H. Реструктуризация (если применимо) |
В июне 2009 г. сроки реализации Проекта были продлены на два года с переносом Даты закрытия займа с 30 июня 2009 г. на 30 июня 2011 года. В июне 2011 г. сроки реализации Проекта были продлены еще на два года, и Дата закрытия займа была перенесена с 30 июня 2011 г. на 30 июня 2013 г. для получения возможности завершения оставшихся мероприятий, прежде всего, завершения крупных контрактов по информационным системам.
Предоставление средств
Рисунок . Предоставление средств по Проекту
В долларах США
Первоначальные, официально пересмотренные, фактические суммы
1. Условия реализации Проекта, цели Проекта в области развития и структура Проекта 1.1 Условия на этапе Оценки Проекта
Когда проводилась оценка Проекта (октябрь 2002 г.), институциональные, политические и экономические условия в Российской Федерации постоянно менялись, закончился период бурных экономических и политических волнений девяностых: российскому государству исполнилось всего лишь десять лет. Кроме того, процесс восстановления экономики страны только начинался, в большой степени, благодаря резкому повышению цен на нефть на международных рынках, которые достигли в 1999 г. самой низкой точки падения (а также повышению цен на другие сырьевые товары).
Таблица . Российская Федерация: экономические условия на момент проведения Оценки Проекта
|
92
|
93
|
94
|
95
|
96
|
97
|
98
|
99
|
00
|
01
|
02
|
Инфляция, процент (дефлятор ВВП)
|
1490
|
888
|
307
|
144
|
46
|
15
|
19
|
72
|
38
|
16
|
15
|
ВВП (в постоянных ценах 2005 г., млрд. долларов США)
|
684
|
629
|
546
|
524
|
505
|
512
|
485
|
516
|
567
|
596
|
626
|
Экспорт (в постоянных ценах 2005 г., млрд. долларов США)
|
106
|
108
|
122
|
136
|
141
|
141
|
143
|
159
|
174
|
182
|
201
|
Импорт (в постоянных ценах 2005 г., млрд. долларов США)
|
68
|
61
|
64
|
78
|
79
|
79
|
65
|
54
|
72
|
85
|
97
|
Источник: World Development Indicators (Индикаторы мирового развития)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2. Для преодоления разнообразных и серьезных вызовов, которые стояли перед российским обществом и экономикой, Правительство РФ разработало среднесрочную Программу социально-экономического развития на 2002-2004 годы, в которой была поставлены следующие цели – улучшить бизнес среду и повысить эффективность управления государственным сектором. Перечисленные стратегические цели нашли отражение в Стратегии деятельности Группы Всемирного банка в Российской Федерации на период 2003-2005 гг. Инвестиционные займы, предоставленные Всемирным банком казначейству, налоговой и таможенной службам, были подготовлены с учетом указанных приоритетов. Ввиду общей границы и значительного объема трансграничной торговли, Правительство РФ и Правительство Финляндии также активно сотрудничали друг с другом в целях модернизации российских таможенных процедур и таможенного администрирования (помимо прочих задач в рамках проекта «Зеленый коридор», реализованного совместно с Финляндией и Швецией). Более того, поскольку на тот момент Финляндия была единственной страной Европейского союза (ЕС), которая имела общую границу с Россией, Правительство Финляндии также стало основным участником диалога между ЕС и Российской Федерацией для обсуждения вопросов таможенного и пограничного контроля. Опыт финско-российского диалога в таможенной сфере был учтен при разработке структуры Проекта, в частности, при определении задач, требующих незамедлительного решения. Результатом диалога и взаимодействия стало соглашение между Правительствами Финляндии и России и Всемирным банком о создании в 2004 г. Траст-фонда7 в размере 0,7 млн. долларов США, распорядителем средств которого стал Всемирный банк, для поддержки модернизации российских таможенных органов.
3. Началась переориентация торговых потоков России на страны ОЭСР (вместо стран СЭВ и бывших республик в составе СССР). Россия также активизировала свои усилия по вступлению в ВТО. В этом контексте, а также в рамках стратегии, нацеленной на поддержку российских инициатив в сфере модернизации ключевых организаций государственного сектора, взаимодействие с таможенными органами представляло интерес для Всемирного банка.
4. Несмотря на относительно эффективную работу российских таможенных органов, разработанная программа реформ носила масштабный характер и ставила задачу приведения таможенного администрирования в соответствие с принятыми международными нормами, предусмотренными Киотской конвенцией Всемирной таможенной организации, соглашениями Всемирной торговой организации, а также различными рекомендациями Рабочей группы по упрощению процедур международной торговли ООН. Предстояло поменять подходы к практической деятельности в сфере таможенного администрирования и культуру деятельности, чтобы вместо органа государственного контроля/национальной безопасности, защищающего отечественную экономику, таможенная служба стала структурой по оказанию государственных услуг, содействующей торговле, быстро реагирующей на изменяющуюся обстановку (включая решение задач по сокращению издержек на обеспечение исполнения законодательства, повышению уровня профессиональной честности и прозрачности).
5. Помимо комплексного институционального развития для реализации программы реформирования потребовалось внести существенные изменения в законодательную и нормативную базу в сфере таможенного дела. На этапе оценки Проекта предполагалось, что новый Таможенный кодекс будет одобрен российским парламентом в начале 2003 г. (так и произошло, Государственная дума Федерального собрания РФ одобрила Кодекс 25 апреля 2003 года).
6. На этапе Оценки Проекта также предполагалось, что Россия вступит в ВТО в 2003 г. (это была оптимистическая оценка, поскольку Россия вступила в ВТО только 22 августа 2012 года, в основном, из-за длительных переговоров по урегулированию вопросов по структуре тарифов и нетарифным барьерам, не связанным с таможенным администрированием). Таким же образом, предполагалось, что Россия присоединится к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур в редакции Протокола о внесении изменений в Международную конвенцию об упрощении и гармонизации таможенных процедур от 26 июня 1999 г. (Киотской конвенции) (оценка также была оптимистической, поскольку документ о присоединении к конвенции вступил в силу только 21 ноября 2010 года). Российская Федерация уже взаимодействовала с Всемирной таможенной организацией, поскольку стала членом ВТО 8 июля 1991 года (высокопоставленный представитель России был избран в руководящий орган ВТО – Совет ВТО – в 2007 году)
7. Наконец, после финансового кризиса 1998 г. Всемирный банк пересмотрел свой стратегический подход к поддержке России. Предполагалось уделять больше внимания развитию институциональной базы для эффективной стабилизации макроэкономической ситуации и в рамках такой работы концентрировать усилия на эффектной реализации программ реформирования. Ключевыми организациями для проведения мероприятий по укреплению государственного потенциала в сфере бюджетного управления были налоговые и таможенные органы, обеспечивающие доходную часть бюджета, а также казначейская система, связанная с расходной частью бюджета.
8. Идентификация и оценка Проекта включала проведение диагностики для определения параметров деятельности таможенных органов, законодательной базы, разработки организационных механизмов и механизмов управления, операционных практических методов, формирования политики и методов проведения консультаций (См. краткое описание в Приложении 10).
1.2 Первоначальные Цели в области развития и основные показатели (утвержденные)
9. Цели Проекта «Модернизация таможенных органов» в области развития состояли в реформировании и модернизации таможенных органов для:
внедрения приемлемой международной практики оформления внешнеторговых грузов таможенными органами для обеспечения дальнейшей интеграции России в мировое торговое сообщество, улучшения инвестиционного климата и получения выгод от притока иностранных и внутренних инвестиций в российскую экономику;
повышения законопослушности налогоплательщиков в таможенной сфере и обеспечения единообразия применения Таможенного кодекса Российской Федерации в целях поддержания макроэкономической стабильности, обеспечения своевременного поступления таможенных платежей в федеральный бюджет, а также повышения прозрачности, справедливости и предсказуемости действий таможенных органов.
10. На основе информации, полученной на этапе Оценки Проекта, были определены исходные значения и с ГТК России согласованы целевые значения Ключевых показателей эффективности (КПЭ), которые приводятся ниже:
i. С использованием подхода, основанного на анализе рисков, сокращение количества импортных деклараций и количества экспортных деклараций (исключая декларации на энергоносители) отбираемых для таможенного досмотра грузов, на выбранных участках, с примерно 30 процентов и 15 процентов, соответственно, по меньшей мере, до 23 процентов и 12 процентов, соответственно, к концу 2006 года, и, по меньшей мере, до 10 процентов и 8 процентов, соответственно, к окончанию срока Проекта.
ii. Сокращение среднего времени таможенного оформления в выбранных пунктах пропуска на границе на 7 процентов к концу 2006 г. и на 10 процентов к окончанию срока Проекта.
iii. Сокращение среднего времени таможенного оформления импортных грузов, исчисляемое с момента въезда грузового автомобиля на терминал таможенного оформления импортных грузов до выпуска товаров из-под таможенного контроля на выбранных участках на 25 процентов к концу 2006 г. и на 50 процентов к окончанию срока Проекта.
iv. Сокращение среднего времени таможенного оформления, исчисляемого с момента подачи таможенной декларации до выдачи разрешения на выпуск груза на выбранных участках на 25 процентов к концу 2006 г. и на 50 процентов к окончанию срока Проекта.
v. Снижение разницы между показателями экспорта в Россию из стран ЕС по статистике ЕС и импорта товаров из ЕС по данным ФТС России на 5 процентов к концу 2006 г. и на 10 процентов к окончанию срока Проекта.
[(стоимость экспорта в Россию из стран ЕС по данным ЕС) – (стоимость импорта из стран ЕС по данным ФТС)/ (стоимость экспорта из стран ЕС в России по данным ЕС)].
vi. Повышение показателя взысканных таможенных платежей, измеряемого с помощью отношения сумм дополнительных перечислений в федеральный бюджет (доначисленные таможенные платежи, проценты и штрафы) к общей сумме поступлений таможенных платежей ГТК, до 1,5 процента к концу 2006 г. и до 3 процентов (средний показатель по странам ЕС) к окончанию срока Проекта.
vii. Более положительное восприятие участниками ВЭД и другими заинтересованными сторонами качества обслуживания, оперативности реагирования на жалобы, профессиональной честности сотрудников таможенных органов по данным периодических опросов.
1.3 Пересмотренные Цели Проекта в области развития (утвержденные соответствующим органом) и ключевые показатели, причины/обоснование пересмотра целей и показатели
11. Цели Проекта в области развития не пересматривались. В Протоколе переговоров предполагалась возможность изменения методологии расчета КПЭ, и в ходе проведения Среднесрочного обзора проекта в ноябре 2006 г. были согласованы изменения в методологии расчета КПЭ (i), (ii) и (iv) для учета методологии ФТС России и содействия внедрению мероприятий по мониторингу и оценке, разработанных по Проекту, в повседневную деятельность таможенных органов. Было принято решение об исключении КПЭ (iii) из официального плана мероприятий по мониторингу и оценке. Это решение отражало точку зрения ФТС России, согласно которой общее время таможенного оформления ввозимых грузов, в целом, не контролируется таможенными органами, поскольку зависит от сроков прохождения контроля, осуществляемого другими многочисленными государственными контрольными органами на пунктах пропуска на границе (на тот момент таможенным сотрудникам еще не было поручено координировать прохождение всех видов контроля на пунктах пропуска на границе, впоследствии эта функция была им передана).
1.4 Основные бенефициары
12. Основными непосредственными бенефициарами являются российские и международные участники внешней экономической деятельности, то есть импортеры и экспортеры, благодаря повышению эффективности таможенного оформления и таможенного транзита (например, сокращение времени таможенного оформления и снижение издержек на обеспечение исполнения законодательства) и ограничению возможностей получения личной выгоды (например, уменьшение доли грузов, подлежащих таможенному досмотру; ограничение дискреционных действий таможенников при принятии решения; повышение прозрачности).
13. Косвенными бенефициарами, во многом, являются граждане и предприятия Российской Федерации, которым выгодны более стабильные и прогнозируемые потоки доходов, благодаря которым обеспечивается финансирование и предоставление государственных услуг, повышение эффективности экономического и финансового управления государственными ресурсами, стимулирование производительности за счет улучшения условий для российских и международных инвестиций, повышения конкурентоспособности частного сектора, снижения доли неформальной экономической деятельности.
14. Проект оказался полезным с нескольких сторон для добросовестных и законопослушных участников ВЭД из России и стран, являющихся ее торговыми партнерами, при взаимодействии с таможенными органами; например, благодаря сокращению издержек на обеспечение исполнения законодательства (и общему снижению издержек, связанных с существовавшей ранее неопределенностью в части формальных и неформальных платежей) и повышению законопослушности. Благодаря Проекту сократились случаи уклонения от уплаты пошлин из-за увеличения издержек незаконопослушных участников ВЭД при взаимодействии с таможенными органами, поскольку уклонение от уплаты налогов теперь связано с большими финансовыми и временными затратами. Совершенствование таможенного кодекса способствовало улучшению бизнес климата благодаря повышению прогнозируемости применения таможенного законодательства и снижению противоречий между различными законами и нормативными актами, таким образом, взаимодействуя с таможенными органами, участникам ВЭД легче понимать и применять таможенное законодательство. К другим выгодам, полученным участниками ВЭД, относится повышение качества услуг, предоставляемых участникам ВЭД таможенными органами, улучшение доступа к информации, предоставляемой ГТК/ФТС России, сокращение времени ожидания в очередях для подачи документов для таможенного оформления. Права участников ВЭД были усилены благодаря более эффективным и справедливым правилам обжалования принятых решений.
1.5 Первоначальные компоненты (утвержденные)
15. На момент оценки Проекта его структура включала десять компонентов по четырем основным направлениям: «Совершенствование порядка работы таможенных органов», «Организационная структура и управление», «Информационные технологии» и «Управление Проектом». В Приложении 10 приводится краткое описание компонентов и запланированных мероприятий. Компоненты (и оцененная стоимость приводятся ниже).
А. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОРЯДКА РАБОТЫ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
Таможенный контроль и таможенное оформление – 4,02 млн. долларов США
Содействие торговле – 9,59 млн. долларов США
Бюджетная политика – 4,05 млн. долларов США
Совершенствование правовой базы таможенной деятельности – 5,44 млн. долларов США
В. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА И УПРАВЛЕНИЕ
Организационная структура и оперативное управление – 10,23 млн. долларов США
Финансовое управление – 6,48 млн. долларов США
Управление кадрами и подготовка кадров – 7,27 млн. долларов США
Повышение уровня профессиональной честности сотрудников таможенной службы – 2,49 млн. долларов США
С. ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ
Развитие информационных технологий, включая следующие подкомпоненты:
Развитие и внедрение современной платформы инфраструктуры ИКТ – 64,41 млн. долларов США
Разработка и пилотная апробация Третьей очереди Единой автоматизированной информационной системы ГТК (ЕАИС) – 58,33 млн. долларов США
Укрепление системы исполнительного/стратегического управления информационными технологиями ГТК – 1,09 млн. долларов США
Разработка и внедрение механизмов управления разработкой/поддержанием прикладного программного обеспечения – 0,26 млн. долларов США
Разработка механизмов укрепления управления кадрами в области ИКТ – 2,41 млн. долларов США
Разработка и внедрение подходов для обеспечения соответствия управления информационными системами нормам Киотской конвенции – 0,33 млн. долларов США
Разработка и внедрение таможенной информационной базы данных – 6,40 млн. долларов США
D. УПРАВЛЕНИЕ ПРОЕКТОМ
10. Управление Проектом – 3,00 млн. долларов США
1.6 Пересмотренные компоненты
16. Структура компонентов осталась неизменной, и, в целом, мероприятия по компонентам остались без изменений, за исключением ограниченных корректировок для учета изменения институционального контекста. К таким изменениям (и компонентам, которых коснулись указанные изменения) относится: (a) передача всех полномочий по выработке тарифной политики, которые ранее были возложены на таможенную службу, Минфину России (компонент «Бюджетная политика»); (b) изменения в системе всего правительства и переход на управление по результатам и бюджетирование, ориентированное на результат (Компонент «Организационная структура и операционное управление»); (c) создание Таможенного союза Беларуси, Казахстана и России (Подкомпонент «Создание Единой автоматизированной информационной системы»).
1.7 Другие существенные изменения
17. Два изменения на институциональном уровне оказали (отрицательное) воздействие на ход реализации Проекта и (положительное) воздействие на его результаты в области развития. Во-первых, в мае 2006 г. в ходе масштабной административной реформы ГТК был преобразован в Федеральную таможенную службу России. В отличие от других служб, образованных на тот момент, это изменение способствовало повышению статуса и престижа ФТС России: она была выведена из подчинения Министерства экономического развития и торговли РФ и передана в подчинение Правительству РФ. Во-вторых, повышение статуса ФТС России сопровождалось назначением нового руководителя ФТС России в середине 2006 года. Затем последовала смена управленческой команды в ФТС России, и на протяжении практически всего 2006 г. в ФТС России проходили внутренние перестановки кадров. Кроме того, в течение последующих нескольких лет в ФТС России проводилась организационная реструктуризация, на Рисунке 2 представлена новая организационная структура ФТС.
Рисунок . Территориальная структура Федеральной таможенной службы России
Российская Федерация: территориальная структура Федеральной таможенной службы России
Дальневосточное ТУ
Таможни – 12
Таможенные посты – 49
Отделы ТО и ТК - 4
Сибирское ТУ
Таможни – 12
Таможенные посты – 68
Отделы ТО и ТК - 14
Северо-Кавказское ТУ
Таможни – 4
Таможенные посты – 18
Отделы ТО и ТК - 0
Южное ТУ
Таможни – 8
Таможенные посты – 49
Отделы ТО и ТК - 4
Таможни, непосредственно подчиненные ФТС России
Таможни – 7
Таможенные посты – 38
Отделы ТО и ТК - 32
Уральское ТУ
Таможни –8
Таможенные посты – 48
Отдел ТО и ТК - 1
Приволжское ТУ
Таможни – 9
Таможенные посты – 49
Отделы ТО и ТК - 23
Центральное ТУ
Таможни – 15
Таможенные посты – 113
Отделы ТО и ТК - 47
Северо-Западное ТУ
Таможни – 12
Таможенные посты – 109
Отделы ТО и ТК - 15
18. Перечисленные изменения имели следующие важные последствия.
Организация государственного контроля в пунктах пропуска по принципу «одного окна». В рамках изменения технологической схемы пропуска через государственную границу в период после 2006 г. на ФТС России была возложена координационная функция при создании системы «единого окна». Хотя способность ФТС России координировать деятельность почти двух десятков российских контролирующих органов, функционирующих на границе, была, во многом, обеспечена повышением статуса ФТС России, другие факторы тоже сыграли свою роль (например, техническая оснащенность ФТС России, относительно большая международная ориентация по сравнению с другими государственными структурами, традиционная готовность взаимодействовать с органами, осуществляющими пограничный контроль в других странах). На пунктах пропуска на границе, включенных в пилотную зону реализации Проекта, которые расположены на российско-финской и российско-эстонской границе, реализация ряда реформ, поддерживаемых Проектом, временами проводилась медленными темпами, поскольку представителям ФТС России пришлось тратить больше времени на убеждение и координацию деятельности других контролирующих органов для оптимизации контролирующих функций и сокращения времени прохождения контролирующих процедур, чем предполагалось изначально.
Создание Таможенного союза Беларуси, Казахстана и России. Сразу же после принятия на политическом уровне решения о создании Таможенного союза Беларуси, Казахстана и России ФТС России приступила к работе по его созданию. При этом возникли некоторые проблемы, поскольку в течение последних [четырех] лет реализации Проекта все внимание руководства ФТС России и ее ключевых технических подразделений (например, подразделений, занимающихся информационно-коммуникационными технологиями) было приковано к решению вопросов создания Таможенного союза.
Преодоление законодательных и политических вызовов. Переподчинение ФТС России напрямую Правительству РФ позволило таможенным органам решить проблему, возникшую из-за позиции Генеральной прокуратуры более эффективно, чем Федеральной налоговой службе (ФНС), см. Раздел 2.2 ниже.
|
