормативные акты по визам, включая Общую консульскую инструкцию(CCI), сводятся в единый Визовый кодекс. Кроме развития соответствующих частей существующего законодательства, Комиссия предлагает усилить прозрачность и укрепить правовой статус Консульской инструкции посредством удаления из документа всего лишнего, главным образом, чисто практических рекомендаций. В предложении был сделан акцент на процедурные гарантии, а именно, на одинаковое отношение персонала консульств ко всем обратившимся за визой. В дополнение к предложению Комиссия разработала «инструкции о практическом применении Визового кодекса», которая была утверждена после вступления Кодекса в силу 5 апреля 2010 года. Введение в действие Визового кодекса способствовало упрощению правовых рамок общей визовой политики, которая отныне регулируется четырьмя нормативными актами:
Регламент о Визовом кодексе содержит ряд нововведений. В нем, как уже подчеркивалось, сведены воедино все положения, регулирующие выдачу виз и решения, принимаемые относительно виз, например, положения документа SCH/Com-ex (93) 24 251 и Консульской инструкции (Приложение 14, п.2) об аннулировании визы соединены и теперь представляют собой две отдельные статьи Кодекса. Использование Визовой информационной системы дает новые возможности для усовершенствования процедуры выдачи виз. В Кодексе также прописаны правила поведения персонала консульских учреждений – они обязаны усилить гласность визовой процедуры, т.е. предоставлять всю необходимую информацию, касающуюся выдачи виз, в том числе, объяснить причины отказа в визе, чего раньше не наблюдалось. В регламенте более четко сформулирован ряд вопросов с целью большей гармонизации правоприменительной практики. Для этого в одной статье инкорпорированы все положения о выдаче виз, действительных для ограниченной территории, устранены неясности в существующем законодательстве о медицинском страховании поездок, ряд практических инструкций трансформирован в юридически обязывающие нормы. Регламент вводит и новые правила оформления виз: при первичном обращении гражданам придется сдавать отпечатки пальцев, которые будут помещены в Визовую информационную систему (ВИС), которая начала функционировать 11 октября 2011 года, с отставанием на два года по сравнению с намеченными сроками. Система разработана для того, чтобы облегчить процедуру получения шенгенских виз, а также обеспечить должный уровень безопасности шенгенских стран. Прежде всего, в ВИС попадут данные граждан североафриканского региона, на очереди – страны Ближнего Востока. Визовые запросы будут проверяться путем проверки биометрических данных граждан, отпечатков пальцев и цифровых фотографий для идентификации личности. Данные о визовых запросах будут храниться в Страсбурге, доступ к ним будут иметь все шенгенские страны. Для россиян, как и граждан всех стран, у которых имеются с ЕС соглашения об облегченной процедуре выдачи краткосрочных виз, новостью стало лишь это требование и необходимость лично являться для предоставления документов. Данная процедура, аналогичная применяемой в посольстве Великобритании, будет введена по мере установки в консульствах шенгенских стран соответствующего оборудования252. Шенгенская информационная система. Значительная часть шенгенского законодательства посвящена мерам по предотвращению рисков, которые неизбежно возникают вследствие отмены контроля на внутренних границах. Изначально шенгенские государства пришли к согласию относительно того, что создание «общего пространства путешествий» должно сопровождаться разработкой «компенсирующих мер», а именно: проверкой лиц, пересекающих внешнюю границу ЕС, гармонизацией условий въезда, координацией охраны границ и введением общих правил рассмотрений заявлений ищущих убежище. В 1987 году члены шенгенской группы согласовали создание компьютерной информационной системы, данными которой могли бы пользоваться пограничные и полицейские службы. Шенгенская информационная система - ШИС (SIS)253 была учреждена с целью «поддержания общественного порядка и безопасности, а также для выполнения положений Шенгенской Конвенции о свободе передвижения лиц». ШИС – крупнейшая европейская база данных; наряду с содействием поддержанию общественного порядка она выполняет и функции контроля на внешней границе Евросоюза, а также служит инструментом осуществления принципов шенгенского права254. В частности, государства-члены вносят в базу данные граждан третьих стран, представляющих угрозу национальной безопасности, в результате чего эти лица теряют право въезда во все страны ЕС. Шенгенская информационная система используется как вспомогательное средство для борьбы с нелегальной иммиграцией и способствует более тесному взаимодействию национальных полицейских служб. Государства-члены поставляют в систему информацию через свои национальные системы (N-SIS), связанные с центральной (C-SIS), которая снабжена сетью СИРЕН (SIRENE -Supplementary Information Request at the National Entry), предоставляющей дополнительную информацию по запросу национальных ведомств. Эффективное функционирование ШИС стало необходимой предпосылкой отмены контроля на внутренних границах ЕС. Шенгенская информационная система вступила в строй 26 марта 1995 года в тот день, когда были отменены проверки на границах стран шенгенской группы. Вопрос о ее реформирования был поставлен за три года до присоединения к ЕС десяти новых государств – в 2001 году, когда ЕС активизировал действия по борьбе с терроризмом. Главной причиной реформы все же была названа необходимость усовершенствования системы для того, чтобы к ней смогли присоединиться вновь вступившие страны. ШИС уже была модифицирована и обновлена технически в 2001 году, когда к ней были подключены северные страны, после чего система получила новое название ШИС1+. Однако, и в новом своем качестве она не способна была функционировать в случае присоединения еще десяти государств, будучи в состоянии обслуживать не более восемнадцати. С самого начала реформа ШИС вызывала горячие дебаты о том, какие функции будет выполнять система. В 2001 году Совет принял два нормативных акта – Регламент и Решение255, в соответствии с которыми Комиссии вменялось в обязанность формировать Шенгенскую информационную систему ШИС II на средства из общего бюджета ЕС. Обобщив исследования и дискуссии относительно архитектуры и функций новой системы, 31 мая 2005 года Комиссия представила три предложения о формировании новой правовой базы системы. Два из них - Регламент о регулировании части ШИС II, относящейся к «первой опоре», и Регламент о предоставлении доступа к ШИС II службам, ответственным за регистрацию транспортных средств были приняты 20 декабря 2006 года. Третий инструмент – Решение, регулирующие часть системы, относящейся к «третьей опоре» - в июне 2007 года256. Интенсификация борьбы с терроризмом требовала более тесного полицейского сотрудничества государств-членов, и новая информационная система вполне могла бы стать эффективным инструментом сотрудничества национальных полицейских сил. Для этого данные системы предполагалось дополнить данными о действии европейского ордера на арест, а также подключить к системе Европол и Евроюст. В первозданном же своем состоянии ШИС не имела достаточных технических возможностей, а также правовой базы для осуществления соответствующих функций в антитеррористической сфере.257 Чтобы исправить положение, Совет принял два законодательных акта, посредством которых были внесены поправки в Шенгенскую конвенцию 1990 года.258 В соответствии с поправками доступ к данным ШИС предоставлялся Европолу и национальным подразделениям Евроюста, а также был расширен список пропавших объектов, на которые может быть внесена ориентировка в систему – лодки, самолеты, контейнеры, документы - вид на жительство, платежные средства. Кроме того, для обеспечения правовой базой ведомств, ответственных за обмен дополнительной информацией, а также для установления правил уничтожения данных, находящихся в их распоряжении, были внесены поправки, дающие возможность доступа к ШИС национальным службам, ответственным за расследование преступлений и преследование судебным порядком. Новые законодательные акты обязали государства-члены вести запись всех передач персональных данных (вместо существовавшей практики фиксирования каждой десятой передачи), а также продлить до трех лет период, в течение которого эти записи должны храниться. Кроме того, была установлена общая правовая основа для функционирования сети СИРЕНЕ. В новой системе предполагается расширить информационные возможности посредством установления связей между различными данными, например, угнанным автомобилем, его владельцем, предполагаемым преступником, его адресом и телефонами и т.д. Такой способ регистрации данных дает возможность национальным правоохранительным ведомствам проверить, какое отношение друг к другу имеют те или иные объекты и предметы, даже если они зарегистрированы в разных разделах. Новые функции системы по определению связи между объектами, несомненно, увеличивают ценность информации для правоохранительных служб. Вкупе с возможностью хранения биометрических данных граждан и доступа Европола и национальных правоохранительных ведомств они меняют в целом предназначение системы. От простой поисковой системы, ШИС II способна трансформироваться в важный инструмент расследования преступлений.259 Однако в сентябре 2006 года Комиссия ЕС вынуждена была признать, что Шенгенская информационная система второго поколения может быть введена в строй не в октябре 2007 года, как изначально было предусмотрено в рамках расширенного Европейского Союза, а лишь через два года. В то же время, для того, чтобы вновь вступившие в ЕС государства смогли отменить контроль на внутренних границах, требовалось, чтобы ШИС-II начала функционировать. С политической точки зрения очередная отсрочка была крайне нежелательна для Евросоюза, поскольку в этом случае ставилась под сомнение способность новичков контролировать внешние границы. В октябре 2006 года Португалия выступила с предложением решить создавшуюся проблему «самым простым способом, с наименьшим риском и при самых низких затратах»260. Система «ШИС одна на всех» (SISone4all) была разработана как клон португальской национальной ШИС, и к ней временно подключились новые государства. Таким образом, они получили возможность получать информацию от системы с 1 июля 2007 года и передавать туда собственную информацию с 1 сентября 2007 года261. Как ни парадоксально, успех португальской инициативы на время породил сомнения в разумности продолжения амбициозного плана учреждения ШИС-II, коль скоро можно было обойтись более простыми средствами присоединения новых государств. Тем не менее, сомнения были отвергнуты262, и Совет в составе министров внутренних дел и юстиции 25 января 2008 года назначил окончательную дату включения новой системы – 1 сентября 2009 года. В этот день предполагалось осуществить «миграцию из ШИС-I в ШИС-II»: вся информация из прежней Шенгенской информационной системы должна была быть перенесена в новую и дополнена информацией биометрического характера. Однако обстоятельства запуска Шенгенской информационной системы второго поколения складывались драматично. Поскольку введение ее в действие постоянно откладывалось, председательствовавшая в Евросоюзе в 2009 году Чехия вынесла на обсуждение предложение отменить запуск, а вместо этого модернизировать существую систему. После длительных дебатов, министры внутренних дел и юстиции решили не отказываться от введения в действие системы, и ей был все же предоставлен шанс. Введение ШИС-II в действие было отложено, в случае же очередной задержки ЕС решил перейти к плану «В», то есть частичной модернизации старой системе (SIS 1+RE), в которую все же будет включена биометрия. Однако, этот вариант считается нежелательным, так как в случае отмены запуска ШИС-II ЕС потеряет 20 миллионов евро из бюджетных средств, кроме того, появятся препятствия к ведению в строй и Визовой информационной системы ВИС. Комиссия заявила о предоставлении финансовой помощи ряду государств для адаптации своих национальных шенгенских систем к требованиям ШИС-II. В марте 2010 года Люксембург, Португалия, Словения, Австрия и Германия провели операцию «Рубеж» с целью проверки функционирования новой системы. В ходе операции было передано 24 терабайта информации, и проверка названа успешной. Комиссия все же надеется, что система будет введена в строй в марте 2013 года, промежуточный тест будет произведен во второй половине 2012 года. Предполагаемые дальнейшие затраты на запуск системы оцениваются почти в 13 миллионов евро. Одновременно Совет продолжает разрабатывать запасной вариант на случай, если система не будет функционировать должным образом263. Расширение шенгенской зоны Уровень технической подготовки является лишь одним из условий отмены контроля на границах государств-членов. До того, как Греция, Австрия и северные страны присоединились к шенгенскому режиму, была проверена их способность обеспечить высокий уровень пограничного контроля. Договор о вступлении десяти стран в Евросоюз (Афинский договор) предполагал выполнение определенных процедур, что дало бы возможность оценить готовность новых государств присоединиться к шенгенской группе264. От стран-кандидатов в процессе подготовки к вступлению в ЕС требовалось применения шенгенского законодательства в два этапа: сначала они должны были инкорпорировать шенгенские acquis в национальное законодательство, и лишь потом им был дан «зеленый свет» для отмены пограничного контроля. Для того, чтобы осуществить свободу передвижения лиц, они, прежде всего, усилили правовые нормы, регулирующие, в частности, охрану внешних границ и полицейское сотрудничество. После того, как они продемонстрировали способность и компетентность в деле защиты территории всего расширенного Евросоюза от наплыва нелегальных иммигрантов и трансграничной преступности, они смогли присоединиться к пространству свободного передвижения лиц. В 2006-2007 годах специальная рабочая группа (Schengen Evaluation Working Group) при Совете нанесла более 70 визитов во вновь вступившие девять стран (исключая Кипр) для того, чтобы оценить, выполнены ли ее рекомендации265. Проверкам подверглись следующие области: защита данных, полицейское сотрудничество, контроль на внешних сухопутных, морских и воздушных границах и визовая политика. Эксперты, назначенные государствами-членами, вместе с представителями Комиссии и секретариата Совета приезжали с инспекцией, как только страна заявляла о своей готовности. По окончании визита Совет принимал единогласное решение, приступить ли к процедуре отмены контроля или начать новую проверку. В частности, в сфере полицейского сотрудничества проверяющие интересовались, как страна-кандидат в шенгенскую группу выполняет статьи 40 и 41 Шенгенской конвенции 1990 года, а именно, заключила ли она двусторонние договоры с соседними государствами. В ноябре 2007 года Совет в составе министров юстиции и внутренних дел положительно оценил доклады о подготовке девяти стран и определил окончательные даты. 21 декабря 2007 г. в результате присоединения к шенгенскому пространству девяти европейских стран - Венгрии, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии, Словении, Чехии и Эстонии - был снят пограничный контроль на наземных и морских границах со «старыми» шенгенскими государствами; 30 марта 2008 г. − на воздушных границах; при этом вступление Кипра было сначала отложено на год, а позже и совсем на неопределенное время. В июне 2005 года в результате референдума Швейцария также подтвердила намерение принять шенгенское законодательство. 12 декабря 2008 года после осуществления практических действий по подготовке к вступлению в шенгенскую группу Швейцария сняла все контрольно-пропускные пункты на наземных границах с шенгенскими странами. Паспортный контроль в аэропортах был упразднен 29 марта 2009 года, когда начало действовать летнее расписание. Таким образом, Швейцария стала третьим членом шенгенской группы, не входящим в Евросоюз. В то же время таможенный контроль сохраняется как на наземных границах, так и в аэропортах, так как Швейцария не входит в таможенный союз ЕС. В сентябре 2009 года Швейцария сделала еще один шаг в присоединении к шенгенскому сотрудничеству, подписав соглашение с ЕС об участии в мероприятиях ФРОНТЕКС, в том числе и оперативных отрядах агентства РАБИТ. Одновременно с учетом общей границы со Швейцарией в эти же сроки в Шенген должен был войти и Лихтенштейн, соответствующее соглашение было подписано 28 февраля 2008 года266. Однако, присоединение княжества к Шенгену затянулось до 2011 года. Процесс подготовки к присоединению Болгарии и Румынии был запущен летом 2008 года, и предполагалось, что он займет, по меньшей мере, два года, прежде чем будет вынесено окончательное решение. В конце 2010 года Франция и Германия проинформировали Комиссию о том, что они намерены заблокировать вхождение Болгарии и Румынии в шенгенскую зону. С тех пор вопрос о дате вступления Болгарии и Румынии в Шенген остается открытым. В январе 2011 года доклады экспертов о возможностях Болгарии контролировать границу с Турцией продемонстрировали скептицизм относительно ее присоединения к шенгенской группе в марте, как планировалось ранее. Тем не менее, заступившая на пост председателя в Совете Венгрия подчеркнула, что считает своей приоритетной обязанностью подготовку Болгарии и Румынии к отмене пограничного контроля со странами ЕС. Степень готовности Болгарии и Румынии обсуждалась на совещаниях шенгенской рабочей группы в рамках Совета в январе, которая не сделала конкретных рекомендаций, а лишь отметила, что страны вполне справляются с подключением к Шенгенской информационной системе. Намерение Франции и Германии поддерживают и Нидерланды, что является действительным препятствием для присоединения Болгарии и Румынии к Шенгену, так как для этого требуется единогласное решение Совета. В феврале 2011 года обнаружилось противостояние по данному вопросу между Советом и Европарламентом, который потребовал предоставить материалы для формирования собственного мнения о готовности Болгарии и Румынии, обвинив при этом Совет в сокрытии информации, вопреки положениям Лиссабонского договора. Во время своего визита в Софию и Бухарест 11 февраля С.Мальстрём выразила надежду на скорое решение вопроса и подчеркнула, что Румыния полностью выполнила все условия вступления в Шенген, а Болгария почти завершила подготовку. Тем не менее, вопрос борьбы с коррупцией и организованной преступностью, а также продолжение судебной реформы остается актуальным для обеих стран. Это мнение Комиссии было отражено в двух докладах 18 февраля в рамках Механизма сотрудничества и контроля (CVM), который был учрежден Комиссией еще в 2007 году, когда страны начали готовиться к Шенгену267. Комиссия заявила, что решение о переносе сроков вступления основывается на основе технических показателей, а не политических мотиваций. Однако Президент Румынии Траян Бэсеску неоднократно выступал с протестами в связи с дискриминацией по отношению к его стране. В то же время, в соответствии с докладом Комиссии об исполнении государствами-членами Шенгенского кодекса о пересечении границ, опубликованном в декабре 2010 года268 внутри шенгенской группы до сих пор остается множество барьеров, препятствующих свободному передвижению лиц. Препятствия условно подразделяются на три группы:
Учреждение шенгенской системы в рамках формирования общей политики пограничной безопасности привело к неоднозначным последствиям для государств-членов. Прежде всего, лишь несколько стран выполняют функцию защиты внешней границы всего Евросоюза; они несут основную ответственность за соблюдение правил въезда иностранцев на территорию ЕС и определяют правомерность этого въезда. Это обстоятельство особенно важно в отношении южных границ ЕС, на которые приходится основной приток иммигрантов из африканских стран. Кроме того, весь шенгенский режим основывается на взаимном доверии его участников, которые обязаны признавать решения пограничных служб стран, охраняющих границу ЕС. Следовательно, любое нарушение солидарности и сотрудничества шенгенских стран способно привести к сбою функционирования всего шенгенского пространства. Наконец, в результате отмены контроля на внутренних границах мероприятия в рамках иммиграционной политики одного из государств-членов оказывают неизбежное влияние, незамедлительно или в перспективе, на другие шенгенские страны. Пограничный контроль осуществляется не только в интересах стран, на чьих границах он осуществляется непосредственно, но и всех государств-членов, отменивших внутренние проверки для осуществления свободы передвижения граждан. Поэтому вопрос о модернизации шенгенского законодательства занимает центральное место в политической повестке дня Евросоюза. Шенгенский режим опирается на солидную правовую основу. Включение шенгенских acquis в право ЕС посредством Амстердамского договора продемонстрировало их «перелив» за рамки собственно Шенгенских соглашений269. В 2006 году разрозненные шенгенские acquis были систематизированы в рамках Кодекса, регулирующего пересечение внутренних и внешних границ. Общие гармонизированные правила и процедуры обязательны для всех государств-членов и обеспечены правовыми санкциями. Ни одно государство не может вводить по собственному усмотрению контроль над въездом и репатриацией иностранцев. Шенгенский кодекс посредством введения общего свода правил, стандартов и общих принципов значительно сократил возможности государств-членов для маневра и ограничил их право регулировать передвижение лиц внутри границ Евросоюза. В соответствии с Кодексом, возможность временного восстановления контроля государствами-членами возможна в исключительных случаях при соблюдении определенной процедуры и принципов пропорциональности, солидарности и подотчетности. |
Похожие:
 | Специальность: 23. 00. 04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского | | Виза по просьбе члена семьи гражданина Европейского Союза, Европейского Экономического Пространства или Швейцарии * |
| Финальный отчет группы экспертов в рамках проекта Европейского Союза. Отчет представляет собой сравнительный анализ регулирования... |  | ВС) и эксплуатантам при проведении программы контроля с целью обеспечения установленного уровня безопасности полетов восточно-европейского... |
| Европы и двигатель европейской интеграции, внеся весомый вклад в создание благоприятного политического климата для завершения создания... |  | Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского, Экономического Пространства или Швейцарии |
| Приложение №4 «Иностранные граждане имеющие вид на жительство в период с 2005-2014 гг.» 77 | | Важнейшим событием 2010 года явились интеграционные процессы на пространстве России, Беларуси, Казахстана |