Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза
Скачать 5.87 Mb.
|
«Экстренное торможение» в пространстве свободы, безопасности и правосудия. Процедура совместного принятия решений впервые в истории Евросоюза будет применена к сотрудничеству полицейских и судебных ведомств в уголовной сфере, однако, с некоторыми важными оговорками. С учетом особой чувствительности проблем правового сотрудничества по уголовным делам с точки зрения сохранения национального суверенитета, в Лиссабонском договоре был введен специфический «механизм экстренного торможения», ранее предложенный Ниццким договором (cт.7) 151. Он может быть задействован в том случае, если какое-либо из государств-членов сочтет, что выдвинутый законопроект в уголовной сфере может нанести ущерб основам системы национального права. В этом случае любое государство может «нажать на тормоз», т.е. потребовать, чтобы проект был направлен в Европейский Совет, а процедура совместного принятия решений приостановлена. При этом Лиссабонский договор исключает возможность для Европейского Совета запросить новый вариант законопроекта у Комиссии или государств-членов, его выдвинувших, хотя такое предложение изначально обсуждалось. В новом Договоре получили также дальнейшее развития положения о «продвинутом сотрудничестве». По крайней мере, 1/3 государств-членов, желающих воспользоваться возможностями «продвинутого сотрудничества», могут продвигаться к более тесному взаимодействию более быстрыми темпами, чем все остальные. В случае если запущен механизм «экстренного торможения», и Европейский Совет не в состоянии за четыре месяца найти решение по вопросу, вызвавшему противоречия, «продвинутой» группе государств достаточно будет всего лишь известить Европарламент, Совет и Комиссию о намерении установить сотрудничество на базе первоначального проекта законодательного акта, послужившего основанием для приостановки обычной процедуры совместного принятия решения. Процедура «экстренного торможения» как классический случай интеграции с меняющейся геометрией вызывает некоторые сомнения относительно, казалось бы, очевидного прогресса углубления взаимодействия в сфере правового взаимодействия государств-членов в уголовных делах. Исследователи Центра европейской политики С.Каррера и Ф.Гейер предвидят развитие следующего гипотетического сценария: Группа из семи государств (т.е. требуемая ¼ от общего количества стран ЕС) инициирует предложение о введении обязательных минимальных стандартов в какой-либо из сфер правового сотрудничества по уголовным делам, будучи при этом уверена, что этот законопроект никогда не наберет требуемого большинства голосов в Совете. Предположим, что Комиссия также работает над данными или похожими предложениями, стремясь заручиться согласованной поддержкой всех государств-членов. Однако общего консенсуса достигнуть не удается, и Комиссия не выдвигает собственного проекта, которое могло бы быть рассмотрено совместно с предложением «продвинутой» группы государств. Тогда законопроект группы попадает на рассмотрение в Совет и, как и следовало ожидать, включается механизм «экстренного торможения», для чего достаточно желания всего лишь одного государства-члена, который посчитает, что проект посягает на его национальные интересы. Стандартная процедура принятия решений приостановлена. Предложение отправляется в Европейский Совет, и в течение четырех месяцев решение не найдено, ведь главы государств и правительств не имеют полномочий запросить новый, более взвешенный проект у инициативной группы – это ограничение оговаривается Лиссабонским договором. Именно такой ход событий устраивает группу из семи государств. За это время они успевают склонить на свою сторону еще два государства-члена - и минимальное число участников «продвинутого сотрудничества» собрано! Единственно, что им остается сделать, это известить Европарламент, Совет и Комиссию о своем намерении, и нет никаких сомнений, что разрешение будет получено. Таким образом, ¼ стран ЕС удается провести изначально безнадежное, несбалансированное предложение, которое вполне может не отвечать национальным интересам других государств-членов, причем единственным обязательным для них действием является всего лишь уведомление о собственных намерениях152. Оправданными представляются опасения в том, что механизм «экстренного торможения» вкупе с «продвинутым сотрудничеством» способен усилить фрагментацию и дифференциацию в расширенном Европейском Союзе, хотя и в отдельной узкой сфере полицейского и судебного сотрудничества по уголовным делам. Последствия такого нововведения очевидны и неоднозначны. С одной стороны, группа «продвинутых» государств сможет пойти быстрее по пути углубления интеграции, ожидая, что в дальнейшем идея учреждения минимальных стандартов в той или иной сфере законодательства в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия найдет понимание и у других стран ЕС. По-видимому, такой исход событий более эффективен, чем блокирование смелых предложений в Совете при сохранении принципа единогласия при голосовании. В то же время С.Каррера и Ф.Гейер совершенно справедливо указывают на существующее «одностороннее» понимание принципа «продвинутого сотрудничества»: группа государств продвигается вперед быстрее других, остальные догоняют ее со временем («разноскоростная гибкая интеграция»). Однако следует принять во внимание и вариант, когда другая группа государств со своей собственной инициативой тоже продвигается вперед, но в противоположном направлении. Таким образом, сравнительная легкость, с которой «продвинутая» группа сможет реализовать свои проекты, довольно опасна в том смысле, что может спровоцировать появление множества «групп по интересам» внутри Евросоюза и ослабить, таким образом, генеральную линию углубления интеграции, о чем, в свое время, предупреждал Председатель Комиссии ЕС Жак Делор. Правда, до сих пор, примеров реального применения гибкой процедуры «продвинутого сотрудничества» в полицейском и уголовно-правовом сотрудничестве не наблюдалось, хотя, в соответствии с положениями Амстердамского и Ниццкого договоров, государства-члены вполне могли ею воспользоваться. Все же есть надежда на лояльность государств-членов и отсутствие в принципе желания организовать группу и выступить с продвинутой инициативой. Понятно, что пассажиры поезда осознают: если постоянно нажимать на «стоп-кран», далеко не уедешь. Однако всегда могут найтись желающие притормозить, если они решат, что поезд движется слишком быстро и не в ту сторону. Интересно отметить, что предложение об «экстренном торможении» в том виде, как оно было сформулировано в Лиссабонском договоре, изначально не присутствовало в проекте реформы пространства свободы, безопасности и правосудия, предложенном соответствующей рабочей группой Конвента. 153 Введение принципа торможения в ходе подготовки текста Конституции, а затем Лиссабонского договора стало своего рода компенсацией за отмену единогласия при голосовании в Совете. Й.Монар, однако, считает, что «экстренное торможение» может стать еще худшей проблемой, чем сохранение принципа единогласия, так как нарушает существующую взаимосвязь Комиссии, Совета и Европарламента в процессе принятия решений. Любое государство получает возможность прервать законодательную процедуру, участником принятия решений становится и Европейский Совет – институт, не наделенный по Договору законодательными функциями154. К общим ограничениям процесса принятия решений добавляется и позиция ряда государств Евросоюза, зафиксированная в отдельном Протоколе, присоединенном к Лиссабонскому договору. Великобритания, Ирландия и Дания получают возможность участия (opt-in) или неучастия (opt-out) в общей политике ЕС относительно пространства свободы, безопасности и правосудия, т.е всех положений V раздела ДФЕС. Они сами будут определять, в каких случаях участвовать в общей политике, а когда отказаться (пример «выборочной интеграции» à la carte). Однако они могут это сделать лишь на условиях, установленных Советом и Комиссией (которые будут стремиться максимально усилить степень участия стран в политике и скоординированность их действий с остальными государствами-членами). Великобритания имеет право участвовать в принятии решений на начальной стадии законодательного процесса, а в конце его заявить об отказе от участия. Кроме того, Дания, как и прежде не может уклониться от мероприятий в сфере визовой политики. В результате нововведений Лиссабонского договора Великобритания, Ирландия и Дания сохранят свои традиционные право не участвовать в общей иммиграционной политике ЕС, предоставлении убежища и пограничного контроля; кроме того, они смогут выборочно присоединяться к отдельным инициативам в сфере полицейского сотрудничества и судебного сотрудничества в уголовных делах155. Однако возможности стран - «неучастниц» также ограничены: они не смогут пользоваться своими правами исключения из той или иной сферы пространства свободы, безопасности и правосудия дольше пяти лет переходного периода, после чего вынуждены будут признать новые полномочия Комиссии, Парламента или Суда. Позиции стран - «неучастниц» повлияют и на характер мероприятий по борьбе с финансированием терроризма. Положения о финансовых санкциях – замораживании счетов юридических и физических лиц, подозреваемых в связях с терроризмом (включенных в списки террористических организаций) – перемещаются из раздела Договора о ЕС, касающегося свободы передвижения капиталов в раздел V ДФЕС о пространстве свободы, безопасности и правосудия. Это обстоятельство можно было бы приветствовать: учреждение четкой правовой базы для данного антитеррористического действия могло бы уменьшить количество обращений в Суд ЕС по этому поводу. Однако существуют опасения возможными последствиями такого шага. Исключения в сфере внутренних дел и юстиции, которые вводятся Лиссабонским договором для Великобритании и Ирландии, вполне способны снизить эффект новых положений по замораживанию средств. До сих пор они были обязательными для всех государств-членов, так как положения о свободе движения капиталов не допускали никаких исключений.156 1.4.Институциональная структура пространства свободы, безопасности и правосудия. Роль институтов ЕС становится особенно важной, когда открывается новое направление политики Европейского Союза, которое ранее формировалась вне его рамок. В этом случае способности институциональной структуры эволюционировать, адаптироваться к новой реальности, функционировать в условиях крайней разнородности и высокой степени сопротивления на уровне государств-членов коммунитаризации той или иной отрасли, становятся настоящей проверкой на прочность. Успех или неудачи процесса принятия решений на уровне ЕС во многом зависят от способности институтов использовать потенциал нового направления политики. Такой проверкой стало появление пространства свободы, безопасности и правосудия – одного из самых динамичных направлений политики, имеющих свои сложности и специфику. Прежде всего, институциональная структура пространства призвана была упростить и поддерживать сотрудничество и координацию действий государств-членов, так как в долиссабонский период «твердый» подход и вертикальное управление (централизованные функции регулирования и контроля, высокая степень правовой гармонизации) не были предусмотрены действовавшими тогда договорами. Учреждение трех главных агентств пространства – Европола, Евроюста и ФРОНТЕКС, а также поста Координатора ЕС по борьбе с терроризмом, которые не имели прямых оперативных полномочий, а исполняли функции поддержки, стали решением проблемы взаимоотношений институтов ЕС и национальных правительств в рамках пространства. В подобной ситуации результатом деятельности институтов, особенно Совета и Комиссии стало изобретение широкого спектра возможностей «мягкого права» там, где использование традиционных правовых инструментов воспринималось как прямое давление и навязывание взглядов, которые не всегда разделяли национальные правительства. Активное применение пятилетних программных документов (Советом и Комиссией), графиков (Комиссией), оценочных докладов (Советом), анализа рисков (Европолом и ФРОНТЕКС) продемонстрировало огромный выбор новых методов управления. Основным двигателем европеизации внутренних дел и юстиции изначально была Комиссия ЕС. Амстердамская реформа предоставила ей такую возможность и полномочия, хотя и в ограниченном некоторыми направлениями пространства радиусе действия. Комиссия последовательно использовала эту возможность посредством множества законодательных и политических инициатив, а также внешнеполитической деятельности157. Первым заметным результатом нововведений Лиссабонского договора стали перемены в структуре Комиссии ЕС, а именно появление двух новых Генеральных директоратов, возглавляемых членами Комиссии по вопросам юстиции, фундаментальным правам и гражданству, а также по внутренним делам. Идея создания независимого Директората по вопросам юстиции обсуждалась с 2007 года по инициативе Германии, которая настаивала на разведении функций Комиссии в рамках пространства в соответствии с традиционным принципом разделения властей в европейских государствах. Этот шаг был сделан для упорядочения отношений между институтами ЕС и правительствами государств-членов и повышения эффективности имплементации законодательных норм. Кроме того, создание Директората во главе с членом Комиссии, курирующим вопросы юстиции, преследовало и еще одну цель – сделать приоритетом Евросоюза применение положений Хартии основных прав. Совет в составе министров внутренних дел и юстиции унаследовал от группы ТРЕВИ и «третьей» опоры ЕС громоздкую структуру иерархии принятия решений. Внутренние дела и юстиция – практически единственная область политики, где эта процедура проходит четыре стадии. Повестку дня готовит КОРЕПЕР II (Комитет постоянных представителей государств-членов)158 на своих еженедельных встречах. Между Комитетом и низшим уровнем - тематическими рабочими группами имеется еще один дополнительный уровень - координирующие комитеты соответственно различным направлениям внутренних дел и юстиции в составе старших должностных лиц национальных министерств. Хотя в договорах не содержится специальных положений об усилении роли Совета, именно в сфере внутренних дел и юстиции в долиссабонский период он играл самую важную роль в законодательном процессе и определении приоритетных направлений развития пространства свободы, безопасности и правосудия посредством утверждения пятилетних стратегических программ. Однако абсолютное доминирование Совета постоянно оспаривалось не только Комиссией, но и Европарламентом159. До 2005 года, когда, в соответствии с Амстердамским договором окончился переходный период частичной коммунитаризации внутренних дел и юстиции, Европарламент лишен был всяческой возможности блокировать или вносить поправки в принимаемые Советом нормативно-правовые акты. Парламент мог только консультировать Совет прежде, чем тот примет окончательное решение, и, надо сказать, это условие периодически нарушалось. Европарламент выражал недовольство тем, что не получал в нужное время и в должном объеме всех необходимых для консультирования материалов. Пренебрежение Советом требованиями законодательного процесса по части роли Европарламента служило постоянным поводом разногласий, вплоть до обращений в Суд ЕС в ходе ряда законодательных процедур, например, при утверждении директив о воссоединении семей (2003) и о процедуре предоставления статуса ищущим убежища (2006)160. Еще менее был Парламент вовлечен в процесс принятий решений по «третьей опоре»: в вопросах полицейского и уголовно-правового сотрудничества, крайне важных в смысле защиты прав граждан. Со вступлением в силу Лиссабонского договора институциональный баланс пространства свободы, безопасности и правосудия сместился в сторону усиления роли Европарламента. Как уже отмечалось, общим правилом для всех направлений политики пространства стала процедура совместного принятия решений, в соответствии с которой Европарламент стал полноправным участником законодательного процесса. По Лиссабонскому договору полномочия Европарламента в сфере полицейского и уголовно-правового сотрудничества расширились, следовательно, процедура принятия решений стала более прозрачной. Энтузиазм, с которым Парламент приступил к исполнению своих новых функций, вызвало множество комментариев не только в ЕС, но и за его пределами, а особенно в США. Свои приобретенные полномочия он продемонстрировал незамедлительно, когда отверг несовершенный вариант договора ЕС и США о передаче банковской информации (SWIFT), посчитав недостаточными гарантии обеспечения сохранности информации. Кроме того, Лиссабонский договор предполагает фактическое вовлечение национальных парламентов в законодательный процесс. В соответствии со ст. ст.69 ДФЕС национальные парламенты дают оценку тому, как соблюдаются принципы субсидиарности и пропорциональности в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия, как происходит имплементация законодательных актов, как работают Европол, Евроюст и вновь созданный Постоянный комитет внутренней безопасности (КОЗИ). Национальный парламент может объявить, что в направленном на рассмотрение законопроекте, подготовленном Комиссией, принцип субсидиарности нарушен, и Комиссия в этом случае вынуждена будет принять во внимание мнение депутатов. Подобное нововведение может иметь двоякие последствия. Безусловно, контроль над процедурой принятия решений повышается, но, с другой стороны, законодательный процесс может надолго затянуться. Таким образом, расширение полномочий национальных парламентов влечет и их большую ответственность. Поэтому усиление их роли можно считать позитивным шагом, если парламенты с ней справятся. Новым фактором изменения институционального баланса стало и постепенное расширение функций Суда ЕС, а также и национальных судов. В долиссабонский период полномочия Суда ЕС в вопросах пространства свободы, безопасности и правосудия были значительно ограничены. К примеру, Суд не обладал компетенциями в рассмотрении вопросов уголовно-правового сотрудничества и взаимодействия полицейских ведомств. В статье 35 Договора о ЕС содержалось огромное количество исключений в этой сфере, так же как и в вопросах внутренних дел и юстиции, функционирующих в рамках «первой опоры» (визовая и иммиграционная политика, предоставление убежища и др.). Суд в течение долгого времени боролся за расширение своих полномочий. Так, еще в 1998 году в решении по делу С-170/96, когда Комиссия добивалась отмены совместного действия Совета относительно транзитных виз в аэропортах, Суд настоял, что обладает юрисдикцией против посягательств на интересы Сообществ в сферах, попадающих под «третью опору»161. Но лишь начиная с 2003 года, серией дел – от толкования принципа «ne bis in idem» и возможностей применения рамочного решения Совета (дело Пупино) до правомочности санкций к лицам из «террористического списка» ЕС – Суд доказал свое твердое намерение занять собственную нишу в пространстве свободы, безопасности и правосудия162. В новой институциональной структуре, которая введена Лиссабонским договором, Суд ЕС получает широкие полномочия в толковании нормативных актов, которые одобрены институтами ЕС в любой области пространства свободы, безопасности и правосудия. Ограничения касаются лишь возможностей Суда рассматривать пропорциональность и правомерность мероприятий, которые проводят национальные полицейские ведомства в рамках поддержания безопасности и правопорядка в пределах того или иного государства ЕС. Однако, нынешние ограничения полномочий Суда в вопросах «третьей опоры» сохраняются в течение пяти лет после вступления в силу Лиссабонского договора, за исключением тех дел, решения по которым были приняты во время этого переходного периода. По его истечению остаются ограничения для Великобритании, Дании и Ирландии – они могут избежать вмешательства Суда по тому или иному вопросу, просто объявив о своем «opt-out» - отказе участвовать в принятии решения. 163 Все же, даже при наличии ограничений, в целом судебный контроль над сотрудничеством по внутренним делам и юстиции заметно повышается. В первый же год вступления в силу Лиссабонского договора количество обращений в Суд по вопросам внутренних дел и юстиции возросло до 37 (19 в 2009 г.), хотя все они пока относятся к сфере гражданского права, иммиграции и убежища; обращений по уголовным делам не поступало164. В дополнение к действующим институтам ЕС важными акторами пространства свободы, безопасности и правосудия являются специальные агентства. Их появление и постепенное расширение функций свидетельствует о динамизме развития пространства. Однако, принимая во внимание, что ни одно из агентств не наделено оперативными функциями, их главная роль состоит в организации обмена информацией и координации правоохранительных национальных ведомств. С самого начала полицейского сотрудничества государств-членов большое значение придавалось деятельности Европола, который оказывает помощь национальным полицейским службам в сфере предотвращения и расследования тяжких преступлений, затрагивающих интересы двух и более стран, а также осуществляет сбор и обмен информацией о деятельности международных преступных группировок. Цель Европола – повышение эффективности сотрудничества компетентных ведомств в предотвращении, анализе причин и противодействии особо опасным преступлениям европейского масштаба. Конвенция о Европоле вступила в силу в январе 1999 года165; его мандат, ограниченный вначале противодействием торговле людьми и угону транспортных средств, незаконному обороту наркотиков, а также ядерных и радиоактивных веществ, был постепенно распространен на все виды тяжких преступлений, включая терроризм. Протоколы, принятые соответственно в ноябре 2002 и ноябре 2003 года определили формат участия Европола в объединенных следственных бригадах, расширили его возможности оперативной поддержки национальных полицейских служб, а также усилили важные функции Европола в области трансграничных преступлений – аналитическая работа и помощь государствам-членам в профилактике преступлений166. В Лиссабонском договоре содержится ряд новых положений касательно Европола. Он наделяется координационными функциями, кроме того, к его задачам по информационной поддержке деятельности государств-членов прибавляется «организация и реализация» расследований и оперативных действий, осуществляемых совместно с государствами-членами. 6 апреля 2009 года Совет принял решение, в соответствии с которым Европол с 1 января 2010 года был трансформирован в агентство ЕС167. Это означает, что финансирование Европола осуществляется уже не силами государств-членов, как ранее, а непосредственно из общего бюджета ЕС. Таким образом, Европейское полицейское ведомство полностью подчиняется финансовому и кадровому регламентам ЕС. Бюджетное финансирование увеличит прозрачность расходов нового агентства, а также предоставит возможность Европарламенту выполнять свои функции контроля над его расходами. Оперативные возможности полицейского ведомства усилены посредством дальнейшего расширения его мандата: агентство уполномочено оказывать поддержку государствам-членам в расследовании тяжких трансграничных преступлений. Его роль как центральной инстанции в противодействии подделке евро также усилится – агентство будет координировать соответствующие операции государств-членов и объединенных следственных бригад. Оно сможет создать новые информационные системы, в дополнение к уже имеющимся; получит возможность пользоваться информацией, полученной от частных лиц и организаций. Таким образом, объем данных для анализа и обмена увеличится168. Можно ли считать это нововведение серьезным шагом к приданию Европолу оперативной роли? Ряд исследователей полагают, что это лишь видимость такого шага169. Многим государствам-членам потребуется существенно менять национальное законодательство для того, чтобы офицеры Европола смогли действительно участвовать в криминальных расследованиях и преследовании преступников. Поэтому Лиссабонский договор вводит ограничения оперативных возможностей Европола, оставляя сферу «принудительных мер» национальным полицейским ведомствам. Все же Европол сможет участвовать в оперативных действиях, но лишь в тесной связи и согласии с национальными властями. Таким образом, как и в других частях Лиссабонского договора, налицо попытка уравновесить новые полномочия Европола и функции национальных государств по обеспечению внутренней безопасности. То же самое можно сказать и о предложении разработать законодательство, дающее возможность национальным полицейским ведомствам осуществлять свою деятельность на территории остальных государств ЕС. Эта проблема уже несколько лет находилась в центре горячих дебатов, наконец, с вступлением в силу Лиссабонского договора лед тронется. Однако, неудивительно, что в Договоре содержится положение о необходимости единогласного решения Совета по данному вопросу. Предложение о создании структуры, эквивалентной Европолу в сфере уголовно-правового сотрудничества, впервые обсуждалась на саммите в Тампере в 1999 году. Главы государств и правительств договорились учредить ведомство, задачей которого станет «координация действий национальных следственных органов и поддержка расследования уголовных преступлений»170. Новое ведомство под названием Евроюст в составе прокуроров, судей и офицеров полиции приступило к выполнению своих функции в штаб-квартире в Гааге, рядом с Европолом, в 2002 году на основе специального Решения Совета, в котором были определены полномочия и функции организации171. Однако, создавая Евроюст, лидеры Евросоюза с самого начала вынашивали гораздо более амбициозную цель – учредить офис Генерального прокурора ЕС. Эту идея продвигал уже в середине 1990-х годов Генеральный директорат Комиссии в контексте защиты финансовых интересов Сообщества. В ее поддержку высказывались и европейские судьи, недовольные тем, что политики занимались вопросами взаимной правовой помощи. Однако, как почти все европейские проекты идея создания Европейской прокуратуры оказалась преждевременной, поэтому Евросоюз начал продвигаться к обозначенной цели планомерно, шаг за шагом. В то время мало кто верил, что через десять лет Евроюст будет ежегодно осуществлять координацию более тысячи расследований, организовывать более сотни совещаний, заниматься случаями тяжких преступлений и терроризма172. Еще менее вероятным казалось тогда включение положений о Европейской прокуратуре в текст Лиссабонского договора. Тем не менее, учреждение Европейской прокуратуры внутри Евроюста по решению Совета стало одним из самых заметных нововведений Лиссабонского договора. Соответствующие предложения содержались в Конституционном договоре, были включены в мандат Межправительственной конференции, а затем и в Лиссабонский договор. По договору Прокуратура представляет собой правовую структуру с прямыми правоприменительными полномочиями, которая будет осуществлять расследования и судебное преследование и привлекать к суду по обвинению в преступлениях против финансовых интересов Евросоюза (ст.86). В этом качестве она будет исполнять функции прокурора в соответствующих судебных инстанциях национальных государств. Термин «преступления против финансовых интересов Союза» достаточно широк, кроме того, Европейская прокуратура по единогласному решению Совета сможет распространить свои полномочия на «тяжкие трансграничные преступления». Имея такие возможности, она становится совершенно новым значимым актором пространства правового сотрудничества по уголовным делам в ЕС. Сам факт появления в Лиссабонском договоре положений о Европейской прокуратуре уже можно считать шагом к осуществлению идеи. Однако, это только первый шаг, и потребуется много лет, пока она воплотится. Правда, правомерность включения положений о Европейской прокуратуре вызывает ряд сомнений. Так, Жозе Луиш Лопеш да Мота, будучи Председателем Коллегии Евроюста, считает, что более эффективным было бы использование имеющихся возможностей Евроюста, а не добавление новых ведомств к уже функционирующим, так как создание новых структур не решает проблемы отсутствия энтузиазма у государств-членов при исполнения решений Евроюста173. Важным событием на этом пути можно считать решение Совета от 2009 года174, посредством которого были внесены поправки в действующее решение Совета от 2002 года, учредившее Евроюст в целях борьбы с тяжкими преступлениями. Поправки касались организационной структуры Евроюста, методов получения информации, полномочий и возможностей усилить эффективность работы на основе уже имевшегося богатого опыта правового сотрудничества в ЕС. Решением учреждена система координации, с помощью которой устанавливается взаимодействие между Гаагой и судебными ведомствами европейских столиц, что дает им возможность найти связь между отдельными преступлениями, совершенными на территории Евросоюза. Обязанности государств-членов передавать в Евроюст информацию были значительно расширены, что укрепило положение Евроюста, который перестал зависеть от недобросовестности национальных ведомств. Расширились и возможности Евроюста в сфере отношений с третьими странами посредством командирования туда судей для связи. Коллегия Евроюста получила дополнительные полномочия издавать не обязывающие юридически мнения по отдельным вопросам, например, в случае возникновения конфликта юрисдикций. Так как в соответствии с Лиссабонским договором учреждение Европейской прокуратуры требует единогласия Совета, совершенно очевидно, что оно вряд ли может быть достигнуто в обозримом будущем. Поэтому единственной возможностью представляется продвинутое сотрудничество в этом вопросе, которое потребует согласия минимум девяти государств-членов создать прокуратуру и подчиняться ее решениям. В целом, справедливее замечание Де Мота может быть адресовано и ко всем новеллам Лиссабонского договора в области пространства свободы, безопасности и правосудия. История его формирования и развития показывает, что существует разрыв между введением новых инициатив в законодательство и практику с одной стороны, и реальной их имплементацией, особенно на уровне государств-членов – с другой. С вступлением в силу Договора этот разрыв может увеличиться, так что сомнения в потенциальной эффективности его отдельных положений вполне понятны. Тем не менее, в соответствии со статьей 71 раздела V Лиссабонского договора появляется еще одна новая структура, что обусловлено ликвидацией «третьей опоры» и соединением всех положений относительно пространства свободы, безопасности и правосудия в одном разделе Договора. Функции «Комитета 36-ой статьи», осуществлявшего ранее подготовку решений в сфере полицейского сотрудничества и правового сотрудничества в уголовной сфере для Совета переходят к Комитету КОРЕПЕР- II. В его рамках учреждается Постоянный Комитет внутренней безопасности для обеспечения и укрепления оперативного сотрудничества и координации действий компетентных органов государств-членов (КОЗИ)175. Европарламент и национальные парламенты будут лишь получать информацию о текущей деятельности КОЗИ, речь о более существенном контроле не идет. КОЗИ будет осуществлять координирующую роль в области оперативного взаимодействия полицейских и таможенных служб, охраны границ и уголовно-правового сотрудничества. Комитет может приглашать для участия в своих заседаниях представителей Евроюста, Европола, ФРОНТЕКС и других агентств ЕС для того, чтобы обеспечить большую согласованность их действий. В то же время КОЗИ не предполагает участвовать ни в оперативных действиях стран Евросоюза, ни в законодательном процессе; право подготовки нормативно-правовых документов остается за КОРЕПЕР176. Все же скептики опасаются, что новый комитет, учреждение которого было согласовано в ходе приватных бесед членов КОРЕПЕР, в конце концов, трансформируется в полномасштабное министерство внутренних дел Евросоюза с полномочиями, превышающими компетенцию национальных государств и спецслужб вне демократического контроля177. В действительности Договор оставляет открытым вопрос о потенциальных возможностях Комитета: он может функционировать как консультативный орган, а может стать и структурой высокого ранга, в работу которой будут вовлечены различные ведомства и агентства ЕС. При том, что КОЗИ не получил законодательных полномочий, он будет способствовать наращиванию оперативного сотрудничества внутри ЕС, координируя действия Европола, Евроюста и ФРОНТЕКС. Агентство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов ФРОНТЕКС (FRONTEX) начало работать в июне 2005 года в Варшаве. Задачи ФРОНТЕКС, согласно «учредительному» регламенту (ЕС) № 2007/2004 состоят в следующем:
Из всех перечисленных функций ФРОНТЕКС приоритетной считается анализ рисков на отдельных участках границы ЕС. В структуре агентства для этих целей создано специальное подразделение, которое составляет аналитические разработки для проведения совместных операций государств-членов и следит за ситуацией на границах в целом, определяя численность иммигрантов, пути перемещений и другие показатели. Аналитические данные поступают в Комиссию, Совет и Парламент, которые основываются на них при разработке своих документов. ФРОНТЕКС определяет степень серьезности положения на границах – есть ли необходимость начать совместную операцию, а также, какие технические средства следует использовать. Аналитическое подразделение участвует в подготовке операции, а затем систематизирует данные о результатах, готовит полный отчет, который поступает в распоряжение государств-членов. В учредительном регламенте подчеркивается, что ответственность за контролем на внешних границах несут государства-члены, ФРОНТЕКС же облегчает применение имеющихся и находящихся в разработке коммунитарных мер по охране границ. В работе Агентства участвуют страны шенгенской группы, каждая из них имеет представителя в правлении, возглавляемом исполнительным директором. ФРОНТЕКС финансируется Комиссией и государствами ЕС178. О значении, которое ЕС придает своему новому Агентству, свидетельствуют показатели ежегодного увеличение его финансирования из бюджета ЕС: от 6,9 млн. евро в 2005 г. до 86 млн. в 2011 году.179. Более половины общего бюджета тратится на операции на морских границах. В 2007 года полномочия ФРОНТЕКС были усилены в результате учреждения Группы быстрого пограничного реагирования (РАБИТ - RABIT) для оказания поддержки государствам-членам ЕС в обстоятельствах, требующих усиленной технической и оперативной помощи на внешних границах. «Стратегический резерв» РАБИТ включал 300-500 специально обученных пограничников и экспертов национальных государств, которых ФРОНТЕКС может мобилизовать, когда одно или два государства-члена оказываются в непредвиденной и сложной ситуации вследствие значительного наплыва нелегальных иммигрантов. Это крайне важное нововведение, которое может стать первым шагом на пути создания интегрированных отрядов для охраны внешней границы Евросоюза – Европейской пограничной службы. Данная идея обсуждалась и была отвергнута государствами-членами как преждевременная несколько лет назад. Функционирование отрядов РАБИТ дает основание Комиссии вернуться к ее разработке. В соответствии с Учредительным регламентом, члены команды имели право участвовать в совместных операциях государств ЕС и носить оружие, но лишь для самозащиты. Во всех остальных случаях возможности применения оружия отрядом решалось командованием национальных пограничных служб и регулируется законодательством государств-членов. Вопрос о самостоятельной мобилизации РАБИТ в экстренных случаях рассматривался лишь гипотетически, поскольку официально запросов о подобных действиях со стороны государств-членов до сих пор не поступало. Чтобы представить себе, в каких случаях может потребоваться послать команду на какой-то участок границы, лидеры ФРОНТЕКС обычно вспоминают о штурме иммигрантами испанских городов Сеута и Мелилья в Марокко в сентябре 2005 года, когда на помощь были призваны испанские войска. В этой же связи неоднократно вставал вопрос о пределе возможностей ФРОНТЕКС. В соответствии со ст.7 Учредительного регламента агентство создало Центральный реестр наличных технических средств (ЦРНТС/CRATE), принадлежащих государствам-членам ЕС, которые они готовы были предоставить на добровольной основе и по просьбе другого государства-члена ЕС, в распоряжение этого государства на определенный период времени для пограничного контроля и наблюдения. Реестр включает данные более чем о ста судах, более 20 самолетах и 25 вертолетах, а также о нескольких сотнях единиц оборудования пограничного контроля, такого как мобильные радарные установки, средства транспорта, термокамеры и мобильные детекторы. Хотя в первую очередь эта база предназначена для использования на двусторонней основе между государствами-членами ЕС, она содержит сведения о наличной технике, которая может использоваться и в совместных операциях. Техника, находящаяся на вооружении у ФРОНТЕКС в течение длительного времени служила камнем преткновения агентства и государств-членов. В принципе, бюджет и законодательство позволяли агентству иметь на вооружении собственную технику, однако, в количестве, явно не достаточном для проведения совместных операций. Поэтому в любом случае ФРОНТЕКС приходилось полагаться на ресурсы государств-членов, которые не всегда горели желанием их предоставить. Вот как выглядело техническое оснащение операции «Гермес-2011»: два судна, предоставленных Италией, четыре самолета и два вертолета – другими странами. При этом в реестре ЦРНТС зарегистрировано 32 итальянских судна180. Получается, что операция была ограничена в средствах, не сопоставимыми с масштабами наплыва нелегальных иммигрантов, что имело место и в предыдущих случаях. Подобная ситуация дала основание директору ФРОНТЕКС И.Лайтинену констатировать: «Мы все время слышим от государств-членов, что следует использовать отряды РАБИТ, чтобы остановить иммиграцию из Африки и, кроме того, развернуть как можно больше технических средств в регионе. Чем вызваны такие заявления? Тем, что ФРОНТЕКС обладает резервом в 21 самолет, 27 вертолетов и 116 судов? Это правда, но лишь на бумаге»181. Государства-члены, расположенные по периметру внешней границы ЕС возлагали большие надежды на агентство, и, как оказывалось, слишком большие. Материальные возможности и полномочия его были ограничены, главную роль в обеспечении пограничной безопасности продолжали играть национальные пограничные службы. В октябре 2009 года президент Франции Саркози и премьер-министр Италии Берлускони обратились с письмом к председательствовавшей в ЕС Швеции, в котором настаивали на расширении полномочий ФРОНТЕКС. Более того, они предложили вернуться к идее «европейского пограничного корпуса»182. Свою инициативу Саркози подкрепил справедливым аргументом о колоссальных трудностях, которые несколько государств-членов испытывают при охране внешней границы Евросоюза. Это мнение разделяла и Испания, которая не в состоянии в одиночку справиться с притоком нелегальных иммигрантов и нуждается в помощи, для чего необходимо наделить ФРОНТЕКС собственными ресурсами, офисами и более четким правовым статусом. Учитывая сложившуюся ситуацию, в феврале 2010 года Комиссия выступила с проектом предложения о ревизии учредительного регламента ФРОНТЕКС, который обяжет государства-члены поставлять техническое и транспортное оборудование для совместных операций. На основе Стокгольмской программы пакет предложений Еврокомиссии предусматривал также создание общей системы пограничного наблюдения - European Border Surveillance System (EUROSUR), направленной на пресечение нелегальной иммиграции и трансграничной преступности, главным образом, на южных границах Евросоюза.183 ФРОНТЕКС отводилась решающая роль в успешной подготовке такой системы, включая налаживание сети, которая объединит все системы морского наблюдения. На основании оценки деятельности агентства184 Комиссия пришла к выводу, что ФРОНТЕКС мог бы стать центральным звеном в обмене оперативной информацией в реальном масштабе времени между государствами-членами ЕС. Кроме того, предоставление агентству систематического и структурированного доступа к данным наблюдения могло бы послужить основой для разработки «информационной системы ФРОНТЕКС на базе разведывательных данных», нацеленной на внешние границы ЕС. Комиссия рассчитывала на вступление вышеупомянутых предложений в силу к 2012-2015 гг. В этой связи важно отметить растущее взаимодействие между ФРОНТЕКС и С особенностями институциональной структуры пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС связано было еще одно ограничение возможностей ФРОНТЕКС: в соответствии с Учредительным регламентом, будучи агентством Евросоюза, оно не могло вести борьбу с криминальными группировками, занимающимися транспортировкой нелегальных иммигрантов, этот вид деятельности находится в компетенции государств-членов. На деле же, как показывала практика, сотрудникам ФРОНТЕКС приходится иметь дело с перевозчиками, и вообще, пограничный контроль сам по себе предполагает сотрудничество государств-членов в противодействии организованной преступности. Этот вопрос мог быть также решен путем расширения функций ФРОНТЕКС. Непредвиденный наплыв иммигрантов из североафриканских стран зимой-весной 2011 года придал актуальности дебатам о расширении функций агентства. Несмотря на все усилия, оно оказалось не в состоянии оказать существенную помощь в пресечении потоков нелегалов, высаживающихся на Мальте и в Италии. После длительных дискуссий вопрос о полномочиях ФРОНТЕКС был решен накануне саммита ЕС в июне 2011 года. Главы государств и правительств, Комиссия и Европарламент пришли к согласию относительно усиления роли агентства в противодействии торговле людьми и координации охраны границ Евросоюза. После внесения в октябре 2011 поправок в Учредительный регламент185 агентство получило полномочия приобретать собственную технику – вертолеты и наземный транспорт, чтобы перестать зависеть от согласия стран ЕС предоставить необходимую технику для планируемых операций. ФРОНЕКС также будет играть центральную роль в оценке способности того или иного государства справиться с непредвиденными осложнениями при охране внешней границы ЕС; передавать в Европол информацию о лицах, подозреваемых в торговле людьми и обеспечении нелегальной иммиграции в ЕС. В целом же повышение значения деятельности институтов ЕС в рамках пространства, постепенное расширение полномочий специализированных агентств, создание комитета КОЗИ – прообраза европейского министерства внутренних дел, планы учреждения Европейской прокуратуры и Службы внутренней безопасности при Комиссии – все эти существующие и наметившиеся тенденции демонстрируют намерение Евросоюза продвигаться по пути создания «скелета» панъевропейского государства. В то же время характерной чертой пространства свободы, безопасности и правосудия следует считать оперативное сотрудничество и координацию действий национальных ведомств вне рамок законодательной деятельности институтов. Такой тип взаимодействия, не регламентированный Договорами, осуществляется посредством сетевого сотрудничества структуры специалистов в сфере внутренних дел и юстиции в форме совместных операций, как, например, пограничный контроль, или совместных расследований преступлений, а также в рамках специальных агентств и координирующих структур. |
Похожие:
 | Специальность: 23. 00. 04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского | | Виза по просьбе члена семьи гражданина Европейского Союза, Европейского Экономического Пространства или Швейцарии * |
| Финальный отчет группы экспертов в рамках проекта Европейского Союза. Отчет представляет собой сравнительный анализ регулирования... |  | ВС) и эксплуатантам при проведении программы контроля с целью обеспечения установленного уровня безопасности полетов восточно-европейского... |
| Европы и двигатель европейской интеграции, внеся весомый вклад в создание благоприятного политического климата для завершения создания... |  | Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского, Экономического Пространства или Швейцарии |
| Приложение №4 «Иностранные граждане имеющие вид на жительство в период с 2005-2014 гг.» 77 | | Важнейшим событием 2010 года явились интеграционные процессы на пространстве России, Беларуси, Казахстана |