2. Ключевые факторы, оказавшие влияние на ход и результаты реализации 2.1 Подготовка проекта, структура проекта, качество проекта на начальной стадии реализации
19. Подготовка Проекта. Период от идентификации проекта до его оценки длился восемь месяцев. Спустя четыре месяца были проведены переговоры. Относительно короткий цикл подготовки проекта длительностью 12 месяцев отражал (a) важность решения задачи модернизации таможенных органов и важность Проекта для Правительства РФ; (b) институциональный высокий уровень ответственности за проект и способность реализовать его компоненты и мероприятия со стороны ГТК; (c) техническую экспертизу группы специалистов Всемирного банка, которая работала в тесном взаимодействии с ГТК; (d) активное участие других партнеров, например, Департамента бюджетных дел МВФ, ВТО и Таможенной службы Финляндии. Анализ исходной ситуации, результаты которого представлены в документе «Оценка Проекта», был проведен для учета потребностей институционального развития таможенных органов, а также учета особенностей российского контекста (например, реформы, связанные с переходом на международные нормы и содействием торговле). Выявленные риски (которые оценивались как существенные или высокие) включали «политические» или институциональные риски, связанные с «культурой поведения». Предполагалось, что эти риски будут снижаться через внедрение международных норм и практик (например, Всемирной торговой организации, Киотской конвенции Всемирной таможенной организации и т.п.). Оглядываясь назад, можно сказать, что риски были настоящими, но для их эффективного снижения были приняты должные меры. В документе «Оценка Проекта» также был определен ряд рисков, связанных с реализаций (которые оценивались как существенные или высокие) и имеющих отношение к информационным системам и персоналу ИКТ. Задним числом можно сказать, что эти риски были тоже определены правильно (некоторые мероприятия по укреплению институционального потенциала, реализованные в рамках Проекта, помогли их снизить). Группа специалистов Банка установила активные, искренние и эффективные рабочие отношения с руководством ГТК и техническими сотрудниками, которые сохранились и на этапе реализации.
20. Структура Проекта. Несмотря на масштабный размах и сроки структура Проекта должным образом соответствовала приоритетам и потребностям институционального развития российской таможенной службы. Если не вдаваться в подробности, инициативы в сфере институционального развития были нацелены на улучшение результатов (поведения) подразделений и сотрудников внутри организации в целом. Решение поставленной задачи зависело от успешной реализации комплекса взаимосвязанных мероприятий, включая изменение институциональной культуры. Сложность заключалась не только в масштабе разработанных мер, но и в том, что для успешного завершения Проекта и реформ требовалось успешно реализовать все мероприятия Проекта: задержки в решении регулятивных вопросов могли привести к остановке реформы таможенных процедур, например, из-за задержек в разработке информационных систем могли остановиться реформы по основным направлениям деятельности или реформы системы управления.
21. Структура Проекта включила все важнейшие составляющие комплекса мер по институциональному развитию (за исключением физических объектов, которые были профинансированы ГТК/ФТС России за счет собственных капиталовложений и операционного бюджета). Особое внимание в рамках Проекта было уделено правовым и нормативным элементам. Данный фактор свидетельствовал о важности перехода к позиции расширения внешних контактов и содействия торговле при одновременном обеспечении функционирования организации в соответствии с международной должной практикой. В рамках Проекта разработка информационных систем также считалась приоритетной задачей, которая отражала важность своевременного выполнения всех действий по таможенному администрированию и обеспечения профессиональной честности предпринимаемых действий в условиях необходимости преодоления вызовов, связанных с управлением большой и сложной организацией, функционирующей в десяти временных зонах.8
22. Ввиду сложности поставленных задач и десятилетнего периода реализации прямое соответствие запланированных мероприятий фактически реализованным – яркое доказательство правильного равновесия, достигнутого благодаря первоначальной структуре; такой результат, безусловно, лучше обычных результатов при реализации крупных проектов институционального развития.
23. Качество на начальном этапе. Анализ качества на начальном этапе был проведен 17 сентября 2002 года. Группа специалистов, проводившая анализ, в целом, поддержала предлагаемый проект и признала, что в рамках проекта поставлены грандиозные цели, (было отмечено, что даже в случае частичного успеха проекта его рентабельность будет высокой). Группа специалистов одобрила использование шестилетнего графика реализации, чтобы не создавать нереалистичные ожидания. Был утвержден «комплексный» подход к институциональной реформе (то есть проект не ограничивался исключительно ИКТ), а также взаимосвязанный характер компонентов проекта. Группа также признала, что эффективное взаимодействие Заемщика с Всемирным банком создало хорошие начальные условия для реализации Проекта, и утвердила механизмы управления с использованием внутренних ресурсов (то есть без привлечения независимой группы реализации проекта, хотя использование такой группы по-прежнему считается нормой для проектов, финансируемых Банком в Российской Федерации). Группа специалистов также внесла предложения о включении в Документ «Оценка Проекта» дополнительных направлений. Было привлечено внимание к следующим моментам по существу, которые вызвали опасения: (i) риск того, что реализация мероприятий по ИКТ будет опережать реализацию более широких инициатив по институциональному развитию; (ii) структура внутренних инициатив (включая вопросы компенсации и систему поощрительных вознаграждений), а также возможное сопротивление реформам со стороны сотрудников; (iii) важность мобилизации частного сектора, который должен был постоянно «подталкивать» к продолжению институциональных реформ; (iv) неопределенность в части численности персонала в результате повышения уровня автоматизации бизнес процессов; (v) необходимость создания эффективных антикоррупционных механизмов/механизмов внутреннего контроля/дисциплинарных взысканий; (vi) взаимодействие между проектными мероприятиями и выполнением обязательств в рамках вступления в ВТО и в рамках Киотской конвенции (включая сложный вопрос определения таможенной стоимости). Некоторые вопросы были решены на последнем этапе разработки структуры проекта, хотя большинство проблем было легче решать в ходе диалога на этапе реализации, чем на этапе предварительной разработки структуры проекта. Группа специалистов также предложила доработать показатели эффективности, что и было сделано.
2.2 Реализация
24. Как отмечалось ранее, в течение десятилетнего периода проекта (2004-2013 гг.) первоначально запланированные компоненты и мероприятия проекта не претерпели изменений. Увеличение шестилетнего периода реализации на четыре года было вызвано обычным отставанием в реализации технических мероприятий по сравнению с первоначальным (в соответствии с лучшим сценарием) планом-графиком проекта, снижением темпов реализации в 2006-2007 гг. из-за проводимой административной реформы, в ходе которой, помимо прочего, ГТК был преобразован в ФТС России, сменой руководства ФТС России в середине 2006 года, и фактической остановкой проекта практически на год в 2006-2007 гг. из-за того, что Генеральная прокуратура оспаривала возможность применения закупочных процедур Всемирного банка в рамках Проекта (требуя применения российского законодательства в сфере закупок).
25. После смены руководства ФТС России в середине 2006 г. и последующих существенных изменений на уровне руководителей среднего звена, Директорату управления Проектом потребовалось больше года, чтобы сбалансировать все процессы по-новому и возобновить реализацию проекта. В 2006 г. возникло еще одно непредвиденное обстоятельство, которое существенно повлияло на реализацию проекта и поставило под сомнение возможность продолжения его реализации. В 2006 г. после расследования Генеральной прокуратурой деятельности в рамках Проекта, продолжавшегося несколько месяцев и приведшего к полной остановке реализации проекта и предоставления средств, Генеральная прокуратура объявила, что Соглашение о займе в рамках Проекта «Модернизация таможенных органов» не ратифицировано Государственной думой и не имеет статуса международного договора, и что ФТС России ошибочно применяла закупочные процедуры Всемирного банка в ходе реализации Проекта. Генеральная прокуратура заявила, что закупки в рамках Проекта должны были проводиться с использованием закона РФ о закупках, потребовала немедленно прекратить использование закупочных процедур Всемирного банка и применять исключительно правила закупок, предусмотренные российским законодательством. В результате, закупки по Проекту были приостановлены практически до середины 2007 года, а предоставление средств по Проекту возобновилось в полном объеме еще позже, когда власти Заемщика (администрация Премьер-министра, Министерство юстиции РФ, Министерство иностранных дел РФ, Генеральная прокуратура, ФТС России и другие ведомства) провели детальное рассмотрение данного вопроса и признали законность всех действий, проводимых ФТС России для реализации Проекта, и отсутствие каких-либо нарушений законодательства.
26. Приостановка в реализации закупочных мероприятий и предоставлении средств привела к длительным задержкам в реализации Проекта. Кроме того, сбой в реализации произошел в довольно сложный момент избирательного цикла. Своевременное восстановление темпов реализации после полуторагодичного перерыва – заслуга руководства ФТС России и ее специалистов и отражает правильность первоначальной структуры Проекта и механизмов его реализации.
27. На реализацию Проекта также повлияли изменения и высокая степень неопределенности в отношении таможенных процедур после создания в ноябре 2009 г. Таможенного союза Беларуси, Казахстана и России (и внесения поправок в Таможенный кодекс Таможенного союза на протяжении 2010-2012 гг.). Темпы разработки и технический функционал приложения ЕАИС оказали влияние на требования, предъявляемые к инфраструктуре ИКТ, что, в свою очередь, повлияло на возможность проведения пилотной апробации и доработки программных продуктов ЕАИС.
28. Важно отметить уникальные (для России) механизмы реализации Проекта и их воздействие на реализацию Проекта. В отличие от других проектов, финансируемых Всемирным банком в России, управление и реализация которых осуществляется внешними независимыми группами реализации проекта (так называемыми «фондами») независимо от того, что представляет собой агентство по реализации или бенефициар, для реализации Проекта «Модернизация таможенных органов» были разработаны иные механизмы. Сторонняя группа реализации проекта не привлекалась. Директорат управления Проектом состоял из опытных сотрудников ГТК/ФТС России, работающих в центральном аппарате, деятельность Директората управления Проектом курировал первый заместитель руководителя ФТС России, и на контрактной основе были привлечены пять опытных сотрудников по закупкам, финансовому управлению, бухгалтерскому учету и другим направлениям. Необходимо отдать должное руководителям ГТК/ФТС России и отметить рациональное управление деятельностью Директората, что позволило сосредоточиться на реализации Проекта. Более того, чрезвычайно важно заметить, что руководители высшего звена ГТК/ФТС России были активно вовлечены в процесс управления, поддержки и обеспечения работы Директората управления Проектом. За исключением, возможно, изменений в проектной команде, произошедших в период 2006-2007 годов, механизмы реализации Проекта можно оценить как наиболее оптимальный сценарий, использование таких механизмов обеспечило успешную реализацию сложного проекта с масштабными целями и задачами. Кроме того, указанные механизмы были экономически эффективными (затраты на управление Проектом в рамках займа в размере 140 млн. долларов США, который реализовывался в течение 2003-20013 годов, составили 4,1 млн. долларов США) по сравнению с механизмами реализации других проектов в Российской Федерации.
29. Действительно, в отчете ФТС России отмечается, что «используемая схема реализации Проекта показала свою устойчивость и эффективность», что благодаря внедренным механизмам реализации «заказчик и группа реализации Проекта выступают в одном лице», и что, в результате «данная схема способствовала большей степени интеграции Проекта в деятельность ФТС России, более активному участию сотрудников и руководства центрального аппарата ФТС России в управлении реализацией Проекта, а также способствовала внедрению результатов реализации мероприятий Проекта в деятельность ФТС России».9
30. Достигнутые результаты. Ключевое воздействие Проекта состоит следующем: (a) совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы таможенной деятельности; (b) реорганизация ФТС России и приведение возложенных на нее функций в соответствие с международной надлежащей практикой; (c) оптимизация и автоматизация бизнес процессов, используемых ФТС России (отражено в достижении целевых значений ключевых показателей результатов Проекта), оказавшие воздействие на деятельность всей ФТС России; (d) повышение открытости руководства ФТС России и создание обратной связи с участниками ВЭД для улучшения качества предоставляемых услуг, совершенствования порядка рассмотрения жалоб и повышения уровня профессиональной честности (отражено в обследованиях участников ВЭД).
31. В Отчете «Оценка эффективности проекта «Модернизация информационной системы таможенных органов», подготовленном ФТС России, отмечается, что «сопоставление результатов данного проекта с результатами аналогичных проектов, реализованных Всемирным банком в странах Юго-восточной Европы показывает, что Российская Федерация опережает большинство рассматриваемых стран по времени прохождения таможенного контроля в пунктах пропуска. Кроме того, в рамках Проекта модернизации информационной системы таможенных органов Российской Федерации достигнуто наибольшее сокращение (по сравнению с базовым значением показателей) как доли деклараций, отбираемых для физического досмотра, так и времени таможенного оформления перед выпуском товаров» (См. Таблицу 2).
32. Кроме того, ФТС России отмечает в своем Отчете, что «Результаты Проекта сыграли значительную роль в формировании и реализации государственной политики в сфере развития таможенного администрирования. Подавляющее большинство мероприятий Проекта и цель развития Проекта являются актуальными задачами в рамках достижения целей государственной политики в сфере таможенного администрирования. Все основные результаты Проекта получены; часть результатов внедрена, распространена на всю систему таможенных органов (в том числе путем реализации иных государственных проектов и программ) и используется в деятельности ФТС России».
Таблица . Сравнение результатов: Проект «Модернизация таможенных органов», профинансированный Всемирным Банком/проекты содействия торговле в России и странах Юго-Восточной Европы10
Наименование проекта
|
Среднее время таможенного оформления в выбранных автомобильных пунктах пропуска, минут
|
Среднее время таможенного оформления, исчисляемого с момента подачи таможенной декларации до выдачи разрешения на выпуск груза, минут
|
Доля деклараций, отбираемых для физического досмотра грузов при импорте
|
базовое значение
|
на конец реализации Проекта
|
сокращение (в процентах от базового значения)
|
базовое значение
|
на конец реализации Проекта
|
сокращение (в процентах от базового значения)
|
базовое значение
|
на конец реализации Проекта
|
сокращение (в процентах от базового значения)
|
Россия (Проект «Модернизация таможенных органов»)
|
30
|
18.3
|
39
|
2400
|
393.8
|
83.6
|
более 50 процентов
|
4,8 процента
|
90,4
|
Проект содействия развитию торговли и транспорта в странах Юго-Восточной Европы
|
|
Албания
|
73.75
|
23.5
|
68.1
|
240
|
64
|
73.3
|
90 процентов
|
12,0 процента
|
86,7
|
Молдова
|
240
|
42.8
|
82.2
|
500
|
124
|
75.2
|
90 процентов
|
48 процентов
|
46,7
|
Македония
|
40
|
15.0
|
62.5
|
280
|
100
|
64.3
|
100 процентов
|
34,5 процента
|
65,5
|
Хорватия
|
61.7
|
17.3
|
72.0
|
240
|
145
|
39.6
|
60 процентов
|
23,8 процента
|
60,3
|
33. В Таблице 3 приведена краткая информация о плановых объемах расходов по сравнению с фактическими объемами по компонентам/подкомпонентам. Отклонение фактических объемов расходов от плановых объемов по первым трем компонентам является незначительным.5 Отклонение плановых объемов от фактических объемов расходов по последнему компоненту (управление проектом) объясняется продлением сроков реализации проекта на четыре года.
Таблица . Плановый объем расходов по сравнению с фактическим объемом
|
Компонент
|
Плановый объем
(млн. $)
|
Фактический объем
(млн. $)
|
Процент изменений
|
|
|
|
|
|
|
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОРЯДКА РАБОТЫ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ
|
1.
|
Организация таможенного контроля и таможенного оформления
|
4.0
|
12.6
|
212
|
2.
|
Содействие торговле
|
9.6
|
2.5
|
-74
|
3.
|
Бюджетная политика
|
4.1
|
4.2
|
4
|
4.
|
Совершенствование правовой базы
|
5.4
|
4.3
|
-20
|
|
Подитог
|
23.1
|
23.7
|
2.6
|
|
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА И УПРАВЛЕНИЕ
|
5.
|
Организационная структура и оперативное управление
|
10.2
|
11.9
|
16
|
6.
|
Финансовое управление
|
6.5
|
6.4
|
-1
|
7.
|
Управление кадрами и подготовка кадров
|
7.3
|
3.8
|
-48
|
8.
|
Повышение уровня профессиональной честности сотрудников таможенной службы
|
2.5
|
2.6
|
3
|
|
Подитог
|
26.5
|
24.6
|
-7
|
|
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ТЕХНОЛОГИИ
|
9.
|
Развитие ИТ
|
64.4
|
60.4
|
-6
|
|
Разработка и внедрение ЕАИС
|
58.3
|
49.6
|
-15
|
|
Укрепление системы исполнительного управления
|
1.1
|
0.8
|
-37
|
|
Совершенствование управления разработкой прикладного ПО
|
0.3
|
0.3
|
0
|
|
Укрепление кадров в области ИТ
|
2.4
|
2.7
|
13
|
|
Прозрачность и соблюдение международных стандартов
|
0.3
|
0.5
|
67
|
|
Разработка таможенной информационной БД
|
6.4
|
7.5
|
17
|
|
Подитог
|
133.2
|
121.7
|
-9
|
|
УПРАВЛЕНИЕ ПРОЕКТОМ
|
10.
|
Управление проектом
|
3.0
|
4.1
|
37
|
|
ИТОГО СРЕДСТВА ЗАЙМА
|
140.0
|
139.1
|
-0.6
|
|
БЮДЖЕТНОЕ СОФИНАНСИРОВАНИЕ
|
45.8
|
35.0
|
-25
|
|
ВСЕГО СРЕДСТВА ПРОЕКТА
|
185.8
|
174.1
|
-6
|
34. Что касается первых трех компонентов, существенное превышение расходов по подкомпонентам зафиксировано по двум подкомпонентам:
Организация таможенного контроля и таможенного оформления (212 процентов). Увеличение объясняется необходимостью проработки данного вопроса в течение большего времени, чем предполагалось. В рамках данного подкомпонента были достигнуты значительные результаты (Врезка 1), которые не в полной мере отражены в показателях результатов Проекта.
Прозрачность и соблюдение международных стандартов (67 процентов). Ключевым результатом данного подкомпонента стала подготовка и распространение руководств пользователя для всех операционных информационных систем и обеспечение соблюдения международных соглашений по борьбе с правонарушениями со стороны сотрудников таможенных органов (например, Арушской декларации). В отчете ФТС России устойчивость полученных результатов оценивается как высокая.
Врезка . Организация таможенного контроля и таможенного оформления: значение и результаты
В рамках данного подкомпонента были поддержаны мероприятия по упрощению процедур в сфере таможенного контроля и таможенного оформления. Данные мероприятия были нацелены на оптимизацию взаимодействия между таможенными органами и центральным аппаратом ФТС России и другими сторонами (например, к концу 2012 г. ФТС России разработала порядок взаимодействия с 25 федеральными органами власти для оптимизации межведомственного взаимодействия), разработала порядок проведения общих и специализированных таможенных проверок, провела обучение сотрудников ФТС России и создала автоматизированную систему поддержки принятия решений.
Работа, проводимая в ходе реализации данного подкомпонента, была также увязана с другими мероприятиями ФТС России (например, с совместным проектом с таможенными службами Финляндии и Швеции по созданию «зеленого коридора», проектом «Калининградский транзит» и инициативами ФТС России, реализованными с Польшей и Эстонией в 2012 году). В настоящий момент система «зеленых» и «красных» коридоров внедрена на 49 пунктах пропуска на границе.
Кроме того, в ФТС России были разработаны процедуры предварительного информирования. Воздействие их применения постоянно увеличивается, что подтверждается следующими данными ФТС России: (а) время таможенного оформления на автомобильных пунктах пропуска сократилось до примерно до 53 минут (это позволило в среднем на 30 минут сократить время, необходимое таможенным органам для проведения государственного контроля транспортного средства в пункте пропуска), в результате сократились очереди грузовых транспортных средств на въезд в Российскую Федерацию, хотя количество въезжающих транспортных средств в 2012 году увеличилось на 30 процентов; (в) более 50 тыс. сообщений с предварительным информированием о грузах, перевозимых железной дорогой, было направлено в ФТС России; (с) более 7 тыс. сообщений было направлено по грузам, перевозимым водными транспортом.
Была также внедрена система пост-аудита (таможенный контроль после выпуска товара). В 2012 г. было проведено более 4800 пост-аудитов, По результатам проведенных проверок доначислено таможенных платежей и наложено штрафов на сумму более 5 млрд. руб. (это в 1,9 раза больше, чем в предыдущем году) и возбуждено 40 уголовных дел.
В 2012 г. было создано десять центров электронного декларирования (ЦЭД). ЦЭД – это специализированные таможенные посты, которые уполномочены принимать только электронные декларации. Создание ЦЭДов побудило импортеров перейти на использование электронного декларирования и позволило ФТС России обрабатывать быстро растущий поток таких деклараций. В 2012 г. количество деклараций, выпущенных в удаленном доступе, составило 164 тыс. по сравнению с 54 тыс. деклараций за предыдущий год.
35. Существенное отклонение запланированных объемов расходов от фактических объемов в сторону уменьшения произошло по следующим подкомпонентам:
Содействие торговле (-74 процента): часть расходов была профинансирована за счет средств бюджета ФТС России;
Управление кадрами и подготовка кадров (-48 процентов): часть расходов была профинансирована за счет средств бюджета ФТС России, поскольку ряд мероприятий (например, автоматизация процессов управления кадрами и определение потребностей в обучении) позднее были включены в общую программу административной реформы, реализованную в Российской Федерации.
2.3 Разработка системы мониторинга и оценки, ее внедрение и использование
36. Система мониторинга и оценки. Ключевые показатели эффективности (КПЭ), разработанные для Целей Проекта в области развития, правильно отражали ключевые параметры институциональной эффективности таможенных органов (например, эффективность и результативность процедур таможенного досмотра; эффективность управления процессом, обеспечивающим исполнение таможенного законодательства; издержки на обеспечение исполнения законодательства; профессиональная честность и качество услуг). Также при разработке показателей была правильно поставлена задача попытаться измерить воздействие на общую эффективность, оказываемое напрямую мероприятиями по проекту (например, КПЭ были разработаны для пилотных площадок, финансируемых за счет средств Проекта).
37. Семь разработанных первоначально показателей охватывают всего лишь часть многочисленных параметров институциональных результатов деятельности таможенных органов. Например, они не измеряют эффективность управления ресурсами, непротиворечивость нормативно-правовых документов и т.п. Более того, на практике система КПЭ должна базироваться на прагматичном компромиссе: количество показателей должно быть ограниченным, а сами показатели должны «показывать» результат.
38. Что касается рассматриваемого Проекта, изменения в культуре поведения должны были обеспечить уход от позиции защиты отечественной экономики на границе и переход к предоставлению государственных услуг по содействию торговле. Разработанная система КПЭ отражает поставленную задачу.
39. Внедрение и использование системы мониторинга и оценки. Являясь важным органом, на который возложена функция наполнения бюджета, и структурой по оказанию государственных услуг с использованием многих операций, таможенная служба занимает место, которое позволяет ей проводить мониторинг и оценку относительно эффективно. Показатели эффективности и мониторинга, разработанные непосредственно для Проекта, помогли ФТС России модернизировать свое видение процессов управления. В частности, система КПЭ и дополнительных показателей была в большой степени встроена в постоянно действующую систему мониторинга/отчетности ФТС России6. Кроме того, ряд инициатив, профинансированных напрямую проектом, повысили потенциал ФТС России в сфере сбора и анализа информации, а также укрепили связь. Перечисленные усилия способствовали устойчивости системы мониторинга и оценки и обеспечили ее использование в управлении деятельностью ФТС России. В своем Отчете о завершении проекта ФТС России отметила (в контексте системы показателей мониторинга и оценки, созданной в рамках проекта, с использованием различных источников количественной и качественной информации), что «данный подход является примером комплексной оценки как эффективности деятельности таможенных органов в целом, так и результатов, получаемых в рамках реализации Проекта, и может быть рекомендован к дальнейшему использованию, в том числе, в рамках реализации государственной программы «Развитие внешнеэкономической деятельности» и «дорожной карты» по совершенствованию таможенного администрирования».
40. Как было отмечено выше, переход к методологии ГТК по определению КПЭ ожидался еще на этапе переговоров. Такой переход должен был облегчить включение мероприятий по мониторингу и оценке, разработанных в рамках Проекта, во внутреннюю систему мониторинга и оценки ГТК/ФТС России, соответствующая работа была проведена в контексте Среднесрочного обзора Проекта.
2.4 Выполнение защитных механизмов и фидуциарных требований
41. В рамках Проекта не были задействованы ни экологические, ни социальные защитные механизмы. В течение всего цикла реализации проекта использовались удовлетворительные механизмы финансового управления. Ежеквартальные отчеты по финансовому управлению направлялись вовремя и были признаны Банком приемлемыми. Аудиты финансовой отчетности по Проекту проводились ежегодно. Отчеты с результатами аудита, не содержащие каких-либо оговорок, направлялись вовремя. Несколько раз аудиторы отмечали, что часть оборудования, поставленного конечным бенефициарам, не использовалась на момент проведения аудита. Согласно ответу руководства, неиспользование оборудования было вызвано проводимой внутренней реорганизацией, и были предприняты меры для удовлетворительного решения возникших вопросов.
42. Представленные выводы делают честь руководству ФТС России и Директорату управления Проектом и приобретают особое значение в контексте проектов, финансируемых Всемирным банком в Российской Федерации: Проект «Модернизация таможенных органов» остается единственным проектом, профинансированным в Российской Федерации, который был реализован непосредственно агентством по реализации проекта (в данном случае ФТС России), а не сторонней привлеченной организацией (обычно одним из специализированных «фондов» в Российской Федерации, специализирующихся на проектах, финансируемых международными финансовыми организациями), отвечающей за закупки, финансовое управление, бухгалтерский учет, предоставление средств и следование политикам, руководствам и процессам Всемирного банка.
43. На протяжении всего периода реализации Проекта было обеспечено выполнение всех юридических требований, предусмотренных Соглашением о займе.
2.5 Деятельность после завершения Проекта/следующий этап
44. В рамках Проекта «Модернизация таможенных органов» (а также в рамках значительных средств из операционного и инвестиционного бюджетов ГТК/ФТС России и других двусторонних и многосторонних программ сотрудничества) были выделены ресурсы для усиления институционального развития ФТС России с целью достижения ключевых стратегических целей по приведению деятельности таможенных органов в соответствие с международными нормами и сокращению издержек, связанных с обеспечением исполнения законодательства (а также дополнительных целей). Успешная реализация Проекта в значительной степени укрепила институциональную платформу ФТС России и улучшила результаты ее деятельности. В будущем модернизированная институциональная платформа создает для ФТС России базу для достижения стратегических целей. Детальный план по реализации стратегии развития таможенной службы Российской Федерации, принятый в 2012 году, определяет девять основных направлений развития: совершенствование таможенного регулирования (63 мероприятия); совершенствование реализации фискальной функции (15 мероприятий); совершенствование таможенной инфраструктуры (24 мероприятия); совершенствование информационно-технического обеспечения (65 мероприятий); совершенствование правоохранительной деятельности и усиление антикоррупционной деятельности (54 мероприятия); развитие международного сотрудничества (24 мероприятия); совершенствование организационно-управленческой деятельности (21 мероприятие); развитие социальной сферы (13 мероприятий). Девять основных направлений развития, по большому счету, продолжают работу, начатую в рамках Проекта, и большинство детально описанных мероприятий учитывают напрямую мероприятия, реализованные в ходе Проекта. Следовательно, весьма вероятно, что результаты Проекта будут сохранены (и получат дальнейшее развитие) (особенно учитывая постоянное стратегическое, институциональное и фискальное значение таможенных органов).
45. В самое ближайшее время Правительство РФ и ФТС России будут заниматься внесением изменений в правовую базу и процедуры ввиду создания Таможенного союза Беларуси, Казахстана и России7 (включая, что весьма важно, дальнейшее совершенствование ЕАИС). В настоящий момент власти предполагают, что в течение 2015 г. будет проведен анализ опыта Проекта и потребностей ФТС России. Власти неоднократно выражали удовлетворенность взаимодействием с Банком/специалистами Банка, работавшими по Проекту. Продолжение активного диалога с ключевой структурой, обеспечивающей содействие торговле, будет способствовать тому, что Банк будет, как и прежде, позиционировать себя в качестве активного партнера в сфере социально-экономического развития Российской Федерации.
|
