Введение
Закон «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» N 12-ФЗ принят Государственной думой 17 января 2007 г., одобрен Советом Федерации 24 января 2007 г. и подписан 5 февраля 2007 г. Президентом РФ. Принятый закон вносит существенные изменения и дополнения в федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ», ФЗ №132, 1996 г. Собственно исходный текст закона уже «канул в лету» и не представляет интереса, разве что с позиций истории развития нормотворчества.
Основная цель внесения дополнений — совершенствование защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц при осуществлении туроператорской деятельности на территории Российской Федерации. Турагенты и турагенсткая деятельность практически выведены из формального государственного регулирования, и отпущены в «свободный полет». Формально для объявления себя турагентом организации или предприятию любой организационно-правовой формы достаточно иметь договор с туроператором (организации или предприятия, включенным в федеральный реестр туроператоров) об оказании услуг по реализации туристского продукта.
Исходный текст федерального закона «Об основах туристской деятельности в РФ» (с текущими изменениями) опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, 1996, №49, ст. 5491; 2003, №2, ст. 167; 2004, № 35, ст. 3607. Официальный текст федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации»№12 от 05 февраля 2007 г. опубликован в «Российской газете» 6 февраля 2007 г. Более поздние изменения, внесенные в закон, малозначительны и не являются, как показала практика, решающими по своей результативности для процесса.
Особенные вопросы терминологии
Прежде всего, отметим, что федеральный закон «Об основах туристской деятельности в РФ» 132 ФЗ (1996 г.) и все дополнения, включая и 2007 г. и последующие, к нему используют «туристскую» терминологию, ни одного «туристического» слова в них нет. Поэтому, впредь и надолго, придется в официальном и коммерческом деловом обороте писать и говорить «туристский».
Термин «туристический» исключен законом из делового и официального оборота в сфере регулируемых отношений окончательно, хотя были вполне разумные предложения уравнять в правовых последствиях применение обоих терминов и завершить бессмысленный лингвистический спор в туристской общественности.
Спор надо или не надо соблюдать — бессмысленный. Пока федеральный закон действует, придется соблюдать и забыть по правовой плюрализм.
С другой стороны, если общество не приемлет термин «туристский» и хочет говорить (и говорит, и, прежде всего, сами депутаты Госдумы и даже глава государства) «туристический», то почему бы законодателю не принять предложение, которое мы вносим ежегодно — «Термин «туристский» считать равным термину «туристический» по правовым последствиям своего применения». Такая форма правовых конструкций применена в Конституции РФ, где термин «Россия» приравнен «Российская Федерация» (часть 2 статьи 1).
Изменить (искоренить) жесткой рукой законодателя «туристское» трудно, слишком глубоко в нормативную базу и стандарты внедрен термин. Кроме того, в туризме есть и другие, более актуальные и животрепещущие проблемы.
Место туризма в Конституции Российской Федерации 1993 г.
Места туризма как социальному явлению в новом постперестроечном обществе в Конституции Российской Федерации 1993 г. — не нашлось. Подзаконным актом туризм был определен к социальной сфере.
Распределение полномочий между субъектами Федерации и Федеральным центром определено ст. 71–73 Конституции, семнадцать лет потребовалось для решения вопроса принадлежности туризма к сугубо ведомственным интересам — а все это время процесс отличался неопределенностью. Государственные ведомства поступали по понятиям, а не по закону, но как иначе было регулировать вопросы границы, внешних сношений и другие?
В ноябре 2010 года вступил в силу Федеральный закон от 15 ноября 2010 г. № 296-ФЗ «О внесении изменения в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который предусматривает отнесение туризма к вопросам совместного ведения федеральных и региональных органов государственной власти.
Статья 26.3. Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
1. Полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 настоящей статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Осуществление указанных полномочий может в порядке и случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и федеральных государственных внебюджетных фондов, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами.
2. К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов: ….
30) осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области физической культуры и спорта, организации и проведения официальных региональных и межмуниципальных физкультурных, физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, обеспечения подготовки спортивных сборных команд субъекта Российской Федерации, в том числе среди лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов, а также присвоения спортивных разрядов и соответствующих квалификационных категорий спортивных судей в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
30.1) создания благоприятных условий для развития туризма в субъекте Российской Федерации.
Последняя фраза и есть сущность поправок в ст. 26.3 в федеральный закон — законом от 15 ноября 2010 г. № 296 ФЗ.
Принятие этого закона позволяет разработать и внести соответствующие изменения в Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», в которых должны быть конкретизированы полномочия федерального центра, регионов и муниципальных образований в сфере туризма. Этим и озабочены в основном центральные органы государственного регулирования, в чьи функции входит разработка правового обеспечения туристской деятельности.
Особенности доктринального толкования законодательных норм
Далее будем рассматривать внесенные изменения постатейно.
Укажем, что толкование норм не является официальным, как и приведенные тексты законов. В смысле применения на практике, особенно в части использования для разбирательства туристских споров следует пользоваться только официальными текстами, опубликованными в специальных изданиях. Со временем, несомненно, появится и официальное руководство к правоприменительной практике в виде подзаконных актов, правил и иных разъяснений.
Преамбула и общее целеопределение закона - оставлены без изменения. Закон устанавливает принципы государственной политики, направленные на создание основ единого туристского рынка в Российской Федерации, что является реализацией конституционных норм (ст. 8 часть 1 Конституции РФ, 1993 г.).
Собственно закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее закон) подвергся существенным дополнениям и изменениям, в корне меняющим его содержательные положения и даже сферу регулирования. Априори можно высказать точку зрения, что область государственного регулирования отношений в туризме значимо сужена, по сравнению с редакцией закона 1996 г., что имеет, как положительные, так и отрицательные правовые и социально-экономические последствия.
Понятийная статья 1 закона изменена полностью и дано существенно и принципиально новое толкование туристского продукта, на дальнейшем использовании которого и построен весь закон. Формально, вся деятельность по генерации и оказанию туристских услуг, не образующих в совокупности туристский продукт, определенный в своей сущности ст. 1 не попадает под действие данного закона и остается вне государственного регулирования на федеральном уровне. Это открывает перспективы для формирования правового регулирования этой сферы туристской деятельности на региональном уровне субъектов Федерации.
Некоторым образом подверглась уточнению положения статьи 4, регламентирующие принципы и пути государственного регулирования туризма и определена более четко роль уполномоченного федерального органа. В закон вводится статья 41, определяющая принципиально новые условия туроператорской деятельности на территории Российской Федерации, в том числе обязательное условие наличия финансового обеспечения туроператора.
Статья 5 получила новое содержание в связи с утратой института лицензирования видов деятельности в туризме с 01 января 2007 г.
Наиболее существенные дополнения внесены в части формирования и реализации туристского продукта ст. 9 и 10, правового регулирования финансового обеспечения туроператора, путей реализации этого обеспечения методами банковской гарантии и договора страхования ответственности туроператора.
На эти положения следует обратить наибольшее внимание, поскольку их правовое регулирование существенно выходит за рамки действующего ранее законодательства и составляет суть «революционных» решений, которые должны способствовать достижению поставленных целей защиты прав граждан при осуществлении туризма и путешествий от действий недобросовестных туроператоров. Прямо определение «недобросовестного туроператора» не вводится, но опосредовано при продвижении закона вполне заняло свое место в лексиконе русского языка на всех уровнях законодательной власти.
Статьи 11–13 оставлены без изменения.
В положениях главы VII «Безопасность туризма» существенному изменению подверглась ст. 14.
Введена новая глава VII1 и ст. 171–175 , посвященная описанию правовых механизмов реализации финансового обеспечения туроператора и защиты прав туристов.
Закон вступил в силу 01 июня 2007 г. Однако статья определяющая размеры финансового обеспечения видов туризма на срок одного года, до 01 июня 2008 г. имела смягчающую редакцию — размер финансового обеспечения международного туризма предусмотрен в размере 5 млн рублей. Для актуального применения положений закона необходим ряд подзаконных актов, а также внесения уточнения в ГК РФ и ряд других законов в целях избежания коллизий правовых норм.
В дальнейшем статья, регламентирующая размер финансового обеспечения туроператора, осуществляющего деятельность в сфере выездного туризма, подверглась ревизии и введению принципа дифференциации пропорционально финансовому обороту туроператора, что является, несомненно, прогрессивным решением и реализацией идей заложенных автором в редакции международного закона «О туристской деятельности» СНГ 2006 г.
|
