Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза
Скачать 5.87 Mb.
|
Гаагская программа В июне 2004 года Комиссия объявила об успешном выполнении программы Тампере и завершении, таким образом, первой фазы создания «пространства свободы, безопасности и правосудия». Вторая пятилетняя программа – Гаагская, принятая в ноябре 2004 года, разрабатывалась под влиянием политической повестки дня начала 2000-х годов. В этот период террористические акты 11 сентября 2001 года и 11 марта 2004 года вывели на первый план вопросы безопасности, как внешней, так и внутренней, что было зафиксировано и в Европейской стратегии безопасности 2003 года. Гаагская программа содержала ряд приоритетных направлений, по существу охватывающих все сферы взаимодействия государств-членов:
Рамочная программа «Основные права и правосудие» предполагала учреждение «Агентства ЕС по защите основных прав» (FRA), а также установление контроля над выполнением государствами ЕС директив о свободе передвижения граждан;
В программе важное место уделялось сотрудничеству стран ЕС и информационному обмену, а также предлагались меры, направленные против вербовки террористов и финансирования террористических организаций. В частности, речь шла о недопустимости использования благотворительных организаций для подобных целей;
В Гаагской программе был впервые упомянут принцип «взаимной доступности» как общее правило для обмена информацией между национальными правоохранительными органами. Этот принцип был впоследствии использован для соединения всевозможных информационных систем Евросоюза и предоставления заинтересованным ведомствам доступа к базам данных. Правоохранительным органам ЕС предписывалось взаимодействовать с целью установления баланса между доступностью информации по борьбе с организованной преступностью и соблюдением прав граждан, в частности, их права на конфиденциальность персональной информации.
Приоритетом в этой сфере была названа работа по созданию европейской модели обмена информацией в криминальной сфере.
Для этого программа предусматривала приведение судебных процедур к минимальному стандарту, а также установление высокой степени доверия между государствами-членами. Доминирование темы безопасности в европейском обществе не могло не найти отражения в содержании и расставленных приоритетах Гаагской программы развития пространства свободы, безопасности и правосудия. В программе был сделан акцент на безопасность Евросоюза и государств-членов, поэтому обеспечение безопасности было названо движущей силой развития пространства в этот период. Более того, в программе впервые употреблялось понятие «баланса между свободой и безопасностью», между необходимостью защиты прав граждан и целями охраны правопорядка143. Результаты выполнения программы, представленные Комиссией, оказались вполне ожидаемыми. В вопросах, относящихся к «третьей опоре» (предотвращение и борьба с организованной преступностью, политическое и таможенное сотрудничество) отмечен был незначительный прогресс. Единственная сфера, где ожидания Комиссии оправдались – противодействие терроризму, что в принципе, и было основной целью программы. Достижения же в вопросах «первой опоры» (миграция, охрана границ) были названы более высокими. Те же самые тенденции обнаружились и относительно переноса положений нормативно-правовых актов ЕС в национальные законодательства: прогресс в «первой опоре» был значительно выше, чем в «третьей». При этом выявились государства – нарушители сроков транспозиции директив, они задерживали принятие национальных законодательных актов на срок от одного до нескольких лет и в итоге переносили директивы не полностью и с нарушениями. Чемпионом по нарушениям оказалась Франция – неправильно были перенесены до 15% директив. В целом же, дефицит имплементации по странам составил от 4% (Венгрия) до 21% (Греция). Такое положение дел привело к созданию «виртуального законодательства» в сфере уголовно-правового и полицейского сотрудничества.144 Отметим, что самый высокий показатель дефицита транспозиции директив в сфере Единого внутреннего рынка у государств-членов составлял 2,3%145. 1.3. Лиссабонский договор: преодоление раскола Вступление в силу Лиссабонского договора усилило политическое значение пространства свободы, безопасности и правосудия. Пространство оказалось сферой политики ЕС, которая претерпела самые значительные изменения; оно переместилось на верхнюю строчку в списке фундаментальных целей ЕС (ст.3(2) ДЕС), впереди Экономического и валютного союза, Единого внутреннего рынка и Общей внешней политики и политики безопасности. Большинство поправок, которые включены в Лиссабонский договор, взяты из текста Конституционного договора, подписанного в 2004 году. Над текстом раздела Конституции, посвященного внутренним делам и юстиции, трудилась специальная рабочая группа146. По существу, все ее предложения были приняты. Однако некоторые уточнения были согласованы в мандате Межправительственной конференции, утвержденной главами государств и правительств 23 июня 2007 года, а впоследствии перенесены в текст Договора. Сфера внутренних дел и юстиции Европейского Союза претерпела очень значительные изменения в Лиссабонском договоре. По существу, реформа «пространства свободы, безопасности и правосудия» стала заметным шагом на пути европеизации всей сферы внутренних дел и юстиции. Получилось так, что практически все положения Конституции без каких-либо радикальных изменений, перешли в текст нового Договора. Усиление роли институтов ЕС вместе с распространением голосования квалифицированным большинством в Совете по вопросам легальной иммиграции, полицейского и уголовно-правового сотрудничества были направлены на укрепление наднационального начала в Евросоюзе. Удивительно, что предложенная в Конституции реформа внутренних дел и юстиции привлекла гораздо меньше общественного внимания, чем заслуживала, и не вызвала таких же горячих дебатов как, скажем, пост министра иностранных дел и европейская символика. Даже отрицательный итог ирландского референдума объясняли какими угодно причинами, но только не протестом против изменений в функционировании пространства свободы, безопасности и правосудия. Между тем, речь шла о вторжении в очень чувствительную для государств-членов ЕС область, остававшуюся до сих пор оплотом национального суверенитета. Лиссабонский договор логично завершил реформу «третьей опоры», начатую Амстердамским договором. Осуществлен формальный переход к полной коммунитаризации внутренних дел и юстиции. Прошло более пятнадцати лет – не такой уж и большой срок - с тех пор, как эта идея впервые обсуждалась в ходе Межправительственной конференции накануне Маастрихта. Надо отметить, что Евросоюз последовательно и поступательно продвигался к коммунитаризации «третьей опоры», несмотря на трудности и противоречия на этом пути. Лиссабонский договор внес дополнения в Договор о Европейском Союзе (ДЕС) и Договор об учреждении Европейского сообщества, который переименован в Договор о функционировании Союза (ДФЕС). Таким образом, Союз заменил Сообщество и приобрел правосубъектность по всей сфере своих компетенций147. Следовательно, «третья опора» ЕС в ДЕС (полицейское и уголовно-правовое сотрудничество), перешла в новый раздел V ДФЕС/ДЕС, где соединилась с положениями об иммиграции, охране границ, убежище и сотрудничестве в сфере гражданского права148. Таким образом, в Лиссабонском договоре появился раздел «Пространство свободы, безопасности и правосудия». Он состоит из пяти глав, куда входят все направления политики внутренних дел и юстиции, которые до сих пор были распределены по разным разделам Договора о Европейском Союзе. Это означает, что «третья опора» прекратила свое существование, и полномочия институтов ЕС распространились на положения о полицейском и уголовно-правовом сотрудничестве, а, значит, на всю сферу внутренних дел и юстиции. Соответственно в вопросах юстиции и внутренних дел установлен единый свод правовых инструментов. Вместо предложенных Конституцией нововведений (европейский закон, европейский регламент и др.) сохраняются традиционные в рамках «первой опоры» регламенты, директивы и решения. Применяемые в «третьей опоре» рамочные решения, общие позиции, конвенции и др. были упразднены. Существование различных правовых инструментов, регулировавших внутренние дела и юстицию, до этих пор обуславливалось институциональным «дуализмом» данной сферы - разделением ее между «первой» и «третьей» опорами. Это обстоятельство, безусловно, тормозило формирование пространства свободы, безопасности и правосудия, унификация же правовых инструментов способна увеличить эффективность как законодательной области, так и правоприменительной практики. Изменения в процессе принятия решений В Лиссабонском договоре представлена усовершенствованная процедура принятия решений, которая в идеале должна способствовать большей эффективности, четкости и прозрачности законодательного процесса. Совместное принятие решений (законодательная инициатива, исходящая от Комиссии, голосование квалифицированным большинством в Совете, полноправное участие Европарламента) по вопросам пространства внутренних дел и юстиции становится стандартной законодательной процедурой. В долиссабонский период данный механизм был задействован лишь в сфере иммиграционной политики, охраны границ, предоставлении убежища, судебного сотрудничества в области гражданского права. По новому Договору совместное принятие решений и голосование квалифицированным большинством распространяются на: ٠ полицейское сотрудничество и сотрудничество в сфере уголовного права; ٠ легальную иммиграцию и интеграцию лиц из стран, не входящих в Евросоюз; ٠ порядок определения визовых требований для иностранцев и правил единого формата виз. Однако наличие единых правовых и институциональных рамок не означает, что процедура принятия решений становится совершенно идентичной для всех элементов пространства: она может различаться в отдельных сферах. В этом был основной смысл доклада рабочей группы Конвента: реформа процедуры принятия решений предполагает комбинацию элементов коммунитарного метода с механизмами, которые делают возможным усиление координации сотрудничества государств-членов и соответствующих ведомств в рамках Евросоюза. В результате, ст.83 Лиссабонского договора насчитывает десять направлений политики внутренних дел и юстиции, в которых действует стандартная законодательная процедура. Однако остается несколько сфер, где сохраняется единогласие (консенсус) и консультации с Европарламентом. Это область семейного права, регулирующая трансграничные случаи; учреждение Европейской прокуратуры и распространение ее полномочий на ряд тяжких видов преступлений; оперативное взаимодействие национальных правоохранительных ведомств и установление правил, согласно которым они могут работать на территории других государств ЕС; определение дополнительного перечня видов тяжких преступлений, по которым могут быть введены стандартные определения признаков уголовного преступления. Пространство свободы, безопасности и правосудия, в соответствии с принципом субсидиарности, стало целиком сферой смешанной компетенции, где государства-члены определяют свою политику лишь в пределах, куда не распространяются полномочия Евросоюза. Государствам ЕС, к примеру, становится сложно осуществлять собственные программы по борьбе с нелегальной иммиграцией, если они не согласуются с действиями, предпринятыми на наднациональном уровне. В свою очередь, Евросоюз обязан проявлять уважение к таким «существенным» функциям государств-членов как «поддержка правопорядка» и «обеспечение внутренней безопасности», они остаются исключительной сферой национальной компетенции. Таким образом, вмешательство наднациональных институтов в сферу внутренней безопасности страны по-прежнему не допускается, в то время как поощряется межправительственное взаимодействие, в том числе группы государств ЕС. Государства-члены могут сотрудничать по тому или иному вопросу и координировать деятельность компетентных ведомств, отвечающих за обеспечение внутренней безопасности. Таким образом, в Лиссабонском договоре созданы условия для возникновения новой формы межправительственного сотрудничества агентств национальной безопасности149. В сфере судебного сотрудничества по гражданским делам совместная процедура принятия решений и голосование квалифицированным большинством, так же как и в иммиграционной политике, применялись уже после Амстердама. В Лиссабонском договоре оговариваются исключения в вопросах судебного сотрудничества по семейным делам трансграничного характера – единогласие и процедура консультаций, которая использовалась в этом случае и ранее, остается в силе. Однако Совет вправе распространить стандартную процедуру совместного принятия решений на отдельные случаи сотрудничества по семейному праву. Следует отметить, что данное положение - «перемычка» по инициативе Комиссии уже применялось и ранее к вопросам легальной иммиграции, однако институты ЕС долго не решались распространить положение о «перемычке» на семейное право ввиду чувствительности данного вопроса для отдельных стран (в основном здесь имелись в виду гомосексуальные браки). В соответствии с Лиссабонским договором, «перемычка» работает лишь с согласия всех национальных парламентов. Достаточно возражения одного из них, и совместная процедура принятия решений отменяется150. Единогласие в Совете и консультации Европарламента сохраняются также относительно положений о выдаче паспортов гражданам ЕС, удостоверений личности, видов на жительство и др. подобных документов. Распространение голосования квалифицированным большинством на новые сферы пространства внутренней безопасности, несомненно, стало результатом поступательного движения Евросоюза к формированию все более тесного и скоординированного взаимодействия государств-членов. Эффективность принятия решений, таким образом, может значительно повыситься, так как уменьшается опасность затягивания, возникновения тупиковых ситуаций и вынужденных компромиссов по вопросам с наименьшим общим знаменателем, когда в результате Совет принимает предложение, настолько выхолощенное, что в нем почти ничего не остается от оригинальной интересной инициативы. Поэтому нововведение Лиссабонского договора вполне ожидаемо и объяснимо. Однако возникают вопросы об абсолютной целесообразности данного решения в настоящее время. Разница в концепциях систем национального права и традициях достаточно велика. В то же время квалифицированным большинством будут приниматься такие важные и чувствительные для государств-членов решения как установление минимального стандарта квалификации уголовных преступлений; правила функционирования и полномочий правоохранительных ведомств Европола и Евроюста; способы и методы сбора, хранения, анализа и обмена важной информацией. Получается, что на одну чашу весов помещена общая эффективность функционирования Совета при новом способе голосования, на другой – трудности финансового, административного, а также и морального характера, с которыми столкнуться государства-члены, остающиеся в меньшинстве при голосовании и вынужденные принимать радикальные изменения, способные сломать национальные правоохранительные системы. Цена, которую им придется платить за общую эффективность сотрудничества, велика и неодинакова. Возьмем для примера огромную разницу в режимах хранения и употребления наркотиков, условий въезда и пребывания в стране иностранцев, интеграции легальных иммигрантов. Опасения негативных последствий таких нововведений, которые высказывали в ходе обсуждения Лиссабонского договора государства-члены, прежде всего, Германия, выглядят обоснованными. Поэтому, хотя бы в вопросах полицейского уголовно-правового сотрудничества Комиссия будет делить право на законодательную инициативу с государствами-членами (необходима ¼ от их количества). Это довольно здравый компромисс, сохраняющий возможность законодательной инициативы государств-членов, и в то же время препятствующий выдвижению проектов законодательных актов, которые представляют узко национальный интерес лишь для ограниченного числа стран Евросоюза. |
Похожие:
 | Специальность: 23. 00. 04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского | | Виза по просьбе члена семьи гражданина Европейского Союза, Европейского Экономического Пространства или Швейцарии * |
| Финальный отчет группы экспертов в рамках проекта Европейского Союза. Отчет представляет собой сравнительный анализ регулирования... |  | ВС) и эксплуатантам при проведении программы контроля с целью обеспечения установленного уровня безопасности полетов восточно-европейского... |
| Европы и двигатель европейской интеграции, внеся весомый вклад в создание благоприятного политического климата для завершения создания... |  | Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского, Экономического Пространства или Швейцарии |
| Приложение №4 «Иностранные граждане имеющие вид на жительство в период с 2005-2014 гг.» 77 | | Важнейшим событием 2010 года явились интеграционные процессы на пространстве России, Беларуси, Казахстана |