*(28).
Не трудно заметить, что в комментируемом законе, по сути, рассматривается только первый подвид заявлений.
5. Четвертая часть комментируемой статьи раскрывает содержание такого типа обращений граждан как жалобы. С помощью жалобы в государственные органы или органы местного самоуправления, а так же должностным лицам, гражданин стремится обеспечить защиту своего права, свободы, законного интереса или устранения уже произошедших нарушений прав. Гражданин может так же действовать в чужих интересах или в целях прав свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации этого права не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления*(29).
Статья 9 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН) закрепляет, что при осуществлении прав человека и основных свобод, включая поощрение и защиту прав человека, упомянутых в Декларации, каждый человек, индивидуально и совместно с другими, имеет право на пользование эффективными средствами правовой защиты и на защиту в случае нарушения этих прав. С этой целью каждый человек, чьи права или свободы предположительно нарушены, имеет право лично или через посредство законно уполномоченного представителя направить жалобу в независимый, беспристрастный и компетентный судебный или иной орган, созданный на основании закона, рассчитывать на ее безотлагательное рассмотрение этим органом в ходе публичного разбирательства и получить от такого органа, в соответствии с законом, решение, предусматривающее меры по исправлению положения, включая любую надлежащую компенсацию, в случае нарушения прав или свобод этого лица, а также право на принудительное исполнение этого решения или постановления без неоправданной задержки.
С этой же целью каждый человек, индивидуально и совместно с другими, имеет, в частности, право:
- в связи с нарушениями прав человека и основных свобод в результате политики и действий отдельных должностных лиц и государственных органов подавать жалобы или иные соответствующие обращения в компетентные национальные судебные, административные или законодательные органы или в любой другой компетентный орган, предусмотренный правовой системой государства, которые должны вынести свое решение по данной жалобе без неоправданной задержки;
- присутствовать на открытых слушаниях, разбирательствах и судебных процессах с целью сформировать свое мнение об их соответствии национальному законодательству и применимым международным обязательствам и принципам;
- предлагать и предоставлять профессиональную квалифицированную правовую помощь или иные соответствующие консультации и помощь в деле защиты прав человека и основных свобод.
С этой же целью и в соответствии с применимыми международными договорами и процедурами каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, на беспрепятственный доступ к международным органам, обладающим общей или специальной компетенцией получать и рассматривать сообщения по вопросам прав человека и основных свобод, а также поддерживать с ними связь.
Государство проводит незамедлительное и беспристрастное расследование или обеспечивает проведение расследования всякий раз, когда имеются разумные основания полагать, что на любой территории, находящейся под его юрисдикцией, произошло нарушение прав человека и основных свобод.
Примером подачи такого типа обращения может служить жалоба на действия (бездействие) должностного лица, поданная в установленном порядке его руководству или в прокуратуру.
Следует отметить, что в юридической литературе предлагалось деление обращений граждан, имеющих целью защиту их прав, свобод и законных интересов, на две группы: 1) жалобы и заявления в органы законодательной или исполнительной власти; 2) исковые заявления и жалобы в судебные органы*(30).
6. Таким образом, каждый вид обращения выполняет свою, определенную правозащитную функцию. Многими авторами обращения вообще понимались только как форма правозащитных действий. Так, Н.А. Ямпольская разделяла эти действия на три разновидности, каждой из которых соответствует определенный вид обращений граждан*(31):
- профилактические действия (цель их не в устранении нарушений, а в создании лучших условий для реализации субъективных прав), их формой являются предложения;
- сигнальные действия (их цель - устранение не нарушений, а возможности их совершения, предупреждение нарушений), характерная форма - заявления и письма-сигналы;
- защитные действия (цель - защита уже нарушенных прав, устранение последствий нарушения), характерная форма - жалобы.
7. Некоторыми авторами признается существование еще одного вида обращений - ходатайства*(32). Под ходатайством обычно понимается обращение, содержанием которого является просьба о признании за лицом определенного правового статуса, прав, свобод, гарантий и льгот с предоставлением документов, их подтверждающих (Закон г. Москвы от 18.06.1997 г. N 25 (ред. от 21.06.2000 г.) "Об обращениях граждан; Закон Чувашской республики "О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Чувашской республики"). Термин "Ходатайство" содержит и Типовой Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 г. N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"//"Собрание законодательства РФ", 01.08.2005 г., N 31, ст. 3233). Ходатайства, как вид обращений граждан, известны административной юстиции и во многих зарубежных государствах*(33). Однако, следует отметить, что федеральный законодатель пока не поддерживает указанного мнения
8. Устав (Основной закон) Амурской области от 13 ноября 1995 г. N 40-ОЗ (в ред. Законов Амурской области от 26.03.96 г. N 74-ОЗ, от 24.05.96 г. N 89-ОЗ; от 26.08.96 г. N 110-ОЗ, от 01.11.1996 г. N 115-ОЗ, от 27.02.1997 г. N 142-ОЗ, от 20.11.2000 г. N 268-ОЗ, от 03.12.2001 г. N 47-ОЗ, от 03.07.2003 г. N 218-ОЗ, от 06.01.2004 г. N 286-ОЗ, от 29.06.2004 г. N 331-ОЗ, от 30.09.2004 г. N 356-ОЗ, от 08.02.2005 г. N 428-ОЗ, от 01.09.2005 г. N 43-ОЗ) закрепляет такую форму обращения, как петицию - обращение о необходимости осуществления законодательных, исполнительных или судебных мер. Согласно ст. 30 Устава, каждый человек в отдельности или несколько человек совместно имеют право обращаться в органы государственной власти области и органы местного самоуправления области с письменными петициями о необходимости осуществления законодательных, исполнительных или судебных мер. Никто не может быть подвергнут преследованию за подачу петиций. Органы государственной власти области и органы местного самоуправления области обязаны в письменной форме отвечать лицам, обратившимся к ним с петицией. Подобный подход содержится и в ст. 54 Устава (Основного закона) Томской области принятого решением Томской областной думы от 26 июля 1995 г. N 136 (В редакции Закона Томской области, принятого решением Государственной Думы Томской области от 06.05.1996 г. N 295, Законов Томской области от 04.06.1999 г. N 16-ОЗ, от 15.06.1999 г. N 18-ОЗ, от 20.07.2000 г. N 31-ОЗ, от 14.09.2000 г. N 35-ОЗ, от 01.12.2000 г. N 50-ОЗ, от 05.06.2001 г. N 57-ОЗ, от 18.09.2001 г. N 102-ОЗ, от 06.03.2002 г. N 6-ОЗ, от 10.07.2002 г. N 46-ОЗ, от 08.01.2003 г. N 1-ОЗ, от 18.08.2003 г. N 100-ОЗ, от 13.11.2003 г. N 137-ОЗ, от 12.02.2004 г. N 16-ОЗ), а так же в ч.ч. 5, 6 ст. 3 Закона Чувашской республики "О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Чувашской республики". Один из проектов комментируемого Федерального закона так же содержал такой вид обращения как петиция, понимая под петициями коллективные обращения граждан в органы государственной власти или органы местного самоуправления по наиболее важным, затрагивающим права и свободы человека и гражданина вопросам, содержащие требования издания этими органами правовых актов либо внесения в них изменений и (или) дополнений. Однако в окончательном варианте данная категория сохранена не была.
Некоторые авторы предлагают применение термина "петиция" по отношению ко всем видам обращений граждан*(34). С таким мнением трудно согласиться. Во-первых, в законотворческом, правоприменительном и научном оборотах уже используется категория "обращение" как наиболее оптимальное, содержательное понятие. Во-вторых, термин "петиция" закрепился в науке и иностранном законодательстве как форма коллективного обращения в органы государственной власти или местного самоуправления с требованием принятия, отмены или изменения определенных нормативных актов. Так, например, в ст. 121 Конституции Швейцарии закреплено, что народная инициатива состоит в требовании, предъявленном 100000 швейцарских граждан, имеющих право голоса, о включении, отмене или изменении определенных статей действующей Конституции*(35). По мнению ряда авторов, петиции не только в обязательном порядке подлежат рассмотрению, но и удовлетворению, если не содержат в себе неустранимых противоречий с действующим законодательством (как можно видеть на примере зарубежных государств)*(36). В Российской Федерации разрабатывался Проект Федерального закона "О петициях в Российской Федерации", расценивающий петицию именно как народную правотворческую инициативу, как требующее ответа органа государственной власти коллективное обращение в орган государственной власти направленное на их понуждение совершить определенное действие в интересах широкого или неограниченного круга лиц, либо воздержаться от совершения определенного действия для предотвращения нарушения прав широкого или неограниченного круга лиц. Однако Закон до сих пор не принят.
9. При сравнительном исследовании зарубежного законодательства (особенно стран постсоветского пространства) можно выявить ряд дополнительных видов обращений. Так, например, части 4, 5 статьи 2 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, от 19 июня 1995 года N 2340 "О порядке рассмотрения обращений граждан" выделяют два новых вида обращений - отклики и запросы. Отклик - вид обращения, посредством которого граждане реализуют свое отношение к проводимой государством внутренней и внешней политике, а также явлениям и событиям общественной значимости. Запрос - обращение, выражающее потребность граждан в получении информации по интересующим вопросам личного или общественного характера. И если необходимость самостоятельного выделения отклика как обращения - вопрос спорный, то практика подачи запросов в государственные и муниципальные органы, общественные организации и юридические лица любой формы собственности уже давно сложилась в отечественном правоприменении, что показывает насущную необходимость законодательного закрепления запроса как одной из форм реализации конституционных прав граждан на обращение и на информацию.
10. В работах А.В. Беляева содержится предложение относительно еще некоторых видов обращений - протеста и открытого письма. Согласно его определению, протест - обращение о несогласии с решением, действием (бездействием) государственного органа либо его должностного лица, с обоснованием такого несогласия и требованием (либо без такового) об отмене опротестуемого решения, прекращении действия (бездействия) государственного органа либо его должностного лица*(37). Данное предложение заслуживает серьезного внимания. Во многих случаях принятый государственным или муниципальным органом нормативный акт (или иной документ), а так же совершенные должностным лицом действия (бездействие) могут на момент обращения непосредственно не затрагивать права обратившегося, но потенциально, в перспективе - нарушить права обратившихся или иных лиц. По сути, протест, в данном контексте является аналогом судебного иска в защиту неопределенного круга лиц.
Под открытым письмом А.В. Беляев понимает - коллективное обращение, предназначенное для широкой огласки*(38). На практике открытые письма работников науки, артистов, представителей мелкого, среднего и крупного бизнеса уже давно применяются как специфический вид обращения.
11. Последняя часть комментируемой статьи закрепляет определение термина "должностное лицо". По сути, данное определение дублирует универсальную трактовку этого понятия, предложенную в примечании к статье 285 Уголовного кодекса Российской Федерации.
12. Недостатком комментируемой статьи, на наш взгляд является отсутствие в ней предназначенных для целей данного Федерального закона трактовок терминов "государственные органы" и "органы местного самоуправления". Между тем, многие Законы субъектов Федерации содержат определения данных категорий. Так, Закон Краснодарского края от 25 февраля 1999 г. N 162-КЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан в Краснодарском крае" (с изменениями от 26 июня 2002 г.) в частях 6-9 статьи 1 содержит полные определения адресатов обращения граждан:
- государственные органы - органы государственной власти Краснодарского края, их структурные подразделения, иные государственные органы и учреждения края;
- органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;
- организации - общественные объединения, предприятия, организации и учреждения независимо от форм собственности;
- должностное лицо - лицо, обладающее в силу выборов или по назначению полномочиями по руководству государственной, административной, хозяйственной, социально-культурной, политической, общественной и иной деятельностью, наделенное распорядительно-исполнительными и другими правами в пределах своей компетенции.
Таким образом, в приведенной статье даже несколько расширяется содержания понятие "должностное лицо", что косвенно способствует усилению защиты прав граждан при реализации своего конституционного права на обращение.
Статья 5. Права гражданина при рассмотрении обращения
1. Комментируемая статья закрепляет права граждан при рассмотрении обращения государственным органом, органом местного самоуправления или должностными лицами данных органов. Право гражданина - установленная и обеспеченная нормами комментируемого закона и иных нормативных актов мера возможного поведения лица при рассмотрении его обращения, а так же возможность требовать определенных действий от органов и должностных лиц, рассматривающих его обращение.
2. В первую очередь, гражданин имеет право представлять дополнительные материалы, подтверждающие обстоятельства, изложенные в обращении или содержащие иную, связанную с обращением гражданина, информацию. Если в распоряжении гражданина таких материалов нет, и ему не удается самостоятельно истребовать их у обладателя, гражданин может просить содействия в их истребовании. Безусловно, у государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица больше возможностей получить необходимый документ, несмотря на декларируемое в Основном законе (Конституции) Российской Федерации право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, присущее любому гражданину (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ).
3. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет право гражданина знакомиться с материалами, касающимися обращения. На наш взгляд, данное правомочие включает возможность ознакомления с нормативным материалом и иной информацией, на основании которых будет решаться судьба его обращения, внутренними инструкциями по делопроизводству в данном государственном органе, органе местного самоуправления. При рассмотрении содержания этого права следует так же иметь в виду норму части 2 статьи 24 Конституции, указывающую, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
4. Основаниями отказа в ознакомлении с материалами, касающимися обращения, могут служить только одно из двух, предусмотренных в комментируемой статье, обстоятельств: такое ознакомление затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и в указанных документах и материалах содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Терминология данной статьи достаточно своеобразна: по сути, термин "затрагивает" означает - соприкасается, входит в сферу чего-либо. Данное положение ни в коей мере не значит, что для отказа в ознакомлении необходимо, чтобы при ознакомлении могли быть нарушены чужие права, свободы или интересы, достаточно того, что они будут просто затронуты. При этом никакой уступки не предусмотрено статьей даже для ситуации, когда лицо, чьи права, свободы или законные интересы будут затронуты согласно на это.
Государственная тайна представляет собой защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (абз. 1 ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (с изменениями от 6 октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.).
Согласно данному закону государственную тайну составляют:
1) сведения в военной области:
- о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, стратегическому, оперативному и мобилизационному развертыванию Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, предусмотренных Федеральным законом "Об обороне", об их боевой и мобилизационной готовности, о создании и об использовании мобилизационных ресурсов;
- о планах строительства Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск Российской Федерации, о направлениях развития вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники;
- о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, о хранении, об утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных боеприпасах, о технических средствах и (или) методах защиты ядерных боеприпасов от несанкционированного применения, а также о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения;
- о тактико-технических характеристиках и возможностях боевого применения образцов вооружения и военной техники, о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;
- о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов;
- о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состояния их боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке;
2) сведения в области экономики, науки и техники:
- о содержании планов подготовки Российской Федерации и ее отдельных регионов к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту вооружения и военной техники, об объемах производства, поставок, о запасах стратегических видов сырья и материалов, а также о размещении, фактических размерах и об использовании государственных материальных резервов;
- об использовании инфраструктуры Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства;
- о силах и средствах гражданской обороны, о дислокации, предназначении и степени защищенности объектов административного управления, о степени обеспечения безопасности населения, о функционировании транспорта и связи в Российской Федерации в целях обеспечения безопасности государства;
- об объемах, о планах (заданиях) государственного оборонного заказа, о выпуске и поставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, о наличии и наращивании мощностей по их выпуску, о связях предприятий по кооперации, о разработчиках или об изготовителях указанных вооружения, военной техники и другой оборонной продукции;
- о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;
- о запасах платины, металлов платиновой группы, природных алмазов в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, Центральном банке Российской Федерации, а также об объемах запасов в недрах, добычи, производства и потребления стратегических видов полезных ископаемых Российской Федерации (по списку, определяемому Правительством Российской Федерации);
3) сведения в области внешней политики и экономики:
- о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности Российской Федерации, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;
- о финансовой политике в отношении иностранных государств (за исключением обобщенных показателей по внешней задолженности), а также о финансовой или денежно-кредитной деятельности, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства;
4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности:
- о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;
- о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность;
- об организации, о силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;
- о системе президентской, правительственной, шифрованной, в том числе кодированной и засекреченной связи, о шифрах, о разработке, об изготовлении шифров и обеспечении ими, о методах и средствах анализа шифровальных средств и средств специальной защиты, об информационно-аналитических системах специального назначения;
- о методах и средствах защиты секретной информации;
- об организации и о фактическом состоянии защиты государственной тайны;
- о защите Государственной границы Российской Федерации, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
- о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской Федерации;
- о подготовке кадров, раскрывающие мероприятия, проводимые в целях обеспечения безопасности государства.
Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, утвержден Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 (в редакции Указа Президента РФ от 11 февраля 2006 г. N 90). В этом нормативном акте указаны государственные органы, уполномоченные на распоряжение сведениями, отнесенными к государственной тайне.
Не могут быть отнесены к государственной тайне следующие сведения:
- о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
- о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
- о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
- о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
- о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах РФ;
- о состоянии здоровья высших должностных лиц России;
- о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
К иной, охраняемой законом тайне, законодательство относит служебную или коммерческую тайну. Коммерческая тайна - конфиденциальность информации, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду (абз. 1 ч. 3 Федерального закона от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне"). Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании, и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Информация, составляющая коммерческую тайну, - научно-техническая, технологическая, производственная, финансово-экономическая или иная информация (в том числе составляющая секреты производства (ноу-хау), которая имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к которой нет свободного доступа на законном основании и в отношении которой обладателем такой информации введен режим коммерческой тайны.
Право на отнесение информации к информации, составляющей коммерческую тайну, и на определение перечня и состава такой информации принадлежит обладателю такой информации с учетом положений Федерального закона "О коммерческой тайне".
К служебной тайне относится тайна следствия, врачебная тайна, налоговая тайна, банковская тайна, адвокатская тайна и иная конфиденциальная информация.
Согласно Федеральному закону от 15 ноября 1997 г. N 143-ФЗ сведения, ставшие известными работнику органа записи актов гражданского состояния в связи с государственной регистрацией акта гражданского состояния, являются персональными данными.
Указом Президента РФ от 6 марта 1997 г. N 188 "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера" (с изменениями от 23 сентября 2005 г.) были утверждены сведения с ограниченным доступом. К таким сведениям относятся:
- Сведения о фактах, событиях и обстоятельствах частной жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность (персональные данные), за исключением сведений, подлежащих распространению в средствах массовой информации в установленных федеральными законами случаях;
- Сведения, составляющие тайну следствия и судопроизводства, а также сведения о защищаемых лицах и мерах государственной защиты, осуществляемой в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 119-ФЗ "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства" и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Статья 311 Уголовного кодекса РФ прямо предусматривает ответственность за разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи, присяжного заседателя или иного лица, участвующего в отправлении правосудия, судебного пристава, судебного исполнителя, потерпевшего, свидетеля, других участников уголовного процесса, а равно в отношении их близких, если это деяние совершено лицом, которому эти сведения были доверены или стали известны в связи с его служебной деятельностью, а так же те же деяния, повлекшие тяжкие последствия. При этом к тяжким последствиям можно отнести: убийство или причинение вреда здоровью защищаемого лица, его самоубийство, психическое заболевание, наркотическая зависимость, последовавшие в результате действий преступников, узнавших сведения о защищаемом лице, причинение крупного ущерба или ущерба нескольким лицам. Кроме того, на наш взгляд к тяжким последствиям в рассматриваемой ситуации можно отнести отказ защищаемого лица или невозможность давать показания, вследствие чего теряется важный источник доказательств;
- Служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (служебная тайна);
- Сведения, связанные с профессиональной деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (врачебная, нотариальная, адвокатская тайна, тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных или иных сообщений и так далее);
- Сведения, связанные с коммерческой деятельностью, доступ к которым ограничен в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами (коммерческая тайна):
- Сведения о сущности изобретения, полезной модели или промышленного образца до официальной публикации информации о них.
5. Обращение гражданина не может быть проигнорировано. Гражданин имеет право получить письменный ответ, а государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, соответственно, обязаны дать письменный ответ на обращение по существу указанных вопросов. Бездействие, должностного лица, выразившееся в непредоставлении ответа на обращение гражданина уже послужило причиной нескольких судебных дел.
Так, Зиновьев К.С. обратился в суд Центрального района г. Новосибирска с требованием о признании незаконным и нарушающим его права бездействия депутата Городского совета Новосибирска Кузьминова В.В., выразившееся в непредоставлении ответа на письменное обращение от 16.05.2005 г. и об обязании депутата Городского совета Новосибирска Кузьминова В.В., направить Зиновьеву К.С. письменный мотивированный ответ на обращение от 16.05.2005 г. в десятидневный срок с момента вступления решения суда в законную силу. В заявлении Зиновьев К.С. указал, что 16.05.2005 г. он обратился посредством направления письменного обращения к депутату Городского совета Новосибирска Кузьминову В.В. за разъяснением судьбы переданных предложений по наказам избирателей, одобренных конференцией граждан 26.03.2005 г,. в ходе избирательной компании по выборам депутатов Городского совета Новосибирска проходившей в 2005 году. Обращение было получено депутатом 19.05.2005 г., однако какого-либо ответа Зиновьев К.С. от депутата Кузьминова В.В. не получил. В связи с этим, заявитель считает, что нарушены его права как гражданина на получение мотивированного ответа в месячный срок.
В судебном заседании Зиновьев К.С. свои требования поддержал, сославшись на ст.ст. 24, 33, 29, 130 Конституции РФ, ст. 1 Закона Новосибирской области от 07.10.1997 г. N 74-ОЗ "О муниципальной службе в Новосибирской области", ст.ст. 5, 6, 11, 12 Законом Новосибирской области от 09.06.1995 г. N 22-ОЗ "Об обращениях граждан к депутатам, должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, руководителям предприятий и организаций в Новосибирской области".
Депутат Кузьминов В.В., будучи надлежащим образом извещен, в судебное заседание не явился, представил заявление, просил дело рассмотреть без него. Его представитель Якухин А.М., действующий по доверенности от 03.04.06 г. требования, изложенные в заявлении, не признал. Пояснил суду, что письменных ответов на письменные обращения граждан депутат давать не обязан, поскольку это не предусмотрено действующим законодательством. Предложения по наказам депутат получил, но рассматривал их только в качестве информационного письма. Кроме того, депутат Кузьминов В.В. не является должностным лицом, поскольку не работает в Городском совете Новосибирска на освобожденной основе.
В судебном заседании в качестве свидетеля был допрошен зам. начальника правового управления Городского совета Новосибирска Авдюнин С.Н., который также пояснил суду, что депутат Кузьминов В.В. не является должностным лицом, поскольку не работает в Городском совете Новосибирска на освобожденной основе. Наказы избирателей должны приниматься депутатом лично по месту его нахождения на избирательном округе. В действующем законодательстве отсутствуют какие-либо нормы обязывающие депутатов, не работающих в Городском совете Новосибирска на освобожденной основе давать ответы на письменные обращения граждан.
В качестве свидетеля в судебное заседание была вызвана Председатель Городского совета Новосибирска Болтенко Н.Н. Однако, в связи с исчерпывающей полнотой пояснений, данных свидетелем Авдюниным С.Н., с учетом мнения лиц участвующих в деле суд определил не допрашивать Болтенко Н.Н. в качестве свидетеля.
Выслушав пояснения и доводы, участвующих в деле лиц, а также изучив представленные доказательства, суд пришел к выводу о возможности частичного удовлетворения заявленных требований по следующим основаниям.
Зиновьев К.С. обратился в суд с заявлением об оспаривании бездействия депутата Городского совета Новосибирска Кузьминов В.В. как должностного лица, выразившегося в непредоставлении ответа на письменное обращение от 16.05.2005 г.
В ходе судебного разбирательства не нашли подтверждения доводы Зиновьева К.С. о том, что депутат Городского совета Новосибирска Кузьминов В.В. является должностным лицом.
В соответствии со ст. 1 Закона Новосибирской области от 07.10.1997 г. N 74-ОЗ "О муниципальной службе в Новосибирской области", под муниципальной должностью в частности понимаются выборные муниципальные должности, замещаемые в результате выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате выборов - должности категории "А". Перечень муниципальных должностей категории "А", "Б", "В" дается в Реестре муниципальных должностей в НСО, утверждаемом законом области.
Согласно Приложению N 1 к Закону НСО от 29.12.2004 г. N 259-ОЗ "О Реестре муниципальных должностей в НСО", выборные муниципальные должности замещают не все депутаты представительного органа местного самоуправления, а только депутаты, работающие на постоянной штатной основе.
Как следует из пояснений помощника депутата Якухина А.М., а также свидетеля - зам. начальника правового управления Городского совета Новосибирска Авдюнина С.Н., депутат Кузьминов В.В. не является депутатом, работающие на постоянной штатной основе.
Таким образом, депутат Городского совета Новосибирска Кузьминов В.В. не является должностным лицом.
В то же время, как следует из содержания обращения Зиновьева К.С. от 16.05.2005 г., изложенная в нем просьба, адресованная Кузьминову В.В., является просьбой поданной в рамках осуществления Кузьминовым своих депутатских полномочий, а именно полномочий связанных с принятием и рассмотрением предложений по наказам избирателей.
Данные полномочия предусмотрены п. 3.1. "Положения об организации работы с наказами избирателей и обращениями граждан", утв. решением Городского совета Новосибирска от 17.02.2005 г. N 544.
Однако, указанные обстоятельства не лишают Зиновьева К.С. права на судебную защиту в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ, в связи с публичным характером данных правоотношений.
В соответствии с п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985 г. (ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 года N 55-ФЗ, вступила в силу для РФ 1.09.1998 г.), под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Как следует из ч. 1 ст. 130 Конституции РФ и ч. 2 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ, местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Положения о публичном характере местного самоуправления также нашли свое подтверждение и развитие в правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 02.04.2002 г. N 7-П. В соответствии с п. 2, 3 данного Постановления местным самоуправлением (согласно ст. 130 Конституции РФ) является публичная (муниципальная) власть, осуществляемая гражданами. Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.
Далее в п. 3 указанного Постановления отмечается что, на выборные органы местного самоуправления, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления возлагаются вытекающие из природы местного самоуправления обязанности по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности населения конкретных муниципальных образований, а надлежащее исполнение обязательств, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.
В соответствии с п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ", Постановления Конституционного Суда РФ обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ.
Таким образом, публичный характер местного самоуправления распространяется не только на правоотношения с участием органов местного самоуправления, но и на правоотношения с участием депутатов, составляющих такие органы.
Заявление Зиновьева К.С. было подано в порядке, предусмотренном гл. 25 ГПК РФ "Производство по делам об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего". Данная глава в свою очередь относится к подразделу III ГПК РФ "Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений".
Отсюда следует, что заявление Зиновьева К.С. подано правомерно, поскольку касается оспаривания бездействия депутата как лица, составляющего представительный орган местного самоуправления, именно в сфере публичных правоотношений.
Кроме того, согласно ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту.
Раскрывая данное положение Конституции РФ, Конституционный суд РФ в своей правовой позиции, изложенной в п. 4 Постановления от 2.04.2002 г. N 7-П, указывает, что право на судебную защиту распространяется как на выборных должностных лиц и органы местного самоуправления, так и на избирателей.
Таким образом, Зиновьев К.С. как избиратель и лицо, проживающее на территории 12-го избирательного округа, по которому избран депутат Кузьминов В.В., обладает правом на судебную защиту. Иного способа судебной защиты в сфере публичных правоотношений, кроме как способ, предусмотренный гл. 25 ГПК РФ, действующее законодательство не предусматривает.
Поданное Зиновьевым К.С. заявление является реализацией гарантии судебной защиты местного самоуправления.
Правоотношения, возникающие в связи с обращениями граждан к депутатам, должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления в Новосибирской области, регулируются Законом Новосибирской области от 09.06.1995 г. N 22-ОЗ "Об обращениях граждан к депутатам, должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, руководителям предприятий и организаций в Новосибирской области".
В соответствии со ст.ст. 5, 7 указанного закона любой гражданин вправе обратиться к депутатам с индивидуальным, коллективным письмом, жалобой, заявлением, предложением, прийти на личный прием к депутату. Депутатов всех уровней не реже одного раза в полгода проводят отчеты перед населением соответствующих территорий и избирательных округов о своей деятельности по разрешению вопросов социального обеспечения граждан, экономического развития территории, рассмотрению писем и обращений граждан. Электронные и печатные средства массовой информации, учрежденные органами государственной власти и местного самоуправления, обязаны беспрепятственно обеспечить публикацию таких материалов.
Статья 6 закона указывает на обязанность депутатов принимать к рассмотрению устные и письменные обращения граждан, давать на них исчерпывающие ответы.
Согласно ст. 11 данного закона, сроки рассмотрения обращений граждан не могут превышать более одного месяца.
Таким образом, действующее законодательство предусматривает три способа ответа на обращения граждан: посредством отчетов депутата, посредством личного устного ответа депутата и посредством письменного ответа.
Кузьминов В.В. не предоставил в суд доказательств наличия отчетов, в которых бы давался ответ на обращение Зиновьева К.С.
Кроме того, свидетель - зам. начальника правового управления Городского совета Новосибирска Авдюнин С.Н. указал, что ему не известно о наличии Решения Городского совета Новосибирска о наказах избирателей, опубликованного в официальных средствах массовой информации. Наличие данного решения предусмотрено п. 7.1. "Положения об организации работы с наказами избирателей и обращениями граждан", утв. решением Городского совета Новосибирска от 17.02.2005 г. N 544.
Поскольку обращение Зиновьева К.С. касалось наказов, то из текста данного решения он смог бы усмотреть судьбу наказов избирателей 12-го избирательного округа.
Также представителем Кузьминова В.В. не были предоставлены доказательства личного сообщения депутатом Зиновьеву К.С. итогов рассмотрения его обращения.
Письменный ответ Зиновьеву К.С. также предоставлен не был, что подтверждается в частности письменными пояснениями Кузьминова В.В., в которых он утверждает, что не давал какого-либо письменного ответа, так как это не является его обязанностью. На момент вынесения настоящего решения ответ депутата Кузьминова В.В. на обращение Зиновьева К.С. также отсутствует.
Таким образом, судом установлено, что депутат Кузьминов В.В. не рассмотрел обращение Зиновьева К.С. и не предоставил ему ответ в течение предусмотренного законом 30-дневного срока.
Суд постановил: Заявление Зиновьева Константина Сергеевича удовлетворить частично. Признать незаконным и нарушающим права Зиновьева Константина Сергеевича бездействие депутата Городского совета Новосибирска Кузьминова Владимира Владимировича, выразившееся в непредоставлении ответа на письменное обращение от 16.05.2005 г. Обязать депутата Городского совета Новосибирска Кузьминова Владимира Владимировича, направить Зиновьеву Константину Сергеевичу письменный мотивированный ответ на обращение от 16.05.2005 г. в срок, предусмотренный действующим законодательством |
