4. Оценка риска, связанного с устойчивостью результатов проекта в области развития
Рейтинг риска: умеренный.
74. Риски для устойчивости результатов Проекта «Модернизация таможенных органов» возникают по различным направлениям: (a) риски ослабления институциональной прочности и устойчивости ФТС России на фоне изменения политической ситуации; (b) риски снижения эффективности деятельности таможенной администрации в связи с негативными изменениями политико-экономического характера (например, замедление прогресса в реализации принципов верховенства закона и целостности системы государственного управления); (c) риски, связанные с выделением достаточных текущих и инвестиционных ресурсов, необходимых ФТС России для поддержания кадровой обеспеченности, навыков сотрудников, информационных систем, а также других активов; (d) риски, связанные с технической эксплуатацией информационных систем таможенных органов и другого специализированного оборудования.
75. Реализация факторов риска по каждому из вышеперечисленных направлений потенциально может весьма неблагоприятно сказаться на деятельности таможенных органов и обеспечении устойчивости инвестиций, осуществленных в рамках Проекта. Однако вероятность материализации указанных рисков оценивается как весьма незначительная (возможно, за исключением рисков, связанных с наличием достаточных текущих и инвестиционных ресурсов, необходимых ФТС России, - в нынешней ситуации несколько ограниченных государственных финансов объемы будущих ежегодных ассигнований таможенным органам на цели капитальных расходов, скорее всего, будут значительно сокращены, равно как и объемы средств на эксплуатацию и текущее обслуживание). В условиях напряженной бюджетной ситуации таможенная администрация является органом, в значительной степени наполняющим государственный бюджет, но это не помогло ей избежать сокращения бюджетных ассигнований. Многие из технических нововведений, внедренных в рамках Проекта (ЕАИС, подсистема управления рисками, связанными с таможенными платежами и т.д.), все больше ограничивают возможности участников ВЭД нарушать правовые нормы, регламентирующие торговлю. Эти риски, пожалуй, меркнут на фоне отступления от принципов верховенства закона или возникновения неблагоприятных социальных или политических тенденций, помимо уровня законопослушности участников ВЭД. В целом, уровень рисков оценивается как незначительный, за исключением, возможно, умеренных рисков, связанных с бюджетом ФТС России и увеличением его зависимости от эксплуатации современных информационно-коммуникационных технологий.
5. Оценка деятельности Банка и Заемщика 5.1 Деятельность Банка (a) Эффективность деятельности Банка по обеспечению качества на входе
Рейтинг: удовлетворительный (т.е. имелись всего лишь незначительные недостатки в работе на этапах идентификации, подготовки или оценки проекта).
76. В ретроспективе можно отметить, что разработанные базовые аналитические материалы и дизайн Проекта вполне отвечали потребностям таможенных органов Российской Федерации (в том числе, благодаря тесным рабочим взаимоотношениям с Всемирной таможенной организацией). Аналогичным образом, механизмы реализации, в том числе реализация проекта самим ведомством без привлечения внешней структуры, доказали свою устойчивость. Оценка факторов риска, как правило, была консервативной и проводилась своевременно. Механизмы мониторинга и оценки проекта, а также усилия, предпринятые в этом направлении, вполне заслуживают похвалы.
77. Дизайн Проекта предусматривал весьма амбициозный срок реализации (без сбоев) - шесть лет. Признавая, что шестилетний срок значительно раздвигает границы установленных руководством Банка норм продолжительности проектов, можно предположить, что более четкая и консервативная оценка возможного срока реализации пошла бы Проекту на пользу.
78. С учетом вышесказанного совокупность таких факторов как наличие сильной проектной группы Банка, тесное сотрудничество с МВФ, техническая поддержка со стороны Всемирной таможенной организации, а также тесные рабочие взаимоотношения с руководством таможенной службы (на тот момент ГТК России) в рамках относительно короткого периода подготовки проекта (8 месяцев) позволяет дать работе Банка оценку близкую к «весьма удовлетворительно». Вместе с тем слабые места в части обеспечения соответствия кредитных инструментов Банка потребностям сложных проектов институционального развития, а также соответствующие процедуры и нормы подготовки проектов привели к возникновению упомянутых выше незначительных недостатков.
(b) Качество надзора за ходом реализации проекта
Рейтинг: удовлетворительный (т.е. в работе по инспектированию проекта наблюдались только незначительные недостатки)
79. Акцент на воздействии Проекта на развитие таможенных органов. Качество дизайна Проекта (включая ключевые показатели эффективности, ориентированные на конечный результат) позволило проектной группе Банка в процессе надзора за ходом Проекта постоянно держать в центре внимания вопросы воздействия, оказываемого Проектом (т.е. не ограничиваться диалогом вокруг ресурсов, сроков и закупочных операций). В состав (сильной) проектной группы постоянно входили эксперты по тематическим направлениям проекта, в частности, по содействию торговле и таможенным операциям. Это также помогало сосредотачивать диалог на эффекте от инвестиций Проекта.
80. Надзор за выполнением фидуциарных обязательств. Несмотря на сложность проектных мероприятий, закупочных операций и финансового менеджмента, проблем с фидуциарными отношениями не возникало. Заслуга в этом принадлежит группе по управлению проектом в составе ФТС России. Вместе с тем эксперты по фидуциарным вопросам из московского представительства Банка помогали обеспечивать беспрепятственное выполнение фидуциарных обязательств, в том числе, за счет поддержания хороших рабочих взаимоотношений с командой ФТС России.
81. Достаточность ресурсов и процедур для надзора за ходом проекта. Бюджет на осуществление надзора в период 2003-2014 гг. был значительным, равно как и объем соответствующей работы (225 человеко-недель; объем ресурсов – 1,2 млн. долл. США). С учетом масштаба и сложности Проекта наличие более значительного объема ресурсов позволило бы проектной группе усилить технический надзор. Тот факт, что значительная часть работы по инспектированию проекта была сосредоточена в российском представительстве Банка (хотя руководители проектной группы и специалисты по таможенным операциям базировались в других странах), позволил «растянуть» бюджет и постоянно поддерживать взаимодействие с клиентом. Следует отметить, что во время перерыва в реализации проектных мероприятий в 2006-2007 гг. проектная группа Банка по просьбе руководителя ФТС России организовала визит по обмену знаниями для представителей нового руководства ФТС России. Как представляется, это мероприятие дало новому исполнительному руководству дополнительное ощущение уверенности в отношении Проекта и поддержки со стороны Банка и способствовало в дальнейшем восстановлению динамики реализации Проекта.
82. Откровенность и качество отчетов о достигнутых результатах. За исключением вынужденного перерыва в 2006-2007 гг. (вследствие смены руководства и оспаривания Генеральной прокуратурой законности применения процедур Банка), мероприятия Проекта, как правило, демонстрировали приемлемую поступательную динамику и укладывались в первоначальный дизайн Проекта. Динамический ряд рейтингов проекта (раздел G Информационного листа) отражает эту общую картину. В частности, рейтинги по достижению цели проекта в области развития и по ходу реализации проекта во всех случаях были «удовлетворительными», за исключением оценок «умеренно удовлетворительный» (за ход реализации проекта) в октябре 2007 года и «умеренно неудовлетворительный» (за достижение цели в области развития и за ход реализации проекта) в мае 2008 года. Оснований сомневаться в честности присвоенных рейтингов не было.
(c) Обоснование рейтинга общей деятельности Банка
Рейтинг: удовлетворительный.
Притом, что общий успех Проекта, несомненно, является заслугой руководства ГТК/ФТС России, работа Банка в части разработки дизайна Проекта и помощи в разрешении проблем, возникавших в ходе реализации Проекта, заслуживает похвалы и в целом оценивается как «удовлетворительная». Как уже отмечалось, в работе Банка по обеспечению качества на входе и в процессе инспектирования Проекта отмечались лишь незначительные недостатки.
5.2 Деятельность Заемщика
(a) Деятельность Правительства РФ
Рейтинг: удовлетворительный (т.е. отмечались лишь незначительные недостатки).
83. С точки зрения бюджетной поддержки и сохранения преемственности руководства ФТС России Правительство РФ всегда проявляло сотрудничество и оказывало содействие. Аналогично, что касается управления процессом формирования нормативно-правовой базы, необходимой для модернизации таможенных органов, оно осуществлялось эффективно, что свидетельствует о поддержке совершенствования таможенного администрирования со стороны Правительства РФ. Кроме того, правительству удалось решить проблему, возникшую в 2006-2007 годах в связи с оспариванием Генеральной прокуратурой законности применения закупочных процедур Банка, несмотря на «чувствительный» для Правительства период в связи с предвыборной кампанией.
(b) Деятельность органа-исполнителя /органов-исполнителей
Рейтинг: удовлетворительный (т.е. отмечались лишь незначительные недостатки).
84. ГТК России и впоследствии ФТС России демонстрировали приверженность целям Проекта, постоянно поддерживали диалог с заинтересованными сторонами и координацию с международными партнерами, обеспечивали надлежащее укомплектование и наделение необходимыми полномочиями технических рабочих групп, использование общепринятой практики мониторинга и оценки, формирование устойчивых механизмов управления проектом (включая выполнение фидуциарных обязательств).
85. Продолжавшийся в течение полутора лет перерыв в реализации проектных мероприятий в 2006-2007 годах, возникший после смены высшего руководства ФТС России (и группы, отвечающей за реализацию Проекта) и в связи с последующим оспариванием Генеральной прокуратурой законности применения процедур Банка, был преодолен, и руководству Проекта удалось вернуть Проект на путь реализации. Оба события в значительной степени находились вне контроля органа-исполнителя Проекта. Кроме того, на функционирование ФТС России в определенной степени повлиял процесс реформирования государственной службы (особенно в части принятия нормативных актов, относящихся к отбору кадров для поступления на государственную гражданскую службу, оплаты труда, управления бюджетом и т.д.). Наконец, решение Правительства РФ о создании Таможенного союза с Казахстаном и Республикой Беларусь потребовало внесения более 200 изменений в нормативно-правовую базу и соответствующих изменений бизнес-процессов (эта работа еще продолжается). С этой ситуацией (несмотря на то, что она находилась вне контроля таможенной службы) ФТС России тоже справилась, хотя в результате окончательная дата закрытия займа была перенесена на два года. Тем не менее, профессионализм проектной группы ФТС России и поддержка со стороны руководства таможенной службы позволили беспрепятственно завершить Проект со значительным превышением почти всех показателей.
86. Будет справедливым сказать, что трудно представить себе ситуацию, когда орган-исполнитель при реализации такого сложного и масштабного проекта вообще не допустит ни малейших недостатков и не столкнется с непредвиденными проблемами, требующими решения.
(c) Обоснование общей оценки деятельности Заемщика
Рейтинг: удовлетворительный (т.е. отмечались лишь незначительные недостатки).
87. Данный рейтинг отражает удовлетворительную эффективность деятельности Правительства РФ и органа-исполнителя Проекта.
|
