Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза
Скачать 5.87 Mb.
|
Концепция доверия в контексте формирования пространства свободы, безопасности и правосудия. Доверие всегда играло важную роль в формировании международных отношений. Анализ проблемы доверительных отношений привлекает внимание исследователей, полагавших, что доверие сторон является условием их сотрудничества. В рамках институционального анализа американский политолог А.Хоффман пришел к выводу о том, что доверительные отношения складываются при одном главном условии: актор международных отношений готов к тому, чтобы другие акторы контролировали его национальные интересы. В этом случае доверие основано на убеждении, что те, кому ты доверяешь, не используют предоставленную им свободу действий для нанесения вреда этим интересам. Для установления доверительных отношений формируются 1) механизмы, используемые для контроля над осуществлением данной политики и 2) правила, которые акторы согласуют в подписанных ими документах, служащих основой их отношений. Основная идея Хоффмана – соглашения, которые оставляют больше возможностей для свободы действий (рамочные соглашения) демонстрируют больший уровень доверия, чем более жесткие уставные документы. Хоффман утверждает, что доверительные отношения подразумевают не только готовность рисковать собственными интересами (например, государственными интересами или интересами международной организации), но и убежденность в том, что партнер выполнит свои обязательства не использовать оказываемое ему доверие против доверяющего ему актора103. Доверительные отношения, кроме того, можно определить как следование неким установленным негласным правилам. К таким отношениям делает отсылку и концепция «сообщества безопасности» К.Дойча. Для Дойча доверие – это лишь фактор, обеспечивающий большую предсказуемость поведения, а не мера уровня безопасности104. В соответствии со взглядами современных представителей теории коммуникации - Э.Адлера и М.Барнета, сообщество безопасности, основанное на прочной уверенности его членов в мирном развитии взаимоотношений, не может возникнуть, если нет взаимного доверия и общей идентичности среди его участников.105 Существует сложная система взаимоотношений между понятиями «доверия», «предсказуемости поведения» и «мирного развития»: залогом доверия служит предсказуемость поведения, она зиждется на ожидании мирного течения событий, которое, в свою очередь, лежит в основе сообщества безопасности. Наличие общих ценностей и длительная история сотрудничества имеют несомненное значение для формирования доверительных отношений, хотя первые, как и другие критерии «сообщества безопасности», не высвечивают в достаточной степени фактор обязательств – центральный в концепции доверия. Доверие предполагает, что актор строит свои ожидания на предыдущем опыте отношений, а ослабление или усиление его ожиданий зависит от ответных действий партера, облеченного доверием. Свое видение проблемы доверия представил и видный британский исследователь Бенедикт Андерсон. Он полагал, что отношения, основанные на негласных правилах, стоит рассматривать скорее как продукт воображения, чем реальности. Тем не менее, они подвергаются постоянной проверке конкретной практикой и опытом, при этом учитывается мотивация, эффективность политики и определенные действия актора, которому доверяют 106. Доверие можно определить как ожидание доброжелательных действий и намерений со стороны партнеров. Такова позиция Ф.Фукуямы; он называет доверием «ожиданием, формирующимся в рамках общества, которому присуще стабильный и честный дух сотрудничества на основе общих норм поведения»107. Когда государства доверяют друг другу, состояние войны между ними становится невозможным. В сфере международных отношений доверие также подразумевает готовность рисковать и брать на себя ответственность за последствия действий партнера, необходимость учитывать степень риска в процессе принятия решений о сотрудничестве. Таким образом, доверие можно определить как психологический механизм, посредством которого участники международных отношений, например, дипломаты и официальные лица стремятся управлять рисками, неизбежно присущими их сотрудничеству и любой договоренности на международной арене. Акторы, которые вверяют свои интересы другим, всегда находятся под угрозой предательства. Если бы угрозы предательства не существовало, доверительные отношения также не были бы проблемой, заслуживающей внимания. Эту мысль подчеркивают американские философы А.Байер и Р.Хардин, полагая, что доверие основано на ожидании того, что партнер не предаст твоих интересов, даже если он в принципе способен на предательство. Доверие всегда предполагает готовность рискнуть. Обращение к проблеме доверия требует проактивного профилактического подхода. Если акцент делать лишь на рестриктивных и репрессивных мерах (например, контроле над иммиграцией), результатом, скорее всего, станет продолжающееся недоверие. С другой стороны, доверие можно считать безусловным довольно редко - чаще всего существуют пределы и границы доверительных отношений108. Проблема доверия – центральный вопрос, который возникает при осуществлении намерения усилить и укрепить сотрудничество в том или ином направлении. Одним из самых показательных таких направлений можно считать сотрудничество государств в борьбе с организованной преступностью. Связывая понятия доверия и безопасности как «общественного блага» (public goods), Н.Уолкер утверждает, что безопасность - это не только «доверительное отношение к окружающему миру». Он полагает, что доверие – это то, во что государство и общество должно инвестировать средства, если нет уверенности в том, что действующие институты или партнеры/агенты поступают надлежащим образом для сохранения безопасности. Таким образом, доверие предполагает активные действия по выстраиванию надежных отношений или же предупредительные действия в случае отсутствия ожидания надежности. Нежелание же или отказ выстраивать доверительные отношения с партнером могут привести к его ответной реакции; возможности познания друг друга и сближения закроются, и в результате «толстые» общественные блага грозят уступить место «общественным антиблагам» (public bads), например, отсутствию стабильности и безопасности109. Малькольм Андерсон, обращаясь к понятию доверия как основы сотрудничества национальных полицейских ведомств, подчеркивает, что «без доверия возможны лишь самые примитивные формы человеческой кооперации. Он подчеркивает, что выстраивание доверительных отношений требует обоюдных моральных обязательств и в то же время элемент риска в случае, если нет возможности получить полное представление о мотивациях партнеров110. Отсутствие должного уровня доверия считается одной из главных причин, препятствующих успехам во взаимодействии полицейских служб различных государств. Главный инструмент, которым оперирует в данной сфере, к примеру, Европейский Союз – это принцип доступности друг другу, основанный на взаимном признании, в частности, судебных решений, что означает практически полное доверие к правовым и оперативным системам других государств. Если не прилагаются усилия для укрепления доверия, естественно, что принцип доступности не срабатывает. Концепция «пространства». Выявленные характеристики пространства свободы, безопасности и правосудия позволяют рассматривать его как транснациональное политическое пространство в рамках Европейского Союза, охватывающее различные направления сферы внутренних дел и юстиции. Если считать «политическое пространство» разновидностью пространства общественного, «совокупностью политических правил и установлений (т.е. институтов), которым подчиняет свою жизнь некое людское сообщество»111, то пространство свободы, безопасности и правосудия - это совокупность правил и практических действий, которые предпринимает ЕС для защиты своих граждан от широкого спектра внутренних и внешних угроз 112. Анализ институциональной структуры пространства дает возможность определить роль, полномочия и возможности акторов, направляющих развитие внутренних дел и юстиции. Как уже отмечалось, сторонники межправительственного подхода считают представителей государств-членов ключевыми фигурами, которые направляют процесс формирования пространства свободы, безопасности и правосудия, преследуя при этом, главным образом, свои национальные интересы. В свою очередь, бюрократические структуры, как, например, министерства внутренних дел и юстиции, стремятся усилить свою роль в определении главных пунктов политической повестки дня в рамках пространства. Таким образом, национальные и наднациональные (европейские) акторы понимают характер угроз безопасности по-разному, в зависимости от своей способности мобилизовать нужные ресурсы для противодействия угрозам. В этом смысле очевидно, что разграничение внешней и внутренней безопасности или формирование концепции внешнего измерения пространства свободы, безопасности и правосудия используется бюрократией как национальной, так и европейской для оправдания необходимости увеличения расходов113. Толкование термина «пространство» (area) имеет большое значение для понимания как цели Европейского Союза, сформулированной Договорами, так и политического проекта, осуществляемого в сфере внутренних дел и юстиции. Данный термин приобрел популярность среди европейских политиков в 1990-е годы. Он употреблялся для характеристики процессов, происходящих как внутри Европейского Союза – «Европейское исследовательское пространство», «европейское социальное пространство», «европейское пространство высшего образования», но также и за пределами ЕС – «европейское экономическое пространство» (ЕЭП). В каждом из случаев данный термин используется для обозначения широких рамок для общих действий, которые выходят за границы чисто межправительственного сотрудничества, но в то же время не дотягивают до полноценных «общих политик», на вооружении которых – классический коммунитарный метод со всеми его наднациональными элементами. Вместо этого предлагался широкий набор методов управления сферой внутренних дел и юстиции. Та же логика присутствовала при выборе термина «пространства» для характеристики данной сферы политики ЕС с тем, чтобы определить цели его создания на основе Амстердамского договора. С одной стороны, необходимо было учитывать нежелание некоторых государств-членов связывать себя обязательствами по созданию общей политики с применением классического коммунитарного метода во внутренних делах и юстиции. С другой стороны, очевидным было и твердое намерение других выйти за пределы существовавшего межправительственного сотрудничества. Поэтому термин «пространство свободы, безопасности и правосудия» был выбран в ходе межправительственной конференции 1996/97 годов как компромисс, приемлемый для всех ее участников, который позволял согласовать различные цели действий во внутренних делах и юстиции с разными инструментами управления пространством. Сущность компромисса заключалась в том, что термин представлялся достаточно широким, чтобы подразумевать сосуществование межправительственного сотрудничества в рамках третьей опоры и коммунитаризованные области первой опоры. Концепция «пространства» представляется достаточно гибкой, чтобы вместить широкий спектр направлений: политика убежища и иммиграции, пограничный контроль, гражданско-правовое и уголовно-правовое сотрудничество, полицейское сотрудничество. В этих направлений различаются как цели, так и инструменты их осуществления. Достаточно сравнить политику предоставления убежища, сотрудничество в гражданско-правовой сфере и полицейское сотрудничество. В первом случае акцент делается на общее определение минимальных гарантий и процедур для соискателей убежища; во втором – на упрощение трансграничного решения проблем в сфере гражданского права; в третьем – во главу угла ставится оперативное сотрудничество национальных правоохранительных ведомств. Разница в целях и инструментах очевидна. В Лиссабонском договоре, например, в случае политики убежища, предлагается использовании регулятивных инструментов; для укрепления полицейского сотрудничества главное внимание обращено на меры поддержки трансграничного сотрудничества полицейских ведомств и усиление роли Европола и Евроюста. Таким образом, пространство свободы, безопасности и правосудия все еще отличается отсутствием согласованности и равномерности развития, что, впрочем, обусловлено историческими причинами его формирования с начала 1990-х годов. Й.Монар и Н.Уолкер считают, что, лидеры Евросоюза и государств-членов не проявляют политической воли для соединения двух неоднородных частей пространства в единую структуру, где однородность развития была бы обеспечена общими правовыми и институциональными рамками.114 Данное мнение было отчасти опровергнуто Лиссабонским договором, создавшим предпосылки для продвижения к большей однородности пространства, однако реализация его положений требует много времени и усилий. При том, что пространство свободы, безопасности и правосудия стало следствием политического компромисса его учредителей, позволившего найти различные модели управления той или иной областью внутренних дел и юстиции, термин «пространство» в данном контексте имеет еще и территориальную привязку. Иными словами, политические процессы накладываются на параметры географического пространства, и в рамках пространства свободы безопасности и правосудия соединяются политические и пространственные характеристики. В ст.3(2) Лиссабонского договора провозглашена цель «сохранения» Союза как пространства свободы, безопасности и правосудия115. Это обстоятельство очень важно, так как подразумевается, что пространство уже существует и фактически являет собой соединение национальных территорий в европейское пространство с целью реализации политики в сфере внутренних дел и юстиции Евросоюза. Концепция «пространства» дает возможность признать ответы на вызовы в сфере внутренней безопасности как общее дело; именно такой постановкой проблемы характеризуются многочисленные документы Комиссии и Совета с 1999 года. Связь между пространством свободы, безопасности и правосудия и свободой передвижения лиц усиливает концепцию «пространства без внутренних границ». Упоминание «пространства» встречается в Заключениях саммита в Тампере в 1999 году, где главы государств и правительств употребили термин «наша территория» в связи с политикой убежища и иммиграцией.116 Еще один пример территориального измерения концепции пространства – «европейское правовое пространство», в рамках которого государства-члены взаимно признают, а граждане получают одинаковые возможности доступа к правосудию, в какой стране они не находились бы. Ключевым моментом функционирования пространства является принцип субсидиарности. Европейский Союз обращается к вопросам, которые могут быть решены эффективно лишь посредством общих действий на уровне ЕС; при этом решающим условием применения общих действий становится трансграничная природа проблемы. Следовательно, цель ЕС – не заменить национальные структуры внутренней безопасности единой европейской, а скорее убрать препятствия на пути эффективного противодействия угрозам посредством расширения взаимодействия национальных структур. Есть еще одно обстоятельство, которое обуславливает своеобразие пространства свободы, безопасности и правосудия как одной их основных целей: концепция «пространства» связана с тремя видами общественных благ, предоставление которых считается центральной функцией государства или иной политической организации: свобода, безопасность и правосудие. В Договорах больше не встречается примеров привязанности какой-либо цели к целому ряду общественных благ. Поскольку Европейский Союз – не государство, а в Лиссабонском договоре содержатся ограничения компетенциям институтов ЕС в сфере внутренних дел и юстиции, Евросоюз не в состоянии обеспечить свободу, безопасность и правосудие своим гражданам в полном смысле этих слов. Поэтому правомерен вопрос об особенностях толкования этих терминов в контексте пространства. В Евросоюзе есть множества примеров использования амбициозной терминологии, по существу лишенной содержания (к примеру, ОПБО), однако Договор и программные документы ЕС дают представление о специфическом характере употребления данных терминов в рамках пространства117. Таким образом, концепция пространства свободы, безопасности и правосудия уникальна и специфична для сферы внутренних дел и юстиции в двух аспектах, как это было представлено реформой Амстердамского договора. С одной стороны, существует возможность гибкого управления сферой, где сочетаются различными амбиции государств-членов и разные инструменты регулирования направлений внутренних дел и юстиции. С другой стороны, проекту пространства придается единое территориальное измерение, посредством которого преодолевается разделение между национальными территориями и устанавливается принцип общего ответа на общие угрозы. |
Похожие:
 | Специальность: 23. 00. 04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского | | Виза по просьбе члена семьи гражданина Европейского Союза, Европейского Экономического Пространства или Швейцарии * |
| Финальный отчет группы экспертов в рамках проекта Европейского Союза. Отчет представляет собой сравнительный анализ регулирования... |  | ВС) и эксплуатантам при проведении программы контроля с целью обеспечения установленного уровня безопасности полетов восточно-европейского... |
| Европы и двигатель европейской интеграции, внеся весомый вклад в создание благоприятного политического климата для завершения создания... |  | Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского, Экономического Пространства или Швейцарии |
| Приложение №4 «Иностранные граждане имеющие вид на жительство в период с 2005-2014 гг.» 77 | | Важнейшим событием 2010 года явились интеграционные процессы на пространстве России, Беларуси, Казахстана |