Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза
Скачать 5.87 Mb.
|
1.5.Перспективы развития пространства свободы, безопасности и правосудия. Создание новой институциональной структуры пространства свободы, безопасности и правосудия сопровождалось и новой стратегией, которая определяла политическую повестку дня. Параллельно с подготовкой Лиссабонского договора ЕС разрабатывал третью пятилетнюю программу функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия – Стокгольмскую. В результате переговоров, начатых после опубликования Комиссией соответствующего Сообщения, появился 82-страничный текст. Председательствовавшая Швеция приложила массу усилий, чтобы сбалансировать в нем все различные приоритеты и возражения государств-членов. Европейский Совет принял программу развития пространства свободы, безопасности и правосудия на период 2010-2014 годов на своем саммите 11 декабря 2009186. В отличие от предшествующих, Стокгольмская программа, не акцентирует необходимость установления «баланса» между свободой и безопасностью. В программе на первое место вынесена «Европа прав» как исходное условие для осуществления любых действий по обеспечению безопасности. В программе содержатся следующие положения: 1. Защита граждан и их основных прав. Статус гражданина ЕС должен стать ощутимым и весомым благодаря юридически обязывающему характеру Хартии основных прав ЕС, несмотря на имеющиеся исключения для Великобритании, Польши и Чехии. Цель ЕС в этой сфере – оберегать свободу и частную жизнь граждан, включая защиту их личной информации. 2. Европа законности и правосудия. Сотрудничество в области правосудия ЕС будет углублено для того, чтобы преодолеть фрагментарность европейского пространства законности. Правовое сотрудничество в гражданских и уголовных делах в последние годы развивалось медленно, главным образом, по причине единогласия в Совете ЕС, но и как следствие недостатка доверия между национальными ведомствами. Со вступлением в силу Лиссабонского договора на смену единогласию приходит голосование квалифицированным большинством по всем направлениям внутренних дел и юстиции. 3. «Европа, которая защищает». Лидеры ЕС высказались в пользу разработки стратегии внутренней безопасности с целью обеспечить защиту граждан ЕС и усилить борьбу с организованной преступностью. Важное место в этой стратегии должно занять внедрение информационных систем – Шенгенской, Визовой, дактилоскопической (Евродак) и др. - и налаживание информационного обмена между агентствами Евросоюза – Европолом, Евроюстом и ФРОНТЕКС. В планах ЕС – введение поста Координатора по борьбе с торговлей людьми, а также изучение возможностей создания системы, в рамках которой производился бы мониторинг финансирования терроризма. 4. Визовая политика и охрана границ. В Стокгольмской программе поставлена цель упрощения условий въезда в Евросоюз бизнесменов, туристов, студентов, ученых и ищущих убежище. Для усовершенствования пограничного контроля Комиссии предстоит разработать предложение о регистрации въездов и выездов иностранцев и расширить функции и полномочия ФРОНТЕКС. 5. Солидарность, общая ответственность и партнерство в регулировании иммиграционной политики и предоставления убежища. Евросоюз подтверждает свое намерение создать общую систему предоставления убежища к 2012 году и призывает государства-члены к солидарности с теми, кто испытывает наибольшее миграционное давление. 6. Роль ЕС в мире. Внешнее измерение пространства свободы, безопасности и правосудия названо ключевым пунктом Стокгольмской программы; оно должно приниматься во внимание при разработке любого направления внешней политики Евросоюза. По отличие от Гаагской, в новой программе подчеркивается, что «Евросоюз осознает необходимость защищать права граждан и одновременно гарантировать безопасность в Европе. Чрезвычайно важно, чтобы меры по поддержанию безопасности предпринимались параллельно, «рука об руку», с верховенством закона и защитой индивидуальных прав граждан, в том числе и на международной арене, чтобы эти меры дополняли и усиливали друг друга»187. Однако, эта «параллельность» не отображена в программе должным образом: при усилении внимания к защите индивидуальных прав граждан, меры по осуществлению защиты не прописаны должным образом и не привязаны к определенному сроку. Четко обозначенные приоритеты в таких сферах как обмен информацией, совместная охрана границ, противодействие торговле людьми, экономическим преступлениям и терроризму контрастируют с не менее важными, но гораздо более расплывчато сформулированными целями: укрепление доверия, создание Европейской прокуратуры, сближение уголовных законодательств государств-членов, борьба с наркотрафиком и регулирование легальной миграции. В то же время программа содержит несколько инновационных элементов, например, разработка Стратегии внутренней безопасности и учреждение поста Координатора по борьбе с торговлей людьми188. Реализация Стокгольмской программы и Стратегии внутренней безопасности Евросоюза стали возможными в результате вступления в силу Лиссабонского договора и завершения реформы сферы внутренних дел и юстиции. Подводя итоги реформе внутренних дел и юстиции по Лиссабонскому договору, можно констатировать: через пять лет после вступления Договора в силу данная сфера политики ЕС будет в основном функционировать, как и другие направления политики Евросоюза, находящиеся в смешанной компетенции наднациональных институтов и национальных государств. В большинстве вопросов пространства свободы, безопасности и правосудия решения будут приниматься квалифицированным большинством голосов. Учреждение Комитета КОЗИ и Европейской прокуратуры вкупе со структурами и агентствами внутренней безопасности, свидетельствует о постепенном продвижении ЕС в сторону создания «скелета европейского государства»189, в рамках которого осуществляется оперативное сотрудничество национальных ведомств, организованное союзными институтами. В то же время как полномочия Комиссии, Парламента и Суда ЕС распространены на политику Союза, в ряде областей государства-члены сохраняют право законодательной инициативы. Введены также положения об «экстренном тормозе», которые дают возможность государствам-членам остановить процесс принятия решений и передать вопросы на рассмотрение Европейскому Совету, если они считают, что затронуты их жизненно важные национальные интересы. В таком случае остальные государства получают стимул воспользоваться возможностями «продвинутого сотрудничества». Насколько серьезны эти ограничения дальнейшего функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия? Ведущие европейские эксперты настроены скептически: множество возможностей для государств-членов уклониться от участия в общей политике способны привести к «мозаичности» пространства, а не к его однородности190. Однако стоит отметить, что новые правила принятия нормативно-правовых актов в сфере уголовно-правового и полицейского сотрудничества получили широкое применение сразу после вступления Лиссабонского договора в силу. Так, уже в 2010 г. Совет начал обсуждать проекты восьми директив, в том числе о европейских ордерах на защиту (принята в декабре 2011 г.) и расследование; о противодействии торговле людьми (принята в апреле 2011 г.) и сексуальной эксплуатации детей (принята в ноябре 2011 г.); о праве обвиняемого на перевод на родной язык в процессе расследования (принята в октябре 2010 г.) и др. Процедура обсуждения двух из перечисленных директив предполагала возможность для государств-членов прервать законодательный процесс, если они считали, что принятие данного акта несет угрозу их национальной безопасности т.е.применить процедуру «экстренного торможения». Однако никто до сих пор этим правом не воспользовался, что пока не доказывает преждевременность и необоснованность существующих опасений о новых препятствиях в уголовно-правовом сотрудничестве в постлиссабонский период191. Лиссабонский договор расчистил путь для формирования уголовного законодательства ЕС. В марте 2012 г. министры внутренних дел приняли регламент о противодействии незаконной торговли огнестрельным оружием, в котором установлены требования к лицензированию экспорта, импорта и транзита оружия. Новый законодательный акт принят во исполнение ст.10 Протокола ООН об огнестрельном оружии, что открывает для ЕС возможность ратификации Протокола. Регламент основан на следующем принципе: оружие не должно распространяться между государствами без их ведома и согласия. Таким образом, на сложившуюся ситуацию можно взглянуть и с другой стороны: ограничения были введены не случайно, а в результате тщательно выверенного компромисса между необходимостью Евросоюза отвечать адекватно на общие вызовы внутренней безопасности и традиционными глубокими различиями государств-членов в уголовном законодательстве и практике. Пространство свободы, безопасности и правосудия изначально и не планировалось как единое гармонизированное пространство. Скорее, речь шла о тесном взаимодействии пространств стран ЕС при координации их действий институтами ЕС. Поэтому отмена «третьей опоры», безусловно, требовала определенной компенсации в виде оговорок и ограничений полномочий институтов ЕС. Как отметил Э.Моравчик, «центральный дискуссионный вопрос в ЕС не в том, как дальше продвигаться по пути интеграции, а в том, где точно остановиться».192 Полная и безоговорочная «коммунитаризация» внутренних дел и юстиции, во всяком случае, на сегодняшний момент, могла бы лишь развалить пространство внутренней безопасности, парализовать совместную деятельность агентств и ведомств Евросоюза, его институтов и государств-членов. Именно поэтому здесь наблюдается случай, отмеченный И.М.Бусыгиной: в определенных областях прогресс интеграции «сознательно ограничен, что отражает политический выбор государств-участников».193 Задачей рабочей группы Конвента как раз и был поиск сложного и тонкого механизма, уравновешивающего наднациональные и национальные начала формирования пространства. В целом группа эту задачу выполнила. Предложения, разработанные ей, в основном вошли в текст Лиссабонского договора (в ходе МПК был лишь добавлен «механизм экстренного торможения»). Пространство свободы, безопасности и правосудия можно без сомнения назвать сферой политики ЕС, где вес наднациональной составляющей постепенно растет, хотя межправительственный подход по-прежнему влиятелен. Тем не менее, реформа внутренних дел и юстиции настолько существенна, что создает основу и стимул для дальнейшего развития пространства как крупного политического проекта Европейского Союза. Глава 2. Формирование наднационального уровня в сфере свободы передвижения лиц 2.1.Формирование общей иммиграционной политики Прежде чем исследовать основные принципы и тенденции развития иммиграционной политики Евросоюза, было бы уместно рассмотреть миграционную ситуацию в ЕС в глобальном контексте. В 2011 году, когда население мира превысило семь миллиардов человек, 214 млн. из них или 3,1% были мигрантами; при этом 9,4% (около 20,2 млн.) всех мигрантов составляли граждане третьих стран, проживающие в ЕС. Для сравнения, в Канаде число иммигрантов (7,2 млн.) составляет 3,4% мирового показателя и 21,3% канадского населения; тогда как в США (42,8 млн.) – соответственно 20%.194 По данным на 1 января 2011 года население Европейского Союза составляло 502,5 млн. человек, увеличившись на 1,4 млн. в сравнении с 2010 г., что тождественно ежегодному показателю +2,7 на 1000 чел.; при этом естественный прирост составил 0,5 млн. (+1%) и чистая миграция – 0,9 млн. (+1,7%). Число граждан третьих стран (20,2 млн.) превосходит соответствующий показатель европейских граждан, переехавших в другую страну ЕС 12,3 млн. или 2,5% населения ЕС). Самую большую группу иммигрантов составили турки (около 2,4 млн.), затем марокканцы (1,8 млн.), албанцы (1 млн.). Пользуясь индексом развития человеческого потенциала (ИРЧП), можно констатировать, что 47% иммигрантов прибыли в ЕС из стран с высоким ИРЧП, 46% - со средним и лишь около 7% - с низким.195 Последние данные особенно важно учитывать при анализе основных принципов и тенденций регулирования трудовой миграции и интеграции иммигрантов: страны ЕС стремятся привлекать на рынки труда квалифицированных рабочих, а если и применяют труд низкой квалификации, то лишь на временной основе. Демографическая ситуация в Европе достигла критической стадии. Старение населения уже не кажется абстрактной картиной отдаленного будущего. К началу 2010 года население Европейского Союза составляло 501, 1 миллиона человек, увеличившись с 2009 года на 1,4 миллиона. Тенденция прибавления европейского населения не изменилась с 1960 годов; однако темпы его роста постепенно сокращаются. Многочисленное поколение, родившееся в европейских странах в 1960-е, годы «бэби-бума», достигает предпенсионного порога, таким образом, с 2014 года самодеятельное население начнет уменьшаться.196 Старение населения является следствием вполне определенных демографических тенденций. Прежде всего, это низкие показатели рождаемости. Правда, странам ЕС, удалось в последние годы слегка поправить положение, преодолев спад. Начиная с 2003 года, суммарный коэффициент рождаемости постепенно возрастал, поднявшись от 1,45 до 1,6 в 2010, и может вырасти до 1,7; при этом несколько европейских стран (Ирландия, Великобритания, Франция и Швеция) вплотную подошли к уровню рождаемости, который мог бы спасти их от демографического упадка. Однако для простого воспроизводства населения даже без увеличения его численности данный коэффициент должен составлять не менее 2,1. При этом продолжительность жизни в Европе продолжает расти вследствие улучшения социально-экономические условия, в том числе и прогресса медицины. Но эти же обстоятельства объясняют и старение населения. Пожилых людей старше 60 лет ежегодно становится больше на два миллиона197. К 2060 году число 80-летних европейцев возрастет от нынешних 4% до 12%. Очевидно, что увеличение доли 80-90-летних среди пенсионеров усугубляет ситуацию с социальным обеспечением и, в первую очередь, со здравоохранением. Стареет и самодеятельное население, увеличивается пропорция пожилых людей, которые не уходят на пенсию. Средний возраст европейца к 2060 году составит 48 лет. Работоспособное население (15-64 года) уменьшится к этому времени почти на 50 миллионов, значит, вдвое повысится уровень зависимости иждивенцев от работающих198. Таким образом, возрастная пирамида населения Европы грозит опрокинуться, что естественно, приведет к сокращению занятых в экономике. Подобные демографические сдвиги потребуют и радикальных перемен в системе социального обеспечения, занятости, жилищной сфере. Старение населения напрямую воздействует на социальное обеспечение и финансовую политику, оказывая растущее давление на систему государственных расходов. Сложившаяся ситуация способна нарушить в будущем равновесие систем социального и пенсионного обеспечения и в целом замедлить экономический рост. Правительства европейских стран предпринимают меры в направлении модернизации социальных систем, в том числе, здравоохранения, памятуя, что сокращение хронических заболеваний способно существенно уменьшить расходы на медицинские услуги. В последние несколько лет иммиграция стала главным фактором прироста населения в европейских странах: с 2004 по 2008 годы Евросоюз ежегодно пополнялся тремя-четырьмя миллионами иностранцев. В соответствии с прогнозом Евростата, роль иммиграция в формировании демографической структуры населения Европы возрастет по мере того, как с 2014 года ее работоспособное население начнет сокращаться. Расчеты показывают, что к 2060 году европейцев станет больше на 91 млн. лишь с учетом миграционного прироста, который составит 59 млн. человек; «новые европейцы», чьи родители или хотя бы один из них были иностранцами, составят одну треть населения Евросоюза. Процент же рабочей силы иностранного происхождения будет еще выше199. |
Похожие:
 | Специальность: 23. 00. 04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского | | Виза по просьбе члена семьи гражданина Европейского Союза, Европейского Экономического Пространства или Швейцарии * |
| Финальный отчет группы экспертов в рамках проекта Европейского Союза. Отчет представляет собой сравнительный анализ регулирования... |  | ВС) и эксплуатантам при проведении программы контроля с целью обеспечения установленного уровня безопасности полетов восточно-европейского... |
| Европы и двигатель европейской интеграции, внеся весомый вклад в создание благоприятного политического климата для завершения создания... |  | Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского, Экономического Пространства или Швейцарии |
| Приложение №4 «Иностранные граждане имеющие вид на жительство в период с 2005-2014 гг.» 77 | | Важнейшим событием 2010 года явились интеграционные процессы на пространстве России, Беларуси, Казахстана |