Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза
Скачать 5.87 Mb.
|
Таблица 1. Типы европеизации
Таблица составлена на основе данных Bache I. Europeanization: A Governance Approach. Paper presented at the EUSA 8th International Biennial Conference, Nashville, March 27-29 2003. P.7. В диссертационном исследовании применяется и типология европеизации, которая в принципе тождественна перечисленным стадиям процесса. К первому типу относится расширение полномочий и компетенций институтов и акторов уровня ЕС. Второй тип включает воздействие этих возрастающих полномочий и компетенций на внутреннюю политику государства-члена; третий тип сфокусирован на механизмах взаимодействия государств-членов.Чтобы расширить определение второго типа европеизации с включением элементов первого и третьего типов, следует уточнить, что европеизацией можно считать переориентацию политики и практики государств-членов в соответствии с установками, разработанными институтами ЕС. Ряд исследователей указывает на «адаптацию с цветом национального флага», при которой национальные особенности продолжают в значительной степени влиять на конечный результат. Т.Рис, М.Коулс и Дж.Капоразо подчеркивают важность соответствия между содержанием установок на уровне ЕС и действующими структурами, политикой и административной практикой на национальном уровне: чем меньше соответствие, тем сильнее «адаптационное давление» на государство-член; и наоборот, чем соответствие выше, тем слабее давление79. Пространство свободы, безопасности и правосудия представляется особенно интересным сюжетом для изучения процесса европеизации по двум причинам. Прежде всего, иммиграционная политика определяет деятельность суверенного государства в сфере контроля на своей территории над въездом и проживанием иностранцев. Таким образом, гармонизация пространства в самом буквальном смысле устанавливает пределы Европы, ее внешние границы и способы пограничного контроля. Кроме того, важно проследить, как развивается европеизация в тех сферах политики, над которыми национальные государства соглашаются ослабить контроль в последнюю очередь. В данном диссертационном исследовании концепция европеизации применяется для анализа формирования коммунитарного/наднационального уровня сферы внутренних дел и юстиции, а также создания правовых, политических и оперативных acquis в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия. При том, что европеизация понимается как двусторонний процесс, акцент делается на процессе «сверху вниз», т.е. от уровня ЕС к государствам-членам. Важно упомянуть, что C.Радаэлли предостерегал от понимания европеизации «сверху вниз» как простого линейного процесса80. Если ЕС требует от государств-членов сделать что-то, это вовсе не значит, что они так и поступят. Здесь возможны проявления сближения позиций, а в то же время и их расхождения или же инертности национальных правительств. Поэтому если и правомерно определять европеизацию как потенциальный источник изменения политики государства, следует помнить, что есть и альтернативные источники, а также другие обстоятельства, объясняющие данные изменения. Если первоначально предполагалось, что концепция многоуровневого управления объясняет специфику внутреннего развития ЕС, то постепенно ее положения начали действовать и в плане концептуализации отношений Евросоюза с окружающим миром. При этом в качестве объекта анализа был выбран процесс перенесения acquis communautaire и внутриевропейских политик (policy transfer) за пределы ЕС81. Л.Фрис и А.Мёрфи определяли «внешнее управление» как специфический метод, посредством которого ЕС как наднациональный актор проектирует свои системы управления за пределы собственных границ.82 Таким образом, «внешнее управление» или экстернализация - одно из многочисленных лиц европеизации. Анализ этих понятий, которые в данном диссертационном исследовании часто употребляются как синонимы83, необходим для понимания сущности внешнего измерения пространства свободы, безопасности и правосудия. Однако Т.Бальзак признает лишь частичной совпадение данных терминов. «Экстернализация» пространства свободы, безопасности и правосудия в его анализе означает, что acquis сферы внутренних дел и юстиции становятся частью внешней политики ЕС. Это обстоятельство особенно очевидно в ряде заявлений Совета, где определены «внешнеполитические цели в сфере внутренних дел и юстиции»84. Следовательно, внутренние дела и юстиция остаются самостоятельной областью политики, однако ЕС может в случае необходимости включить ее отдельные компоненты во внешнеполитическую повестку дня с целью обеспечения внутренней безопасности ЕС. Внешнее управление же Бальзак рассматривает как специфический результат интернационализации, которая имеет место в случае, когда ЕС в качестве политического актора международных отношений ведет переговоры с третьими странами по вопросам, традиционно принадлежащим к внутренней политике. Таким образом, «внешнее управление» - это совокупность процессов, посредством которых один актор регулирует, руководит или контролирует поведение, а при определенных обстоятельствах, и интересы другого актора85. Воплощением «внешнего управления» исследователи называют «экстра-территориализацию», иллюстрируя это понятие примерами «удаленного контроля», например, пограничного, который ЕС осуществляет далеко за собственными пределами.86 В то же время авторы призывают не ограничивать «экстра-территориализацию» лишь борьбой с угрозами безопасности. Так же, как и вышеупомянутые концепции, эта категория может быть применена ко всем направлениям пространства свободы, безопасности и правосудия для укрепления международной безопасности и усиления возможностей и ресурсов третьих стран для сотрудничества, в том числе и в деле охраны границ. С.Лавене считает, что на параметры проецирования правопорядка ЕС за пределы его границ влияют два фактора: институциональный контекст, в рамках которого разворачивается проецирование, и взаимозависимость ЕС и окружающего мира. Институциональный контекст, включающий роли и полномочия институтов ЕС, определяется представлением Евросоюза о собственных задачах и ответственности и непосредственно связан с понятием ЕС как «гражданской силы» (civilian power). Концепция же взаимозависимости, которая включает и внешние угрозы, объясняет цели внешнеполитических действий ЕС и его стремление обязать третьи страны участвовать в осуществлении своих внутриполитических целей. Данная идея, в свою очередь, связана с осознанием Евросоюзом своей роли гражданского «сообщества безопасности» и ответственности институтов ЕС в ключевых сферах внутренней политики, особенно в противодействии угрозам «мягкой безопасности».87 Для иллюстрации своей концепции С.Лавене вместе с Н.Уичман выделяют два типа «внешнего управления». В рамках «иерархического подхода» ЕС действует в вертикальной системе командования и контроля: переносит на третьи страны уже установленные и не предназначенные для переговоров правила, а затем проверяет их выполнение при помощи механизмов мониторинга. Такой тип управления требует наличия четких acquis для переноса их за пределы ЕС, а также сильной мотивации третьей страны выполнить все предписания. Другой тип «внешнего управления», предусматривающий скорее горизонтальной взаимодействие, Лавене и Уичман называют «трансправительственными сетями», подразделяя их на информационные, регулятивные и исполнительные. Сетевое управление не предполагает строгого подчинения, однако, может служить дополнением к вертикальному управлению, привнося элемент сотрудничества в односторонний процесс исполнения решений страной, которая не принимала участия в его разработке88. При этом, тем не менее, нельзя исключать, что Евросоюз будет стремиться играть доминирующую роль и в горизонтальном сотрудничестве. В соответствии с типами управления и нео-институционалисткой логикой «последcтвий» (consenquences) и «целесообразности» (appropriateness) выделяются и механизмы европеизации/внешнего управления. Иерархический тип управления и логика последствий требуют жесткого применения принципа кондициональности/обусловленности (conditionality), что предполагает принуждение с целью изменения поведения актора, при том, что его согласие выполнить предъявляемые требования тем или иным способом вознаграждается, а отказ может повлечь лишение вознаграждения или даже санкции. Логика социального институционализма – целесообразность – подчеркивает важность убеждения и социализации как возможных механизмов, поэтому механизмы европеизации в данном контексте отличаются – это социализация/социальное обучение и модель извлечения уроков. Первый из упомянутых механизмов предполагает, что политика ЕС, ее нормы оказывают адаптационное воздействие на третью страну с целью изменить ее идентичность путем убеждения89. «Извлечение уроков», в свою очередь, отличается от социализации тем, что «познания в сфере политических реалий, способов административного устройства, институтов и т.д., действующих в определенном месте и в определенное время, используются для развития политической жизни, способов административного устройства и т.п. в другом месте и в другое время»90. Другими словами, третья страна готова извлечь уроки и использовать опыт Евросоюза, хотя этот опыт предполагает добровольное, а не механическое его перенесение на основе расчета затрат и приобретаемых выгод. Внедряемые в отечественную практику нормы или части законодательств признаются ценными сами по себе, а не потому что это нормы ЕС. Следует отметить, что проанализированные типы европеизации/«внешнего управления» и механизмы, присущие им, идеальны. На практике применяется скорее комбинированный тип управления, однако разница в подходах к управлению заметна при подходах в рамках расширения, политики соседства, а также и отношений с Россией. Принцип взаимного признания как основа функционирования пространства Взаимодействие между негативной и позитивной интеграцией стало одним из главных факторов, объясняющих динамику развития общего рынка ЕС. Ф.Шарпф, например, утверждал, что негативная интеграция, т.е. устранение барьеров на пути свободной конкуренции, происходила в существенно больших масштабах, чем интеграция позитивная – принятие общих регулятивных стандартов. В отсутствии общих европейских стандартов государства-члены были вправе преграждать доступ на рынок тому или иному товару на основе национального законодательства91. С середины же 1980-х годов активизировалась деятельность Комиссии по преодолению препятствий на пути свободы передвижения товаров, услуг, капиталов и людей. При этом Комиссия опиралась на поддержку Суда, который в 1979 году принял историческое решение по делу «Cassis de Dijon», объявив, что свобода передвижения не требует гармонизации национальных стандартов. Взамен этого устанавливался принцип взаимного признания, согласно которому любые товары и услуги, произведенные и продаваемые в одной из стран ЕС, должны свободно продаваться и в других92. Таким образом, было устранено одно из самых серьезных препятствий развитию торговли в рамках ЕЭС – плюрализм национальных стандартов. В отличие от данных мер «негативной интеграции», «позитивная интеграция» существенно замедлялась более сложной процедурой принятия решений. Прежде всего, действия в области формирования общего рынка требовали безусловного одобрения Совета, или единогласного (как в сфере минимальных размеров косвенных налогов), или посредством квалифицированного большинства (например, по законодательству об окружающей среде). В результате, баланс между возможностями рынка и государственной политикой или между осуществлением принципа неолиберального дерегулирования и социал-демократическим интервенционизмом смещался в пользу последнего93. Проект построения пространства свободы, безопасности и правосудия демонстрирует очевидное сходство с проектом создания Общего, а впоследствии Единого внутреннего рынка ЕС, особенно в том, что касается принципа взаимного признания, который был впервые установлен в сфере политики предоставления убежища Дублинской конвенцией 1990 года. В 1999 году на саммите в Тампере главы государств и правительств заявили, что взаимное признание должно стать «краеугольным камнем» правового и судебного сотрудничества государств-членов как в гражданской, так и в уголовной сфере94. Посредством реализации этого принципа главное препятствие правоприменительной практике внутри ЕС было преодолено, поскольку различия в национальном уголовном законодательстве (методы сбора улик и свидетельских показаний, досудебного содержания под стражей, стандарты наказаний и отчетности) перестали сдерживать взаимодействие национальных правоохранительных органов. Принцип взаимного признания сохранился и в Лиссабонском договоре (ст.67(3) ДФЕС), который декларировал стремление ЕС обеспечить «высокий уровень безопасности» посредством взаимного признания решений судов по уголовным делам. Таким образом, ожидалось, что взаимное признание в сфере правового и судебного сотрудничества окажет такое же воздействие на формирование пространства свободы, безопасности и правосудия, как и при создании Единого внутреннего рынка (ЕВР): различные стандарты, например, защиты прав обвиняемого, не должны препятствовать транснациональному судебному преследованию подозреваемых. Однако необходимо сделать одну важную оговорку: в процессе создания ЕВР эффективность принципа взаимного признания была обусловлена наделением Комиссии правом исключительной законодательной инициативы и Суда - полномочиями следить за тем, выполняют ли государства-члены свои обязательства. В сфере же внутренней безопасности в долиссабонский период эффективность наднациональных институтов была крайне низкой, поэтому как принцип взаимного признания, так и меры «позитивной интеграции» - гармонизация законодательства, достигались гораздо труднее. Действительно, применение принципа взаимного признания в ключевых сферах национального суверенитета требует чрезвычайной осторожности, так как предполагает «равноценность», «совместимость» или, по крайней мере, «приемлемость» правопорядка партнера по сотрудничеству. То обстоятельство, что введение принципа взаимного признания было предложено Великобританией для упрощения сотрудничества без гармонизации национального законодательства, доказывает, что данный принцип не посягает на основы национального суверенитета. Тем не менее, К.Николаидис предполагает, что «взаимное признание имеет целью соблюдение национального суверенитета, с одной стороны (позволяя избежать тотальной гармонизации и централизации), и в то же время радикально меняет сущность данного суверенитета посредством отделения осуществления властных полномочий от «территориальной привязки суверенитета». С этой точки зрения взаимное признание подразумевает «взаимное распределение властных полномочий в законодательной и правоприменительной практике» или «горизонтальную передачу суверенитета».95 При создании же Единого внутреннего рынка «негативная интеграция» и взаимное признание дополняются рядом мер по коррекции рынка или «позитивной интеграцией», а именно, согласованием минимальных стандартов, обязательных для всех государств-членов. По свидетельству Г.Маджоне, гармонизация (или сближение законодательств посредством введения минимальных стандартов) и взаимное признание служат дополнительными механизмами интеграции.96 В рамках пространства свободы, безопасности и правосудия государства-члены однозначно согласились с необходимостью взаимного признания, но применение этого принципа осложнялось институциональными, а также и ментальными барьерами, гораздо более высокими в сравнении с Единым внутренним рынком. Это обстоятельство объясняется специфической моделью управления, сложившейся в рамках пространства: сущность ее определяет стремление государств-членов защитить суверенитет в ключевых для государства сферах (напомним об «интенсивном трансговерментализме»). Процедура принятия решений с участием институтов ЕС, посредством которой учреждаются общие стандарты, была введена только в 2005 году лишь для ограниченного количества направлений политики, перемещенных в первую опору Амстердамским договором. До вступления в силу Лиссабонского договора по вопросам, оставшимся в ведении третьей опоры, Комиссия делила право законодательной инициативы с государствами-членами, Совет утверждал решения единогласно, Европарламент был практически исключен из законодательного процесса. В области уголовно-правового сотрудничества утверждению принципа взаимного признания предшествовало установление общих процедурных стандартов, и многие государства-члены видели в этом альтернативу общим действиям. Кроме слабости гармонизации, еще одна характерная черта «интенсивного трансговерментализма» - важность оперативного взаимодействия - исключает априори осуществление мер позитивной интеграции, включая контроль со стороны Суда. Взамен сущность такого рода сотрудничества, в том, что доверие и совместимость стандартов осуществляться по умолчанию посредством социализации в процессе каждодневного взаимодействия национальных акторов. Таким образом, «негативная интеграция» демонстрирует свою ограниченность в ключевых областях государственности не только с точки зрения практического осуществления соответствующих мер, но и прозрачности сотрудничества. На первый взгляд, сравнение взаимодействия «позитивной» и «негативной интеграции» в сфере внутренних дел и юстиции и в формировании ЕВР может вызвать определенные сомнения. В то время как свобода передвижения товаров, услуг, капиталов и лиц относится к сфере «низкой политики», уголовно-правовое сотрудничество и обеспечение безопасности принадлежат к «высокой политике» и составляют основу государственного суверенитета. Такое положение вещей нашло отражение и в эволюции полномочий Суда в процессе создания пространства свободы, безопасности и правосудия: в долиссабонский период его роль в формировании уголовно-правового сотрудничества была скорее маргинальной. Так же как и Э.Моравчик, К.Вольф считал, что «международное сотрудничество направлено на перераспределение национальных политических ресурсов в пользу исполнительной власти». С этой точки зрения интернационализация способна «укрепить исполнительную власть посредством учреждения дополнительной сферы деятельности, где доминируют представители правительственных структур».97 Следовательно, исполнительная власть заинтересована в интернационализации, если она может таким образом усилить свои позиции в той или иной области деятельности98. Чтобы объяснить динамику уголовно-правового сотрудничества, следует подробнее остановиться на аргументах Моравчика и Вольфа. Поскольку масштабы распределения внутренних политических ресурсов неодинаковы в тех или иных сферах деятельности, то и степень готовности государств-членов передать свои компетенции на европейский (коммунитарный) уровень соответственно различна. Иными словами, в том случае, если ожидаемое перераспределение политических ресурсов становится движущей силой действий национальных правительств на пути европейской интеграции, то вполне очевидна их заинтересованность в европеизации именно той сферы, где внутриполитические препятствия особенно сильны. С.Лавене утверждает, что «эффект интернационализации особенно заметен для демократических государств и может оказаться наиболее важным в сферах, затрагивающих либеральную сущность их политики, например политику по регулированию миграции.99 С этой точки зрения аналогичные примеры должны проявляться и в области уголовно-правового сотрудничества, поскольку правоприменительная практика очень часто также затруднена внутренними ограничениями. В то время как баланс между неолиберальным дерегулированием и социал-демократическим интервенционизмом лежит в основе управления ЕВР, в сотрудничестве в сфере уголовного права характерной чертой считается баланс между безопасностью (заинтересованностью власти в эффективности обеспечения правопорядка) и свободой (заинтересованностью граждан в защите прав). Динамика уголовно-правового сотрудничества обусловлена также ожиданиями огромной выгоды, которую надеются получить национальные правительства и, в частности, министерства внутренних дел, от процесса европеизации. Перераспределение политических ресурсов ожидается особенно высоким, так как правительства сами по себе являются главными объектами уголовного права. В то время как право ЕС, регулирующее экономические отношения, распространяется главным образом на частных акторов (производители и потребители, наниматели и наемный персонал), законодательство ЕС в сфере уголовного права напрямую воздействует на способность исполнительной власти осуществлять свои ключевые функции – правоприменительную деятельность и обеспечение внутренней безопасности. Косвенно дерегулирование, т.е. ослабление или отмена правовых или административных препятствий на пути трансграничного сотрудничества непосредственным образом усиливает независимость исполнительной власти от социально-политической конъюнктуры. В то время как министры обречены в одиночку вести борьбу в своих национальных кабинетах против дерегулирования правоприменительной практики, они могут встретить одинаково мыслящих с ними коллег в Совете. Невзирая на разногласия между министрами внутренних дел и юстиции государств-членов, они имеют общий интерес относительно подобного дерегулирования. В результате, зачастую даже самый низкий общий знаменатель принятого решения превышает имеющийся status quo, который определяет баланс между способностью государства исполнять свои правоохранительные функции и защитой прав граждан, которая ограничивает данные функции государства. Прежде чем был введен принцип взаимного признания, гармонизация служила основным инструментом уголовно-правового сотрудничества, что требовало значительных затрат по внесению поправок в национальные законодательства. Принцип взаимного признания, применяемый в тех областях, где гармонизация не предусмотрена, не предполагает подобных действий, упрощая таким образом сотрудничество. Как и при управлении ЕВР, принцип взаимного признания облегчает создание общего пространства, в рамках которого законность национального регулирования (например, в сфере сбора свидетельских показаний или ареста подозреваемых) может выходить за пределы национальных границ. До применения взаимного признания одно государство могло послать запрос другому относительно содействия в трансграничном расследовании, однако, последнее сохраняло существенную свободу действий в принятии соответствующего решения. В соответствии с принципом взаимного признания разделение на запрашивающее и запрашиваемое государства перестает действовать; но появляется новый термин - издающее распоряжение государство и выполняющее его. При этом предполагается, что последнее не будет подвергать сомнению законность любого ордера, выписанного первым100. Подобное сочетание усиления эффективности правоприменительной практики и незначительного ограничения суверенитета делает принцип взаимного признания привлекательным для государств-членов. Конечно же, динамика уголовно-правового сотрудничества не может быть объяснена исключительно с точки зрения применения принципа взаимного признания и взаимодействия негативной и позитивной интеграции. Действительно, акцент на обеспечение безопасности и стремление определять свободу как право проживать в безопасной среде стал ощущаться с самого начала учреждения третьей опоры - сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции. Напротив, очевидно влияние и других факторов на формирование уголовно-правового сотрудничества: уже упоминавшийся эффект «перелива» интеграции из рамок Единого внутреннего рынка, а также новые вызовы в борьбе с организованной преступностью усилили потребность сотрудничества на европейском уровне.101 Более того, призыв министров внутренних дел предоставить им больше компетенций для осуществления правоприменительной практики нашел общественную поддержку в странах ЕС, не в последнюю очередь в результате событий 11 сентября 2001 года, а также и последовавших террористических актов и роста угроз внутренней безопасности. Таким образом, учреждение пространства свободы, безопасности и правосудия представлялось институтам ЕС выгодной возможностью продемонстрировать населению Евросоюза важность и полезность своих действий для углубления европейской интеграции. Отличительной чертой сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции было его изначальное формирование вне институциональной структуры ЕС. Самым ярким примером в этом отношении служит шенгенское сотрудничество, а, кроме того, и инициатива Бельгии, Германии, Испании, Франции, Люксембурга, Нидерландов и Австрии, заключивших в мае 2005 года Прюмский договор. Договор получил также название «Шенген-III», главным образом из-за того, что он был задуман вне правовых рамок ЕС, хотя впоследствии так же, как и его предшественники, через некоторое время был интегрирован в право ЕС. Тем не менее, гибридная форма наднационального метода принятия решений и оперативного сотрудничества между правоохранительными ведомствами ЕС в сфере внутренних дел и юстиции в долиссабонский период породила значительную свободу действий на пути «отступления к интернационализации», как этот процесс определяет К.Вольф102. Правило единогласия сводило на нет возможности юридически обязывающего соглашения, устанавливающего стандарты выше минимальных, даже если изначально предложенный Комиссией законопроект более или менее сбалансирован. Слабость судебного и парламентского контроля ощущалась даже при принятии минимальных стандартов в «коммунитаризованных» сферах внутренних дел и юстиции, как иммиграционная политика и предоставление убежища. Несмотря на то, что в пост-амстердамский период наблюдался заметный сдвиг от неформального сотрудничества к применению юридически обязывающих инструментов, все же характерной чертой пространства свободы, безопасности и правосудия следует считать оперативное сотрудничество и координацию действий национальных ведомств вне рамок законодательной деятельности институтов. Такой тип сотрудничества, не регламентированный Договорами, осуществляется посредством сетевого сотрудничества структуры специалистов в сфере внутренних дел и юстиции в форме совместных операций, как, например, пограничный контроль, или совместных расследований преступлений, а также в рамках специальных агентств и координирующих структур, как Европол, Евроюст, ФРОНТЕКС и др. |
Похожие:
 | Специальность: 23. 00. 04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского | | Виза по просьбе члена семьи гражданина Европейского Союза, Европейского Экономического Пространства или Швейцарии * |
| Финальный отчет группы экспертов в рамках проекта Европейского Союза. Отчет представляет собой сравнительный анализ регулирования... |  | ВС) и эксплуатантам при проведении программы контроля с целью обеспечения установленного уровня безопасности полетов восточно-европейского... |
| Европы и двигатель европейской интеграции, внеся весомый вклад в создание благоприятного политического климата для завершения создания... |  | Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского, Экономического Пространства или Швейцарии |
| Приложение №4 «Иностранные граждане имеющие вид на жительство в период с 2005-2014 гг.» 77 | | Важнейшим событием 2010 года явились интеграционные процессы на пространстве России, Беларуси, Казахстана |