Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза
Скачать 0.61 Mb.
|
Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, заключения и списка источников и литературы. Деление текста на главы основано на следующей логике: первая глава дает общее представление о понятии, содержании и эволюции пространства свободы, безопасности и правосудия; вторая и третья главы выявляют его исторически сложившуюся асимметрию, исправить которую призван Лиссабонский договор; наконец, четвертая глава демонстрирует эффект «перелива» пространства за пределы Европейского Союза. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность исследования наднационального и межправительственного методов интеграции и их взаимодействия в пространстве свободы, безопасности и правосудия; устанавливаются объект, предмет, цели и задачи диссертации; определяется степень разработанности темы; проводится анализ теоретической, методологической и источниковой базы исследования; показывается научная новизна и практическая значимость работы. В первой главе «Свобода, безопасность и правосудие как политическое пространство» проанализирована концептуальная и институциональная основы пространства, выявлены внутренние и внешние предпосылки и причины его создания, прослежены этапы эволюции и перспективы развития. Возникновение новых трансграничных вызовов безопасности стало причиной учреждения в середине 1970-х годов группы ТРЕВИ для противодействия терроризму. Резкое увеличение количества заявлений о предоставлении убежища в конце 1980-х годов и притока нелегальных иммигрантов вынудили страны, находившиеся на «передовой линии», прежде всего, Германию, добиться внесения вопросов иммиграционной политики и убежища в политическую повестку дня, что привело в конечном итоге к появлению «третьей опоры» ЕС. Рост международной организованной преступности вызвал необходимость учреждения специальных агентств – Европола, Евроюста, ФРОНТЕКС и постепенного расширения их функций. Таким образом, внешние факторы сыграли важную роль в формировании пространства. Параллельно на развитие сферы внутренних дел и юстиции воздействовали внутренние факторы, обусловленные процессом политической и экономической интеграции. Главный из них – завершение строительства Единого внутреннего рынка. Для устранения сохраняющихся препятствий трансграничной экономической деятельности и полноценной реализации «четырех свобод» потребовалась отмена пограничного контроля между государствами-членами и одновременно обеспечение безопасности свободы передвижения. Правовая основа пространства была создана Амстердамским договором в результате реформы сферы внутренних дел и юстиции, разделившей ее на «первую» (коммунитарную) и «третью» (межправительственную). Таким образом, вопросы иммиграционной политики, предоставления убежища и охраны границ, а также гражданско-правового сотрудничества в пост-амстердамский период решались посредством стандартной законодательной процедуры с участием Европарламента, тогда как уголовно-правовое и полицейское сотрудничество остались в межправительственной компетенции, где господствовало единогласие, и институты ЕС не имели влияния на процесс принятия решений. Сложившаяся асимметрия пространства тормозила его развитие: европеизация иммиграционной политики, охраны границ и других направлений, принадлежащих к «первой опоре», происходила заметно быстрее по сравнению со сферой борьбы с организованной преступностью. Раскол пространства на две асимметричные части порождал трудности законодательного, организационного и политического характера. События 11 сентября 2001 года, усиливающаяся угроза наркотрафика и торговли людьми заставили правительства стран ЕС-членов задуматься о введении более гибкой системы принятия решений в сфере внутренних дел и юстиции, при которой вето лишь одного государства способно затормозить любую новую инициативу. Вопросы внутренних дел и правосудия заняли одно из центральных мест в повестке дня работы Конвента «Будущее Европы», готовившего Конституцию Евросоюза. Специальная рабочая группа Конвента в декабре 2002 года представила проект очередной реформы «третьей опоры», главным пунктом которой была дальнейшая коммунитаризация внутренних дел и юстиции, т.е. соединение всех его направлений в одно целое и преодоление, таким образом, раскола и асимметрии пространства свободы, безопасности и правосудия. Основой развития пространства стало взаимодействие «коммунитарного»/наднационального и межправительственного методов интеграции. В диссертации коммунитарный метод (Сommunity method) представляется как «процесс формирования политики Европейских сообществ, движущей силой которого выступала Комиссия; при этом отличительной чертой данного процесса было участие в нем представителей национальных государств, обсуждавших варианты принятия решения в рамках Совета». «Коммунитаризация» же того или иного направления политики определяется как «передача компетенций с национального уровня на уровень Европейских сообществ (коммунитарный уровень)». Примечательно, что в официальных документах Европейского Союза для характеристики реформы внутренних дел и юстиции применяется именно этот термин. Однако в литературе коммунитаризация, как правило, отождествляется с переносом компетенций на наднациональный (supranational) уровень. «Коммунитарный метод» интеграции традиционно противопоставлялся межправительственному, в соответствии с которым государства-члены принимали единогласное решение; Европейский Парламент мог только быть проинформирован и консультировал Совет, а Комиссия делила право законодательной инициативы с государствами-членами. После отмены межопорной структуры в Лиссабонском договоре границы между двумя методами формально оказались размытыми. Например, «коммунитаризация» внутренних дел и юстиции привела к тому, что коммунитарный метод стал применяться к межправительственной в прошлом «третьей опоре». Однако право инициативы Комиссия делит с одной четвертью государств-членов, что лишний раз подчеркивает зыбкость границы между межправительственным и коммунитарным методами. В контексте взаимодействия методов интеграции особый интерес представляет концепция «европеизации», которая понимается как «формирование, распространение и институционализация формальных и неформальных правил, процедур, способов действий и норм, разработанных на уровне ЕС, а впоследствии инкорпорированных в логику внутриполитического дискурса государств-членов, политические структуры и публичную политику». В диссертационном исследовании концепция европеизации применяется для анализа формирования коммунитарного/наднационального уровня сферы внутренних дел и юстиции, а также создания правовых, политических и оперативных acquis в рамках пространства свободы, безопасности и правосудия. При том, что европеизация понимается как двусторонний процесс, акцент делается на процессе «сверху вниз», т.е. от уровня ЕС к государствам-членам. Термин «пространство свободы, безопасности и правосудия» был выбран в ходе межправительственной конференции 1996/97 годов как компромисс, приемлемый для всех ее участников, который позволял согласовать различные цели действий во внутренних делах и юстиции с разными инструментами управления пространством. Сущность компромисса заключалась в том, что термин представлялся достаточно широким, чтобы подразумевать сосуществование межправительственного сотрудничества в рамках «третьей опоры» и коммунитаризованные области «первой опоры». Ключевым моментом функционирования пространства является принцип субсидиарности. Европейский Союз обращается к вопросам, которые могут быть решены эффективно лишь посредством общих действий на уровне ЕС; при этом решающим условием применения общих действий становится трансграничная природа проблемы. Следовательно, цель ЕС – не заменить национальные структуры внутренней безопасности единой европейской, а скорее убрать препятствия на пути эффективного противодействия угрозам посредством расширения взаимодействия национальных структур. Анализ роли институтов ЕС в рамках пространства дает возможность определить их полномочия и возможности в процессе развития внутренних дел и юстиции. Современная институциональная структура призвана упростить и поддерживать сотрудничество и координацию действий государств-членов, так как в долиссабонский период «твердый» подход и вертикальное управление (централизованные функции регулирования и контроля, высокая степень правовой гармонизации) не были предусмотрены действовавшими договорами в сфере уголовно-правового и полицейского сотрудничества. Результатом деятельности институтов, особенно Совета и Комиссии, наряду с применением «твердого подхода» в управлении, стало изобретение широкого спектра возможностей «мягкого права» там, где использование традиционных правовых инструментов воспринималось как прямое давление и навязывание взглядов, которые не всегда разделяли национальные правительства. Активное применение пятилетних программных документов (Советом и Комиссией), графиков (Комиссией), оценочных докладов (Советом), анализа рисков (Европолом и ФРОНТЕКС) продемонстрировало огромный набор новых методов управления. В то же время соперничество институтов, особенно Комиссии и Совета, в частности, в разработке политических и программных установок, а также наличие агентств и многочисленных рабочих групп нередко вносят путаницу в формирование повестки дня. Подводя итоги реформе внутренних дел и юстиции по Лиссабонскому договору, можно констатировать: данная сфера постепенно будет функционировать так же, как и другие направления политики Евросоюза, находящиеся в смешанной компетенции наднациональных институтов и национальных государств. Однако реформа предполагает и противовес коммунитаризации: в то время как полномочия Комиссии, Парламента и Суда ЕС распространены на все направления пространства, в ряде областей государства-члены сохраняют право законодательной инициативы. Введены также положения, которые дают возможность государствам-членам остановить процесс принятия решений и передать вопросы на рассмотрение Европейскому Совету, если они считают, что затронуты их жизненно важные национальные интересы. В таком случае остальные государства получают стимул воспользоваться возможностями «продвинутого сотрудничества». Насколько серьезны эти ограничения дальнейшего функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия? С одной стороны, множество возможностей для государств-членов уклониться от участия в общей политике способны привести к «мозаичности» пространства, а не к его однородности. Но на сложившуюся ситуацию можно взглянуть и с другой стороны: ограничения были введены не случайно, а в результате тщательно выверенного компромисса между необходимостью Евросоюза отвечать адекватно на общие вызовы внутренней безопасности и традиционными глубокими различиями государств-членов в уголовном законодательстве и практике. Пространство свободы, безопасности и правосудия изначально и не планировалось как единое гармонизированное пространство. Поэтому отмена «третьей опоры», безусловно, требовала определенной компенсации в виде оговорок и ограничений полномочий институтов ЕС. Полная и безоговорочная «коммунитаризация» внутренних дел и юстиции, во всяком случае, на сегодняшний момент, могла бы лишь развалить пространство внутренней безопасности, парализовать совместную деятельность агентств и ведомств Евросоюза, его институтов и государств-членов. Тем не менее, пространство свободы, безопасности и правосудия можно без сомнения назвать сферой политики ЕС, где вес наднациональной составляющей постепенно растет, хотя межправительственный подход по-прежнему влиятелен. Реформа внутренних дел и юстиции настолько существенна, что создает основу и стимул для дальнейшего развития пространства как крупного политического проекта Европейского Союза. Анализ асимметрии пространства, сохраняющийся де-факто и в постлиссабонский период, проведен во второй главе «Формирование наднационального элемента в сфере свободы передвижения» и в третьей главе «Межправительственный метод в обеспечении внутренней безопасности ЕС». Вторая глава посвящена проблемам формирования иммиграционной политики ЕС. С конца 1990-х годов регулирование миграционных потоков, предоставление убежища и охрана границ стали одним из самых динамично развивающихся и в то же время противоречивых направлений политики Евросоюза. В течение десяти лет с момента передачи посредством Амстердамского договора иммиграционной политики в совместную компетенцию институтов ЕС и государств-членов Комиссия ЕС разработала целый ряд законодательных и политических инициатив с целью «европеизации» сферы, традиционно считавшейся оплотом суверенитета национальных государств. Таким образом, ЕС продвигался к установлению общих правовых рамок иммиграционной политики: был принят свод нормативных актов, регулирующих как противодействие нелегальной иммиграции, так и условия въезда, проживания и адаптации граждан третьих стран на территории ЕС. Лишь область легальной иммиграции, в том числе, выдача виз студентам из третьих стран, управлялась по-старому вплоть до лиссабонской реформы. В соответствии с Лиссабонским договором квалифицированным большинством решаются все вопросы иммиграционной политики – легальная иммиграция оставалась последним оплотом единогласия до сих пор. В Договор включены положения о постепенном учреждении «интегрированной (совместной)» охране границ, чего не было в предыдущих текстах. Это важное нововведение в некоторой степени возвращает Евросоюз к забытой идее «европейского пограничного корпуса», обсуждавшейся еще в 2001 году. Идея создания общей системы охраны границ воплощается в повышении роли ФРОНТЕКС – агентства ЕС, координирующего взаимодействие национальных пограничных служб. Лиссабонский договор вводит также понятие «общей политики предоставления убежища», подразумевающей формирование «общей системы предоставления убежища», «унифицированный статус убежища и субсидиарной (дополнительной) защиты». Переход от «общих минимальных стандартов» в сфере убежища к «общей системе» являет новое качество данного направления пространства. Сообщения Комиссии стали не единственными документами, претендующими на включение в Стокгольмскую программу. Франция в 2008 г. выступила со своей «конкурирующей инициативой» в виде Пакта об иммиграции и убежище, который прямо не противоречил подходам Комиссии, но имел некоторые отличительные черты. Пакт стал главным результатом активной деятельности в этой сфере Президента Н.Саркози, который явно стремился выстроить эту политику по французскому образцу, что нашло свое отражение в Пакте. С одной стороны, в отличие от предложений Комиссии, где на первом месте стоит солидарность государств-членов и необходимость гармонизации иммиграционной политики, Пакт в большей степени основывается на принципах межправительственного подхода, где неоднократно подчеркивается ведущая роль государств-членов в той или иной сфере. С другой стороны, если в предыдущие годы речь шла о формировании основ общей иммиграционной политики, Пакт свидетельствует о намерении Евросоюза перейти непосредственно к общей политике, опираясь на положения Лиссабонского договора, хотя соответствующей ссылки в документе не содержится. Дублирование программ и планов действий, за каждым из которых стоит определенный союзный институт, соперничество Комиссии и Совета вносят путаницу и дезорганизацию функционирования пространства свободы, безопасности и правосудия. Вместе с тем, это дублирование отражает баланс сил и интересов наднационального и межправительственного походов к организации пространства, складывающийся одновременно из сотрудничества и соперничества. Ревизия действующего законодательства ЕС в соответствии с положениями Пакта об иммиграции и убежище и Стокгольмской программы о единой процедуре предоставления убежища и унифицированном статусе беженца, предложена с целью улучшения координации действующих инструментов политики убежища. Они призваны упростить и рационализировать стандарты защиты претендентов на статус беженца во всем Европейскои Союзе; более четко определить ответственность государства, принимающего ищущих убежище; противодействовать злоупотреблениям статусом и повысить общую эффективность процесса. Политику убежища, безусловно, можно было бы считать самой «продвинутой» в этом направлении. Однако, на пути формирования заявленной общей политики возникает все больше и больше препятствий, прежде всего, вызванных несовпадением позиций государств-членов, явным дефицитом солидарности и преобладанием национального эгоизма. Конфликтная ситуация, вызванная обвальным наплывом мигрантов из стран Северной Африки в феврале-апреле 2011 года способна развернуть ситуацию в противоположные друг другу направления: ускорить или застопорить продвижение амбициозных идей учреждения общей политики убежища. Учреждение шенгенской системы в рамках формирования общей политики охраны границ привело к неоднозначным последствиям для государств-членов. Прежде всего, границы нескольких государств-членов выполняют функцию внешней границы всего Евросоюза; они несут основную ответственность за соблюдение правил въезда иностранцев на территорию ЕС и определяют правомерность этого въезда. Это обстоятельство особенно важно в отношении южных границ ЕС, которым приходится сдерживать основной приток иммигрантов из африканских стран. Кроме того, весь шенгенский режим основывается на взаимном доверии его участников, которые обязаны признавать решения пограничных служб стран, охраняющих границу ЕС. Следовательно, любое нарушение их солидарности и сотрудничества способно привести к сбою функционирования всего шенгенского пространства. Наконец, в результате отмены контроля на внутренних границах мероприятия в рамках иммиграционной политики одного из государств-членов оказывают неизбежное влияние, незамедлительно или в перспективе, на другие шенгенские страны. Пограничный контроль осуществляется не только в интересах стран, на чьих границах он осуществляется непосредственно, но и всех государств-членов, отменивших внутренние проверки для осуществления свободы передвижения граждан. Поэтому вопрос о модернизации шенгенского законодательства занимает центральное место в политической повестке дня Евросоюза. Шенгенский режим опирается на солидную правовую основу. Включение шенгенских acquis в право ЕС посредством Амстердамского договора продемонстрировало их «перелив» за рамки собственно Шенгенских соглашений. В 2006 году разрозненные шенгенские acquis были систематизированы в рамках Кодекса, регулирующего пересечение внутренних и внешних границ. Общие гармонизированные правила и процедуры обязательны для всех государств-членов и обеспечены правовыми санкциями. Реформа Кодекса, предпринятая в 2011-2012 г., стала сигналом для Комиссии действовать в направлении «европеизации» иммиграционной политики и системы убежища и усилило ее решимость защищать шенгенские достижения как центральное звено пространства свободы, безопасности и правосудия. Однако попытки Комиссии утвердить за собой роль главного реформатора шенгенского сотрудничества не увенчались успехом. Государства-члены склоняются к тому, что решение о временном восстановлении пограничного контроля будет все же делом межправительственного сотрудничества, а не институтов ЕС. В то же время, такое решение ни в коем случае не должно быть единоличным, оно будет приниматься государствами-членами согласованно, при условии учета интересов друг друга. Одним из очевидных результатов «европеизации» политики регулирования легальной миграции стало сокращение возможностей государств-членов законодательно регулировать права и обеспечение безопасности легально проживающих в странах Евросоюза иммигрантов. Права и гарантии их соблюдения устанавливаются для граждан третьих стран нормативными актами ЕС, что исключает изменение их на уровне национального государства в сторону отличия от установленных на наднациональном уровне параметров и принципов. Многие правила и барьеры, применявшиеся ранее в национальном иммиграционном законодательстве, стали невозможными. В то же время сохранение за странами Евросоюза возможностей самостоятельно определять квоты допуска иностранцев и контролировать национальные рынки труда служит противовесом усилению коммунитарных функций ЕС. В диссертации анализируется новая модель интеграции иммигрантов «цивильная» (гражданская) интеграция» (civic integration), которую взял на вооружение ЕС. Эту модель следует рассматривать как отход от потерявшей актуальность логики ассимиляции и мультикультурализма, как новую концепцию, посредством которой устанавливается обусловленность интеграции и натурализации. Таким образом, граждане третьих стран проходят процесс ресоциализации – демонстрируют, что они знают, понимают, и уважают историю и принципы государственного устройства принимающей их страны, а также признают ее ценности, равно как и ценности Евросоюза. Подход ЕС к интеграции граждан третьих стран главным образом основывается на условиях, которые должен выполнять приезжий, чтобы ему была обеспечена безопасность проживания, возможность воссоединения с семьей, экономические и социальные права. В третьей главе анализируется концепция внутренней безопасности в формате стратегии ЕС, которая предполагает горизонтальную и вертикальную модель сотрудничества. По горизонтали основные агентства безопасности и государства-члены связаны общими целями, программами, обменом информацией и технологиями. По вертикали все действующие акторы безопасности на региональном, местном и коммунитарном уровнях соединены в рамках «европейской модели безопасности». Важным компонентом стратегии заявлены принципы доступности в получении информации государствами-членами; оперативности в доступе к национальным и европейским базам данных; конвергенции программ обучения. Полицейское сотрудничество государств-членов концентрируется на нескольких направлениях противодействия трансграничной преступности: нелегальной иммиграции, наркотрафику, терроризму и др. ЕС стремится противостоять нелегальной иммиграции путем повышения полномочий агентства ФРОНТЕКС, гармонизацией условий депортации нелегалов, а также борьбой с «притягивающими» факторами – санкции за использование нелегальной рабочей силы. Наплыв нелегальных иммигрантов из Северной Африки зимой-весной 2011 года продемонстрировал неспособность Евросоюза действовать быстро и эффективно с использованием имеющихся ресурсов; оказался проверкой солидарности государств-членов и даже поставил под сомнение судьбу шенгенского пространства. Финансовая и оперативная помощь государствам, вынужденным сдерживать наплыв желающих проникнуть в Евросоюз, оказалась явно не достаточной. Совершенно очевидно, что Комиссия будет стремиться решить вопрос посредством дальнейшей коммунитаризации иммиграционной политики ЕС. Тем не менее, обострение национального эгоизма государств-членов, вызванное последствиями экономического кризиса и ростом ксенофобии, напротив, сдерживает этот процесс. Антинаркотическая политика Евросоюза проводится совместно Сообществом и государствами-членами; в некоторых областях, особенно в торговой политике, противодействии незаконному обороту прекурсоров, отмывании денег, государства-члены передали свою компетенцию на наднациональный уровень. В остальных сферах борьбы с наркотиками Комиссия обладает полномочиями, которые делит с государствами-членами – способствует достижению ими общих позиций и проводит согласованную политику, например, в международном сотрудничестве. Изменение национальных антинаркотических законов вовсе не приводит автоматически к позитивным результатам на практике, как и в других сферах противодействия организованной преступности. Трудности антинаркотического сотрудничества в настоящее время выявляются при попытках найти преступников и доказать, что они совершают противоправные действия. Поэтому выход из создавшейся ситуации ЕС ищет в усилении взаимодействия государств-членов именно в правоприменительной практике с привлечением, когда необходимо, Европола, Евроюста, стран, не входящих в ЕС, и международных организаций. Положительного результата также ожидается от оперативного сотрудничества государств-членов, а именно – совместных следственных бригад, таможенных операций и расследований, в особенности, если такое сотрудничество подкрепить интенсивным обменом информацией. Антитеррористическая политика Евросоюза имеет свои характерные черты. Прежде всего, это сочетание единства и разнообразия методов их осуществления. Согласовав общие принципы, цели, механизмы и институциональные структуры, государства-члены до сих пор противятся созданию некоей интегрированной наднациональной структуры противодействия терроризму. Оперативная и разведывательная деятельность в Евросоюзе остается под контролем национальных государств. До сих пор ни одно из агентств ЕС не обладает правоприменительными полномочиями, более того, даже при улучшении ситуации в последние годы им приходится прилагать много усилий для получения необходимой информации от национальных государств. Сближение законодательства ограничено взаимным признанием судебных решений и гармонизацией основ уголовного права. Таким образом, контртеррористическую политику ЕС можно охарактеризовать как сотрудничество и скоординированность действий. При этом слабым местом антитеррористической политики ЕС остается выполнение согласованных мероприятий. Существенный разрыв между принятым законодательством и его применением не делает Европу безопаснее, что до сих пор позволяет называть антитеррористическую политику ЕС «бумажным тигром». Положение дел может улучшиться в процессе применения более тщательного мониторинга имплементации законодательства ЕС на национальном уровне, которое началось после учреждения поста Координатора по борьбе с терроризмом, а также с появлением механизма принудительного применения, которое стало возможным в постлиссабонский период. |
Похожие:
 | Охватывают важные направления борьбы с терроризмом, предложения о всеобъемлющей конвенции далеки от воплощения, переговоры об общем... | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского | | Виза по просьбе члена семьи гражданина Европейского Союза, Европейского Экономического Пространства или Швейцарии * |
| Финальный отчет группы экспертов в рамках проекта Европейского Союза. Отчет представляет собой сравнительный анализ регулирования... |  | ВС) и эксплуатантам при проведении программы контроля с целью обеспечения установленного уровня безопасности полетов восточно-европейского... |
| Европы и двигатель европейской интеграции, внеся весомый вклад в создание благоприятного политического климата для завершения создания... |  | Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского, Экономического Пространства или Швейцарии |
| Приложение №4 «Иностранные граждане имеющие вид на жительство в период с 2005-2014 гг.» 77 | | Важнейшим событием 2010 года явились интеграционные процессы на пространстве России, Беларуси, Казахстана |