Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза
Скачать 5.87 Mb.
|
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ НАУКИ ИНСТИТУТ ЕВРОПЫ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК На правах рукописи ПОТЕМКИНА ОЛЬГА ЮРЬЕВНА НАДНАЦИОНАЛЬНЫЙ И МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ МЕТОДЫ ИНТЕГРАЦИИ В ПРОСТРАНСТВЕ СВОБОДЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА Специальность: 23.00.04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития Диссертация на соискание ученой степени доктора политических наук Москва 2013 Оглавление стр. Введение 3 Глава 1. Свобода, безопасность и правосудие как политическое пространство 1.1. Концептуальные основы формирования пространства 24 1.2. «Третья опора» и ее реформа: разделение пространства на две асимметричные части 57 1.3. Лиссабонский договор: преодоление раскола 78 1.4. Институциональная структура пространства свободы, безопасности и правосудия 89
Глава 2. Развитие наднационального метода интеграции в сфере свободы передвижения лиц 2.1. Формирование общей иммиграционной политики 112 2.2. Создание европейской системы убежища 128 2.3. На пути к интегрированной модели охраны границ 143 2.4. Легальная миграция и проблема интеграции иммигрантов 178 Глава 3. Межправительственный метод в обеспечении внутренней безопасности ЕС 210 3.1. Борьба с нелегальной иммиграцией 215 3.2. Политика ЕС в сфере наркотиков 230 3.3. Антитеррористическая политика ЕС 242 3.4. Принцип взаимного признания судебных решений на примере европейского ордера на арест 271 Глава 4. Внешнее измерение пространства свободы, безопасности и правосудия 292 4.1. Расширение пространства свободы, безопасности и правосудия 293 4.2. Стратегия «внешнего измерения» пространства 301 4.3. Распространение пространства за пределы ЕС как пример «внешнего управления» 276 4.4. Сотрудничество ЕС и США 329 4.5. Пространство внутренней безопасности России и ЕС: формирование, проблемы, перспективы развития 339 Заключение 400 Библиография 411 Введение Общая характеристика работы Актуальность темы диссертационного исследования. Государства-члены Европейского Союза на пороге ХХI века оказались перед лицом нескольких проблем глобального характера. Из них, по крайней мере, две имеют прямое отношение к формированию сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия. Во-первых, наднациональный характер интеграции становится вызовом национальной идентичности и суверенности государств, т.к. устанавливается структура власти на европейском уровне, внутри которой институты ЕС и государства-члены делят полномочия. Во-вторых, иммиграция лиц в страны Европы из других государств и частей света, а также нелегальная перевозка наркотиков, распространение терроризма - явления, зачастую связанные между собой, - требуют адекватного подхода со стороны Евросоюза, способности обеспечить безопасность граждан в рамках единого рынка, и в то же время соблюсти права выходцев из «третьих стран», проживающих легально в государствах ЕС. В создании пространства свободы, безопасности и правосудия в Европейском Союзе просматриваются те же побудительные мотивы, что стимулировали развитие Единого внутреннего рынка – стремление убрать препятствия свободе передвижения лиц и создать условия для обеспечения удобства и безопасности передвижения. В Амстердамском договоре формирование пространства было заявлено среди главных целей ЕС, и сотрудничество в сфере внутренних дел и юстиции постепенно стало одним из самых динамичных направлений деятельности ЕС. Однако, в отличие от экономической сферы - стержня европейской интеграции, внутренние дела и юстиция гораздо прочнее завязаны на политических и судебных системах государств-членов, глубоко затрагивают государственный суверенитет; легитимность государственной власти традиционно зависела от ее способности обеспечить безопасность собственных граждан. Отмена контроля на границах за передвижением товаров, услуг, капиталов и лиц усложнила управление миграциями и противодействие преступности для государств-членов ЕС. Объединение усилий для регулирования иммиграционных потоков, совместной охраны внешних границ, усиление взаимодействия полицейских ведомств, гармонизация национального уголовного и гражданского права, наконец, учреждение специальных агентств для координации действий по всем этим направлениям свидетельствовали о появлении нового качества европейской интеграции. Этот процесс выявил потенциал и пределы институтов ЕС исполнять базовые функции суверенных государств, а, следовательно, способствовал трансформации традиционного понимания национального суверенитета. Несмотря на опасения государств-членов и их противодействие «европеизации» внутренней безопасности, национальная монополия на обеспечение безопасности граждан была ограничена при появлении новых агентств и других инструментов сотрудничества.1 Несмотря на очевидный прогресс в развитии пространства свободы, безопасности и правосудия, Европейский Союз далек от идеи проведения унифицированной политики внутренних дел и юстиции. В постлиссабонский период интеграция в сфере внутренних дел и юстиции развивается по нарастающей, изобилует сложными компромиссами и возможностями исключений/изъятий для ряда государств-членов. Сомнения национальных правительств и их колебания относительно передачи компетенций на наднациональный уровень, крайняя щепетильность и чувствительность в таких вопросах, как иммиграция и организованная преступность, занимающих центральное место в предвыборных кампаниях, объясняют доминирование метода управления сферой юстиции и внутренних дел ЕС, который получил название «трансправительственного».2 Этот подход сочетает элементы традиционного коммунитарного (наднационального) метода с межправительственным; он отличается относительной слабостью гармонизации законодательств и акцентом на оперативное сотрудничество между государствами-членами. В результате пространство свободы, безопасности и правосудия к моменту вступления в силу Лиссабонского договора сформировалось как специфическая модель, в рамках которой разделены компетенции между национальным и европейским уровнями управления. При этом главным толчком, стимулировавшим формирование пространства, стало распространение интеграции за рамки Единого внутреннего рынка на все направления, связанные со свободой передвижения лиц и обеспечения их безопасности. Построение общего пространства свободы, безопасности и правосудия объективно отвечает интересам России и ЕС. В рамках сотрудничества стороны согласовывают совместные подходы к регулированию миграционных потоков, борьбе с организованной преступностью, взаимодействию судебных ведомств. В то же время пространство в рамках Евросоюза эволюционирует в сторону расширения компетенции наднациональных институтов. Это обстоятельство требует от России изменения внешнеполитической концепции ее сотрудничества с европейскими государствами в данной сфере, сохраняя двусторонние контакты с государствами-членами, продвигаться к созданию системы общеевропейского сотрудничества, сотрудничая также и с институтами и агентствами ЕС. Для России крайне актуальным является изучение перспектив развития ЕС с тем, чтобы четко определить свое место в формирующемся пространстве внутренней безопасности. Для формирования образа России как ключевого актора многополярного мира крайне важно исполнять роль равноправного партнера Европейского Союза в борьбе с новыми угрозами. Объектом исследования в работе выбрано взаимодействие наднационального и межправительственного подходов в процессе политической интеграции в рамках Европейского Союза. Предмет исследования, выделяемый в рамках названного объекта – формирование пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС; Цель работы – исследовать механизмы, границы, особенности и перспективы формирования пространства свободы, безопасности и правосудия Европейского Союза как политического пространства. В соответствии с поставленной целью автор определил следующие научные задачи: 1. Осмыслить теоретически проблему взаимодействия наднационального и межправительственного подходов в развитии политической интеграции в ЕС на примере пространства свободы, безопасности и правосудия; 2. Проанализировать концептуальные основы формирования пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС; раскрыть основные понятия и термины, определяющие его структуру и функционирование; 3. Определить внешние и внутренние факторы, которые обусловили создание и развитие пространства; 4. Проследить основные этапы эволюции сферы сотрудничества государств-членов ЕС в вопросах иммиграционной политики, борьбы с терроризмом и организованной преступностью, взаимодействия правоохранительных ведомств; уголовно-правового сотрудничества; дать представление о современном положении дел в соответствующих областях деятельности ЕС; 5. Исследовать трансформацию институциональной структуры пространства, роли и взаимодействия институтов и агентств ЕС; изменение баланса сил в рамках пространства в постлиссабонский период; 6. Выделить средне- и долгосрочные тенденции развития сферы внутренних дел и юстиции, выявить факторы, определяющие развитие данной сферы, а также препятствия на этом пути; определить перспективы сотрудничества государств-членов; 7. Проанализировать формирование «внешнего измерения» пространства свободы, безопасности и правосудия; принципы взаимодействия ЕС с третьими странами; 8. Выявить особенности построения общего пространства свободы, безопасности и правосудия России и ЕС; факторы, влияющие на его развитие. Хронологические рамки охватывают период с середины 1970-х годов (начала неформального сотрудничества государств-членов в борьбе с терроризмом и организованной преступностью) до 2011 года, включая постлиссабонский этап в истории Европейского Союза, который принес существенные изменения в сферу внутренних дел и юстиции. Теоретическая база исследования. Избрание методологии диссертационного исследования определяется взаимодействием двух основных теоретических подходов к изучению европейской интеграции - неофункционализма и межправительственного/ либерального межправительственного подхода. В работе широко применяется один из основных принципов неофункционализма – «функциональный перелив» (spillover) из экономики в политическую сферу, а именно: внутренние дела и юстицию. В данном случае решение поместить политику, регулирующую Единый внутренний рынок, и, таким образом, не принадлежащую к категории «высокой политики», в смешанную компетенцию институтов ЕС и государств-членов, дало возможность дальнейшей «коммунитаризации» соседних областей, в частности, внутренних дел и юстиции. Таким образом, осуществление четырех свобод передвижения вызвала непреднамеренные и непредвиденные последствия, подтолкнув интеграцию в дополнительных сферах. Другое направление данного процесса - «политический перелив» определяется стремлением негосударственных суб-национальных и наднациональных акторов (прежде всего Комиссии) оказывать дополнительное давление для продвижения интеграции, способствуя европеизации политики государств-членов и выступая в роли посредника для согласования интересов государств-членов для того, чтобы разработать области «общего интереса». В результате такого двойного процесса «перелива», предсказывали неофункционалисты, создается «самоподдерживающаяся» сфера интеграции, которая приведет к возникновению нового политического формирования, чем, по существу, и стало пространство свободы, безопасности и правосудия. Однако, данное формирование не может существовать без наднациональных институтов и агентств, обладающих полномочиями инициировать процесс интеграции, ставить и выполнять задачи, по природе своей «экспансивные»3, т.е. способствующие дальнейшему углублению и расширению интеграции. Кроме того, в диссертационном исследовании широко используется понятие «коммунитарного метода» управления и «коммунитаризации», предложенного неофункционалистами первоначально для анализа положения дел в сельскохозяйственной политике, таможенном союзе и других направлений, принадлежащих к «первой опоре» Европейского Союза. В целом, важным представляется положение неофункционализма относительно неизбежности политической интеграции как следствия экономической. Однако нельзя забывать, что неофункционалисты, как и ранее функционалисты чрезмерно занижали роль государств-членов в интеграции, что, как известно, привело к сбою теории в объяснении замедления процесса в 1960-70-е годы. Поэтому не меньшее значение для диссертационного исследования имеет и противоположная теория либерального интерговерментализма/межправительственного подхода, сторонники которого утверждали, что европейская интеграция движима главным образом действиями и интересами государств-членов. Неофункциональной «логике неизбежности интеграции» интерговерменталисты противопоставляли «логику многообразия», соответственно которой в сферах, представляющих особый интерес для национальных государств, они предпочитают определенность, а если и неопределенность, то контролируемую собственными силами, неопределенности непроверенного движения ощупью.4 Либеральный межправительственный подход делит процесс принятия решений в ЕС на две стадии. На первой стадии ощущается запрос национальных социальных и экономических акторов на политические действия на уровне ЕС; эти акторы имеют свои интересы и побуждают национальные правительства продвигать эти интересы в процессе принятия решений институтами ЕС. На второй стадии политика ЕС дополняется «торгом» между государствами-членами, например, относительно реформ основополагающих договоров. Таким образом, государства остаются главными акторами политической системы ЕС, следовательно, институциональные реформы, так же как и результаты политических решений осуществляются посредством трудного торга и компромиссов между интересами государств-членов. Неоинституционализм и многоуровневое управление подчеркивают доминирующую роль Комиссии в процессе принятия решений, что объясняется ее преимуществом в обладании необходимой информацией5. В то же время другие представители тех же школ используют теории «рационального выбора» для доказательства тезиса о том, что главную роль здесь играют государства члены, которые и получают выигрыш. Неоинституционалисты исходят из предположения о значимости институтов и объясняют европейскую интеграцию сквозь призму взаимоотношений между институтами и остальными акторами, используя такие критерии, как правила, традиции, наследие и культура6. Такой подход позволяет дать более широкое представлении о влиянии процесса европеизации на государства-члены. Неоинституционализм, а также конструктивизм применяются также при анализе внешнего измерения пространства свободы, безопасности и правосудия. Каждая из теорий дает представление о феномене «внешнего управления», высвечивая ту или его особенность. Главная причина выбора неоинституционализма как метода исследования состоит в том, что ЕС как таковой являет собой «плотную институциональную среду» и исследование любого направления политики Евросоюза с точки зрения роли и функций его институтов представляется уместным. Неоинституционализм помогает объяснить и различные аспекты внешнего измерения пространства свободы, безопасности и правосудия, так как одной из целей его создания была «институционализация» отношений с третьими странами. Следовательно, внешние факторы должны быть обязательно приняты во внимание для объяснения действий, предпринимаемых в рамках сотрудничества с определенными государствами. Именно такого мнения придерживаются представители исторического институционализма и институционализма «рационального выбора». Последнее из названных направлений основывается на отношениях «агент/подчиненный - принципал/руководитель» и дает возможность пролить свет на ключевой вопрос: как распределены полномочия между межправительственной и наднациональной составляющими пространства свободы, безопасности и правосудия, например, как государство-член (принципал) пытается контролировать действия наднациональных акторов, и как последние стремятся уклониться от контроля принципала. В этом контексте социологический институционализм акцентирует внимание на влиянии идей и моделей административных культур для объяснения различных способов институционализации. Если институционализм «рационального выбора» опирается на доминирование внешних/экзогенных идентичностей и интересов, которые определяют роль институтов, то отправной точкой социологического институционализма и конструктивизма являются факторы эндогенные, которые появляются, развиваются и меняются под влиянием взаимодействия акторов, с одной стороны, и акторов и институтов – с другой. В рамках конструктивизма в понятие институтов включены как формальные правила, так и неформальные нормы. В исследовании норм, правил и моделей поведения институты представляются главными инструментами социализации/социального конструирования, которые обязывают акторов адаптироваться к требованиям новых законов и политики, формируя их идентичность и преференции. В рамках избранных подходов будет применяться сравнительный метод с целью изучения построения пространства внутренней безопасности внутри Евросоюза и на его внешних границах, в том числе при создании общего пространства с Россией; исторический метод – для анализа основных этапов эволюции пространства; системный анализ для изучения свободы, безопасности и правосудия как политического пространства, позволяющий проследить воплощение общих принципов построения пространства в его конкретных областях, а также выявить, каким образом развитие отдельных частей пространства влияет на формирование и эволюцию его основ. В различных главах диссертации используется и метод case-study, для анализа отдельных случаев функционирования того или иного направления пространства. |
Похожие:
 | Специальность: 23. 00. 04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского | | Виза по просьбе члена семьи гражданина Европейского Союза, Европейского Экономического Пространства или Швейцарии * |
| Финальный отчет группы экспертов в рамках проекта Европейского Союза. Отчет представляет собой сравнительный анализ регулирования... |  | ВС) и эксплуатантам при проведении программы контроля с целью обеспечения установленного уровня безопасности полетов восточно-европейского... |
| Европы и двигатель европейской интеграции, внеся весомый вклад в создание благоприятного политического климата для завершения создания... |  | Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского, Экономического Пространства или Швейцарии |
| Приложение №4 «Иностранные граждане имеющие вид на жительство в период с 2005-2014 гг.» 77 | | Важнейшим событием 2010 года явились интеграционные процессы на пространстве России, Беларуси, Казахстана |