1.3. Конституционное закрепление и иное нормативно-правовое регулирование свободы экономической деятельности
В отношении свободы экономической деятельности государством устанавливаются четкие юридические механизмы реализации, способы защиты, меры ответственности различных субъектов за посягательства на эту свободу.
В качестве мерила, официально признанных рамок свободы экономической деятельности выступают нормативные правовые акты. По своей сути они есть правила поведения, в которых отражаются интересы общества, и выражают требования общества к своим членам о возможном и должном поведении. «...Мера свободы определенных общностей, а значит и их отдельных представителей всегда фиксировалась, «отмерялась» в соответствующих правовых институтах, нормах права»136.
Нормы законодательства, охраняющие свободу экономической деятельности, могут быть охарактеризованы как нормативно-формальный механизм закрепления свободы субъектов экономических отношений и определения рамок, в пределах которых их поведение остается свободным. Законодательство, охраняющее свободу экономической деятельности, предоставляет людям, коллективам, обществу в целом простор для свободы экономической деятельности, для определенного вида активности.
Особую роль в области охраны свободы экономической деятельности играют международные правовые акты, такие как: Всеобщая декларация прав человека137, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16.12. 1966 и Факультативный протокол к нему138; Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах139 от 16.12.1966; Конвенция о защите прав человека и основных свобод (заключена в Риме 04.11.1950) 140; Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (ратифицирована Федеральным законом от 04.11.1995)141.
Статья 22 Всеобщей декларации прав человека, принятой 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН, гласит, что каждый человек, как член общества, имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях через посредство национальных усилий и международного сотрудничества и в соответствии со структурой и ресурсами каждого государства. При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе (ст. 29 Всеобщей декларации прав человека).
Статьей 22 Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22.11.1991, установлено, что каждый имеет право быть собственником, то есть имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться своим имуществом и другими объектами собственности как индивидуально, так и совместно с другими лицами. Каждый имеет право на предпринимательскую деятельность, не запрещенную законом.
В сфере охраны свободы экономической деятельности средствами прокурорского надзора в первую очередь следует назвать международные договоры, о высокой значимости которых в надзорной практике свидетельствует приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 03.08.1998 «Об организации международно-правового сотрудничества прокуратуры Российской Федерации», пунктом 2 которого установлена обязанность соответствующих подразделений органов прокуратуры обеспечить в пределах их компетенции надзор за исполнением договоров Российской Федерации, в том числе в сфере экономики, добиваясь реальной защиты экономических интересов России, прав и законных интересов человека и гражданина. В числе указанных договоры об избежании двойного налогообложения и о предотвращении уклонения от налогообложения в отношении налогов на доходы, имущество, капитал; о принципах взимания косвенных налогов во взаимной торговле и иные.
Присоединение к международным договорам – это естественный путь вхождения России в международное экономическое пространство, и одно это обстоятельство выдвигает требование гармонизации норм российской правовой системы путем признания равного объема прав юридических и физических лиц, признания международных юридических документов142, которые для некоторых направлений надзора имеют основополагающее значение143.
Помимо международных договоров в области защиты свободы экономической деятельности действуют многочисленные международные конвенции.
Конституционно гарантированными экономическими правами, воспринятыми из Международного пакта от 16.12.1966 «Об экономических, социальных и культурных правах»144, ратифицированного СССР и Российской Федерацией, из Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, подписанной государствами-участниками СНГ 26.05.1995 в г. Минске145, и других международных договоров, являются возможность заниматься любыми видами предпринимательской деятельности, кроме запрещенных законом и тех, на занятие которыми требуется лицензия, свобода объединения граждан, свобода перемещения капиталов, имущества и др.
Конституционные гарантии свободы экономической деятельности содержатся во всех главах Конституции Российской Федерации146. Свобода экономической деятельности может проявляться через различные правовые категории, отраженные в Конституции Российской Федерации. Поскольку подобного рода категорий в Конституции очень много, в юридической науке даже введен в обиход такой термин, как «экономическая конституция», под которым имеется в виду совокупность конституционных принципов, норм, взаимосвязанных между собой тем, что все они в целом направлены на регулирование экономических отношений и, находясь в разных статьях Конституции Российской Федерации, связаны между собой логическими, логико-правовыми связями и соподчинены одной цели: регулированию экономических отношений, а также обеспечению свободы экономической деятельности147. Основу «экономической конституции» составляют следующие три: принципы основ конституционного строя о свободе экономической деятельности, о едином экономическом пространстве, о многообразии и равноправии различных форм собственности, о защите конкуренции, о социальном характере государства, о значении общепризнанных норм и принципов международного права и норм, содержащихся в международных договорах – так называемая «общая часть» экономической конституции; конституционные нормы об основных экономических правах и свободах и основных правах, имеющих хозяйственно-конституционное значение, а также о конституционных гарантиях предпринимательства; нормы, устанавливающие конституционный экономический публичный порядок, отражающие конституционные принципы государственного регулирования экономической деятельности, в том числе нормы о возможности ограничения основных экономических прав, нормы о полномочиях федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования предпринимательства.
Возможностью несовпадения частных интересов предпринимателей с публичными продиктована необходимость включения в Конституцию Российской Федерации положений, определяющих границы (пределы) основных экономических прав и свобод. Однако вводимые государством ограничения нельзя рассматривать как насилие над личностью или навязывание ей определенного варианта поведения, поскольку они вводятся в целях исполнения ст. 17 Конституции Российской Федерации, часть 3 которой устанавливает, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В соответствии с такой трактовкой основной смысл части 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации сводится к тому, что права одних лиц могут быть ограничены для защиты таких же по своему содержанию прав других лиц148.
Свобода экономической деятельности гарантируется, но она не может быть абсолютной. Поэтому предусматривается ряд ограничений свободы всех субъектов экономической деятельности. Эти ограничения вытекают, прежде всего, из содержания прав и свобод человека и гражданина, а также из конституционных обязанностей государства их соблюдать и защищать. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ч. 2 ст. 34 Конституции Российской Федерации). Свобода экономической деятельности не должна противоречить политике государства, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, на охрану труда и здоровья людей, гарантий их социальной защиты (ст. 7). Недопустима такая экономическая деятельность, которая наносит вред окружающей среде, допускает хищническое использование природных ресурсов, нарушает права и законные интересы других лиц (ч. 2 ст. 36). Ограничение экономической свободы и даже прав собственности возможно в случаях принудительного отчуждения имущества (ч. 3 ст. 35) в условиях чрезвычайного положения (ст. 56) исходя из определенных обязанностей и обязательств субъекта хозяйствования и т.п. Права и свободы человека и гражданина в сфере экономической деятельности могут быть ограничены федеральным законодательством только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции Российской Федерации).
С учетом принципа «все равны перед законом и судом» (ч.1 ст. 19 Конституции Российской Федерации), представляется в сфере правового регулирования не должны создаваться неоправданные льготы отдельным хозяйствующим субъектам, государство обязано обеспечивать равный режим их функционирования в одинаковых отношениях и ситуациях. Одним из аспектов этого принципа является запрет законодательным органам и иным нормоустанавливающим органам государства создавать для различных хозяйствующих субъектов юридически неравные правовые рамки их свободы экономической деятельности при фактически сходных или одинаковых обстоятельствах. Между тем практика работы прокуратуры показывает, что из числа выявленных на протяжении последних 10 лет, нарушений устойчивой остается группа нарушений законодательства, связанных именно с незаконным предоставлением льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам, с той лишь разницей, что на уровне субъектов Российской Федерации эти нарушения обнаруживают тенденцию к сокращению, а на муниципальном уровне, напротив, тенденцию роста.
Таким образом, категории Конституции Российской Федерации, относящиеся к свободе экономической деятельности, определяют основные правовые понятия, пределы действия юридических норм, содержащие указание на цели. При этом конституционные положения в силу их высокой стабильности не подходят для непосредственного регулирования рыночных отношений и свободы экономической деятельности. Их роль состоит в том, чтобы гарантировать устойчивость и предсказуемость законодательства, охраняющего свободу экономической деятельности.
Положения Конституции Российской Федерации, охраняющие свободу экономической деятельности, развиваются в различных отраслях законодательства.
Свобода экономической деятельности находит свое правовое оформление в законах и иных нормативных правовых актах, методы ее правового регулирования носят сложный, комплексный характер. Так, воздействие на хозяйствующих субъектов осуществляется с помощью императивного регулирования (лицензирование, регистрация, сертификация, ведение бухгалтерского учета); диспозитивного регулирования (выбор вида предпринимательской деятельности, формы расчетов, подбор контрагентов); сочетания императивного и диспозитивного регулирования (императивно установленные правила ведения бухгалтерского учета в сочетании с возможностью формирования собственной учетной политики на предприятии)149.
Например, государство регулирует качество продукции, работ и услуг через законодательные акты о стандартизации, о метрологии и о сертификации, о приемке продукции по качеству, об ответственности предприятий и их работников за ненадлежащее качество продукции, работ, услуг. Границами производства продукции задаются границы такой составляющей свободы экономической деятельности, как свобода потребительского выбора, ибо продукция должна быть безопасной для жизни и здоровья потребителей, соответствовать требованиям охраны окружающей среды, технической и информационной совместимости и взаимозаменяемости с учетом уровня развития науки, техники и технологий.
С целью охраны свободы экономической деятельности в законодательном порядке государство влияет на ценообразование, определяя порядок установления и применения цен, осуществляя контроль за их соблюдением, в отдельных случаях утверждая фиксированные цены, устанавливая предельный размер цены или предельный уровень рентабельности. Соблюдение установленного законодательством порядка определения и применения цен называется государственной дисциплиной цен, за нарушение которой предусматриваются различные виды ответственности.
Единство экономического пространства обеспечивается в том числе и единством законодательного регулирования. Например, в целях должного обеспечения государством свободы экономической деятельности и ее охраны законодательство в сфере экономики должно предусматривать общеобязательные правила функционирования рынка, признание их на всей территории России, защиту и охрану всех форм и субъектов экономической деятельности, единое финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование. Правовое обеспечение единства экономического пространства в России в значительной мере осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации.
Важнейшим элементом, составляющим основу функционирования современной экономики и обеспечивающим свободу экономической деятельности, является конкуренция, понимаемая в широком смысле как процесс борьбы хозяйствующих субъектов, приводящий к изменению условий обращения тех либо иных продуктов труда в соответствующем сегменте рынка. Сам указанный процесс - явление, безусловно, прогрессивное, поскольку наличие соперничества участников рыночных отношений свидетельствует о развитии производства и стремлении производителей разного рода товаров, работ и услуг повышать качественные и иные параметры своей продукции. Однако соперничество или борьба, которую ведут между собой участники рынка в его однородных сегментах, могут приобретать не только дозволенные, но и недозволенные формы. Одной из недозволенных форм такого соперничества, угрожающих свободе экономической деятельности, является недобросовестная конкуренция, выступающая антиподом добросовестных с позиции действующего законодательства форм конкурентной борьбы.
Устанавливая правила, обеспечивающие благоприятные условия для развития конкурентной среды, государство одновременно стремится свести к минимуму отрицательные последствия проявления недобросовестных конкурентных действий, вводя для этих целей в действующее законодательство признаки недобросовестной конкуренции и очерчивая круг запрещенных в процессе реализации свободы экономической деятельности действий, подлежащих пресечению.
Обеспечение свободы экономической деятельности через поддержку конкуренции состоит в определении организационных и правовых основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, в создании условий для эффективного функционирования товарных и других рынков, а также для свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации. В первую очередь это достигается посредством антимонопольного законодательства. В 1991 г. впервые в истории России принят антимонопольный законодательный акт - Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»150, где введено понятие «конкуренция». В 2006 г. вместо него был принят Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»151 (далее – Закон о защите конкуренции). Нормы антимонопольного регулирования содержатся также во многих других федеральных законах: от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях»152, от 08.12.2003 № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»153 и др.
Тем не менее базовым законом, закрепившим организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, направленные на охрану свободы экономической деятельности, является Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Не менее важен для охраны свободы экономической деятельности Федеральный закон от 09.04.2007 № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях»154, в соответствии с которым КоАП РФ дополнен новыми нормами об ответственности за ряд нарушений в антимонопольной сфере, а также претерпел концептуальное изменение порядок исчисления административных штрафов. За злоупотребление доминирующим положением, согласованные действия и недобросовестную конкуренцию устанавливаются так называемые оборотные штрафы, которые рассчитываются исходя из суммы выручки от реализации товара (работы, услуг), на рынке которого совершено правонарушение. Подобные нормы направлены на повышение эффективности защиты свободы экономической деятельности путем более оптимизированного применения санкций за нарушения антимонопольного законодательства.
Появление двух названных нормативных правовых актов стало результатом законотворческой деятельности, направленной на достижение целей административной реформы, сформулированных в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010годах155. В числе указанных целей отражены такие фундаментальные условия для должного обеспечения государством свободы экономической деятельности, как повышение качества и доступности государственных услуг, ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.
Эти условия последовательно реализуются по трем основным направлениям обновления антимонопольного законодательства:
1) совершенствование норм, регулирующих конкурентные отношения (принят Федеральный закон от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» и дополнены отраслевые законы нормами антимонопольного законодательства);
2) корректировка функций и полномочий антимонопольных органов;
3) модернизация норм об административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.
В Законе о защите конкуренции содержится множество новелл, направленных на повышение эффективности охраны свободы экономической деятельности. В частности, при определении ключевого термина «конкуренция» родовое понятие «состязательность» заменено словом «соперничество», исключен сложно определяемый на практике критерий эффективности самостоятельных действий хозяйствующих субъектов, ограничивающих возможность одностороннего воздействия на общие условия обращения товаров.
Уточнено понятие монополистической деятельности как злоупотребления хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью (ранее - только противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции).
Также в ст. 4 Закона о защите конкуренции подробно раскрыты признаки ограничения конкуренции, что способствует более четкому и оперативному выявлению и пресечению различных угроз свободе экономической деятельности.
Ряд норм Закона о защите конкуренции направлен на охрану свободы экономической деятельности от избыточного вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. В частности, по сравнению с ранее действовавшим Законом РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» пересмотрены нормы о контроле экономической концентрации, повышена планка контроля.
Положения Закона о защите конкуренции охраняют свободу экономической деятельности и от антиконкурентных действий органов власти. Практика работы прокуратуры показывает, что наиболее часто встречаются такие антиконкурентные действия как: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов; необоснованное предоставление льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам; установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров; дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров; установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары. Положения ст. 15 Закона о защите конкуренции достаточно эффективно охраняют свободу экономической деятельности от подобных угроз, конкретизируя запрет на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.
Таким образом, посредством норм Закона о защите конкуренции в экономических правоотношениях установлены основные правила осуществления хозяйственной деятельности, направленные на охрану свободы экономической деятельности добросовестных хозяйствующих субъектов. Эти правила создают своеобразный «Кодекс участника хозяйственных отношений», касающийся хозяйствующих субъектов, представителей органов государственной власти, иных организаций, и определяют основные границы правового пространства свободы экономической деятельности, устанавливая следующие ограничения:
|
