Н. Д. Бут, А. В. Паламарчук основы работы прокуратуры по обеспечению свободы экономической деятельности монография
Скачать 4.67 Mb.
|
1. Закон № 294-ФЗ по-иному подошел к раскрытию содержания понятийного аппарата. Так, в этом Законе понятие «государственный контроль (надзор)» приобретает более широкое значение, охватывая не только собственно проверку, как это было в прежнем Законе, но и комплекс иных мер по контролю. В Законе раскрываются такие определения, как "проверка", "эксперты и экспертные организации". Нынешний подход законодателя к раскрытию определения государственного контроля совершенно обоснован, поскольку в нем одновременно раскрываются и контрольные, и надзорные полномочия. Если предыдущий Закон № 134-ФЗ под государственным контролем подразумевал только проведение соответствующей проверки, тем самым существенно ограничивая его толкование, то исходя из смысла определений, представленных Законе № 294-ФЗ, проведение проверки является всего лишь одной из проводимых мер при осуществлении надзорных полномочий. Если в тексте предыдущего Закона № 134-ФЗ использовались такие формулировки как «государственный контроль» и «мероприятие по контролю», то новый Закон, помимо вышеперечисленных, использует также такую правовую категорию, как «проверка» (плановая проверка - ст. 9, внеплановая проверка - ст. 10, документарная проверка - ст. 11, выездная проверка - ст. 12 и т.д.). При этом изменился смысл и назначение таких определений. Впервые в период реформ в Законе № 294-ФЗ сформулировано понятие контроля, который одновременно не допускает подмены свободы экономической деятельности произволом и анархией и не приводит к ее необоснованному ограничению. 2. Расширен круг участников регулируемых отношений, в который отныне входят органы прокуратуры и представители экспертных организаций. 3. Пересмотрена сфера применения Закона, в которую включен не только государственный, но и муниципальный контроль. 4. Круг действия основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) стал более обширным. 5. Впервые предусмотрен уведомительный порядок осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности. 6. В целях недопущения необоснованных ограничений свободы экономической деятельности в Законе № 294-ФЗ существенно конкретизируется и усложняется процедура организации и проведения проверки. Во-первых, в Законе определено и регламентировано четыре вида проверок: плановая проверка, внеплановая проверка, документарная проверка, выездная проверка. Во-вторых, установленные в Законе сроки четко конкретизированы. В-третьих, в Законе увеличен круг обязанностей должностных лиц контролирующих органов, а также установлен ряд обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Так, например, в Законе закрепляется обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей вести журнал учета проверок, с которой корреспондирует обязанность должностных лиц контролирующих органов вносить соответствующую запись в данный журнал. Это, в свою очередь, позволяет предотвратить проведение проверок одних и тех же требований в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя со стороны нескольких контролирующих органов. 7. Гарантируя юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям защиту их свободы экономической деятельности при проведении контрольных мероприятий, в Законе № 294-ФЗ большое внимание уделяется срокам. В частности, предусмотрены не только иные сроки проведения конкретной проверки, но и сроки принятия соответствующих решений и сроки направления определенных документов и информации. В Законе № 294-ФЗ в самостоятельный раздел выделены основные принципы защиты прав предпринимателей при осуществлении государственного и муниципального контроля, создающие цельную систему охраны свободы экономической деятельности, в основе которой лежит презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. При этом принцип открытости и доступности для предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц является профилактикой нарушений свободы экономической деятельности, поскольку наличие информации дает возможность предпринимателям самостоятельно предотвратить нарушения свободы экономической деятельности, не допуская проведения незаконных проверок. Законом № 294-ФЗ органы прокуратуры наделяются особым кругом полномочий, повышающих роль прокуратуры в сфере защиты свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов. Во-первых, органы прокуратуры принимают решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения в отношении субъектов предпринимательства. Во-вторых, Генеральная прокуратура Российской Федерации на основании поступивших от контролирующих органов в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок формирует ежегодные сводные планы проведения плановых проверок. В ходе прокурорских проверок в период до принятия Закона выявлялись многочисленные факты поступления денежных средств в виде штрафов за нарушения непосредственно органу государственного контроля. Подобные случаи имели широкое распространение. Дополнительной гарантией для обеспечения конституционного права на свободу экономической деятельности является норма Закона № 294-ФЗ, запрещающая взимание органами государственного контроля (надзора) с юридических лиц или индивидуальных предпринимателей какой-либо платы за проведенные мероприятия, за исключением случаев возмещения расходов на проведение исследований, испытаний, экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований, т.е. в случае виновного поведения коммерческих юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, а равно недопустимо получение органами контроля каких-либо средств от сумм, взысканных с предпринимателей. В целях охраны свободы экономической деятельности от незаконного вмешательства органов контроля в хозяйственную деятельность предпринимателей в Законе № 294-ФЗ четко обозначены предмет как плановой, так и внеплановой проверки и установлена периодичность осуществления плановых проверок - не чаще одного раза в три года. При этом установлен не подлежащий расширению перечень оснований для проведения внеплановой проверки, что создает дополнительную защиту свободы экономической деятельности от произвольного вмешательства органов контроля в хозяйственную деятельность субъектов. Впервые на уровне федерального законодательства в ст. 20 Закона № 294-ФЗ установлена недействительность результатов проверок, проведенных органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением законодательных требований к организации и проведению проверок, что дополнило систему обеспечения государством свободы экономической деятельности существенной гарантией. Значимым в данном случае является и то, что понятие грубого нарушения не оставлено без расшифровки, и в Законе дан их перечень. В противном случае создалась бы возможность его произвольной трактовки и ухода контролирующих органов от ответственности за нарушения свободы экономической деятельности. Одной из наиболее значимых норм Закона № 294-ФЗ, направленных на сокращение административных барьеров, является введение уведомительного порядка начала предпринимательской деятельности в некоторых сферах, в частности, розничной торговли, общественного питания, предоставления бытовых услуг. Таким образом, уведомительный порядок затрагивает большинство наименее защищенных от административного давления предпринимателей Российской Федерации. Полагаем, что внедрение Законом № 294-ФЗ предложенного механизма следует в целом признать успешным. В частности, в начале 2010 г. «ОПОРА России» провела опрос более 200 предпринимателей различных регионов Российской Федерации по вопросам осуществления уведомительного порядка начала осуществления предпринимательской деятельности193. Подавляющее большинство организаций (97,7%) в своей деятельности не сталкивалось с проблемами в своей деятельности после подачи подобных уведомлений. От большинства предпринимателей не требовали получения каких-либо заключений и иных документов для начала осуществления предпринимательской деятельности. Более половины организаций не испытывали каких-либо трудностей при подаче уведомления непосредственно в уполномоченный орган (56,6%). При этом чаще всего возникающие проблемы были связаны с незнанием, куда конкретно нужно подавать уведомление. Федеральным законом от 27.07.2010 № 239-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» установлена административная ответственность должностных лиц контролирующих органов за несоблюдение требований законодательства о государственном контроле (надзоре), что следует считать существенным достижением в сфере защиты свободы экономической деятельности. В целях снижения бремени необоснованного давления контролирующих органов на предпринимателей и ограничения их свободы экономической деятельности, с 01.01.2009 органы внутренних дел были лишены внепроцессуальных прав по проведению проверок субъектов предпринимательской деятельности. Федеральным законом от 26.12.2008 № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности»194 в ранее действующий Закон Российской Федерации от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» были внесены соответствующие изменения (п. 25 ст. 11 исключен). В настоящее время вступил в силу Федеральный Закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», ст. 13 которого регламентирует права полиции, среди которых также отсутствуют внепроцессуальные права органов внутренних дел Российской Федерации, касающиеся проверок субъектов предпринимательской деятельности, Эта гарантия оказала позитивное влияние на охрану свободы экономической деятельности прежде всего представителей малого и среднего бизнеса. В связи с этим хотелось бы отметить, что до недавнего времени малому и среднему предпринимательству в России уделялось незаслуженно мало внимания, хотя оно является оплотом экономического благосостояния государства в целом и отдельных его регионов в частности. Полноценное же обеспечение свободы экономической деятельности невозможно не только без ее реальной защиты, но и без реальных гарантий поддержки свободы экономической деятельности предпринимателей со стороны государства. Такие гарантии были предоставлены Федеральным законом от 24.07.2007 №209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства»195 (далее - Закон № 209-ФЗ), который является базовым нормативным правовым актом, определившим общие положения государственной политики в области обеспечения гарантий свободы экономической деятельности, поддержки и развития малого и среднего предпринимательства (МСП) в России. Наличие такого закона свидетельствует о признании малого и среднего предпринимательства важным и самостоятельным сектором экономики и позволяет сделать вывод о заинтересованности государства в дальнейшем развитии этой сферы, усилении государственных гарантий для реализации свободы экономической деятельности, поскольку он направлен на совершенствование системы государственной поддержки предпринимательства в Российской Федерации, наполнение этой деятельности новым содержанием. Практика показывает, что принятие данного Закона послужило импульсом для начала нового этапа работы органов государственной власти, местного самоуправления по обеспечению гарантий свободы экономической деятельности представителей малого и среднего бизнеса. В связи с принятием Закона № 209-ФЗ вклад МСП стал оцениваться по-другому - он занял значительно большую долю в ВВП страны, возрос и его политический вес. Если оценивать МСП России по новым критериям, то это почти 8,5 млн. субъектов хозяйственной деятельности – 95% в общем числе предприятий России; более 32 млн. человек – почти 50% занятых в стране. Можно говорить, что масштабы российского сектора МСП сопоставимы с его размерами в европейской экономике, где на долю МСП приходится до 99% всех хозяйствующих субъектов и 65 % занятого населения196. Основными нормами Закона № 209-ФЗ, играющими значимую роль для обеспечения свободы экономической деятельности реальными гарантиями, являются следующие. 1. Определены понятия «субъекты малого и среднего предпринимательства», «инфраструктура поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства», «программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства», а также виды и формы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Следует отметить, что понятия «среднее предприятие» и «микропредприятие» в нашем законодательстве ранее отсутствовали. После принятия Закона № 209-ФЗ впервые малый и средний бизнес (МСБ) стал учитываться как единый сектор по примеру других развитых стран, в том числе стран Европейского союза. Это означает, что теперь обеспечена сопоставимость развития данного сектора с соответствующими показателями других стран, что дает возможность для реальной оценки состояния защиты свободы экономической деятельности в нашей стране и для выработки реальных подходов к повышению ее эффективности. Другая важная норма Закона - появление в нем понятия «среднее предпринимательство». Данный термин широко употребляем, но относительно его содержания ранее существовали исключительно вольные трактовки. Ранее действующий в области государственной поддержки предпринимательства Закон 1995 г. регулировал только сферу малого предпринимательства, однако не менее важное значение для эффективного развития экономики имеет среднее предпринимательство; 2. Заложены основные принципы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, обеспечивающие их свободу экономической деятельности: доступность, открытость, равенство. 3. Установлены четкие полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам развития субъектов малого и среднего предпринимательства и создания условий для реализации ими свободы экономической деятельности. 4. Определены цели и порядок создания государственными органами и органами местного самоуправления координационных и совещательных органов в области развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Помимо Закона № 209-ФЗ, государственная поддержка свободы экономической деятельности реализуется также в соответствии с иными законодательными актами, действие которых направлено на установление различных преференций субъектам малого и среднего предпринимательства, начиная от налоговых послаблений и заканчивая мерами по предоставлению льготной, преимущественной приватизации арендованного государственного и муниципального недвижимого имущества. Одним из важнейших условий ведения малого или среднего бизнеса является недвижимое имущество, используемое в предпринимательских целях. Сама логика предпринимательской деятельности предполагает постепенный, по мере накопления средств, выкуп арендованного имущества. В ходе разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательно было определено сохранить в публичной собственности только то имущество, которое необходимо для реализации полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Иное имущество должно быть приватизировано способами, предусмотренными Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества». Однако на торгах малые и средние предприятия не могли конкурировать с крупным бизнесом. Предприниматели теряли объекты, в которые за многие годы аренды были вложены существенные объемы средств для их реконструкции и содержания. С 05.08. 2008 вступил в силу Федеральный закон от 22.07.2008 № 159-ФЗ «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»197 (далее - Федеральный закон № 159-ФЗ), регулирующий отношения, возникающие в связи с отчуждением из государственной собственности субъектов Российской Федерации или из муниципальной собственности недвижимого имущества, арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, на день вступления законодательного акта в силу. До принятия Закона № 159-ФЗ: приватизация имущества государственной и муниципальной собственности осуществлялась исключительно путем продажи с публичных торгов. В целях обеспечения государством поддержки свободы экономической деятельности на определенный в законе период для субъектов малого и среднего предпринимательства установлен льготный (преимущественный) режим приватизации арендуемых ими объектов недвижимости при выполнении названными субъектами ряда условий, в частности, нахождении арендуемого имущества в временном владении и (или) пользовании субъектов МСП непрерывно в течение двух и более лет до дня вступления в силу Закона № 159-ФЗ, отсутствии задолженности по арендной плате за такое имущество, а также некоторых других. Предприниматели в целом получили возможность дальше арендовать занимаемые помещения или выкупить их по рыночной стоимости с рассрочкой платежа. |
Похожие:
 | Бут Н. Д. – ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики нии академии... |  | Генеральной прокуратуры и прокуратуры Пермского края, направленных на исключение из практики прокурорского надзора фактов подмены... |
| Авторы: Бут Н. Д. – ведущий научный сотрудник нии академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук... | | ... |
| Генеральной прокуратуры РФ шохина Д. Э. и прокурора отдела государственных обвинителей управления по обеспечению участия прокуроров... | | Переход от социалистической к рыночной экономике требовал свободы экономической деятельности, признания и защиты частной собственности.... |
| Паламарчук Анатолий Владимирович – Заслуженный юрист Российской Федерации, автор более 20 публикаций, связанных с проблемами прокурорского... | | Правил отнесения видов экономической деятельности к классу профессионального риска, утвержденных Постановлением Правительства Российской... |
| Рф и исполнением законов, действующих на территории РФ (ст. 1 Федерального закона от 17. 01. 92 N 2202-1 "о прокуратуре Российской... | | Нерального прокурора Российской Федерации №45 от 30. 01. 2013 г. «Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения... |