*(12).
6. Право петиций закреплено в Конституциях большинства государств. Так, в статье 29 испанской Конституции установлено, что все испанцы имеют право направлять индивидуальные и коллективные обращения в письменном виде в органы государственной власти, в форме и целях, установленных законом. Военнослужащие и служащие вооруженных сил, а также военных ведомств или учреждений, подчиненных военной дисциплине, могут осуществлять это право только в индивидуальном порядке и в соответствии с положениями законодательства, регулирующего их деятельность*(13). В статье 28 части II "О бельгийцах и их правах" Конституции Бельгии закреплено право каждого обращаться к публичным властям с петициями, подписанными одним или несколькими лицами. Вместе с этим Конституция Бельгии допускает возможность учредительным органам обращаться от имени коллектива*(14). Конституция США провозглашает, что "конгресс не должен издавать законов, ограничивающих право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об исправлении злоупотреблений*(15)". Статья 45 Конституции Болгарии указывает, что граждане имеют право обращаться в государственные органы с жалобами, предложениями и петициями*(16). Статья 52 Конституции Республики Молдова устанавливает право на обращение к властям с письменным требованием, жалобой, предложением в индивидуальном или коллективном порядке - право на петиции. В развитие данного положения установлено конституционное право лица ущемленного властью или не добившегося удовлетворения своих требований на обращение в административный суд с целью отмены противоправного акта или решения государственного органа или должностного лица и возмещения причиненного ущерба (ст. 53).
7. Однако для успешной реализации гражданином своего конституционного права необходим действующий механизм по рассмотрению таких обращений и реагированию на них. В противном случае конституционная норма превращается в простую декларацию, пустой лозунг. Предметом регулирования комментируемого закона, как и любого другого нормативного акта, является определенная группа правоотношений, то есть реально существующих общественных отношений, урегулированных нормой права. Комментируемый закон рассматривает отношения по поводу реализации гражданами предоставленного им конституционного права на обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, а так же закрепляет порядок рассмотрения таких обращений. Спецификой правоотношений, являющихся предметом правового регулирования норм данного закона, выступает их двойственная природа. С одной стороны, обращения граждан - это реализация их права, предоставленного Основным законом Российской Федерации, то есть попадают в сферу действия норм конституционного права. А с другой стороны, вопросы приема и рассмотрения обращений граждан лежат в сфере административно-правового регулирования.
8. Под гражданином необходимо понимать лицо, обладающее гражданством Российской Федерации. Часть 1 статьи 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (с изменениями от 11 ноября 2003 г., 2 ноября 2004 г., 3 января 2006 г.) определяет гражданство Российской Федерации как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся я в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
9. Государственный орган - составная часть государственного аппарата, образованная для выполнения функций государства и наделенная для этого государственно-властными полномочиями.
10. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131 Конституции). Под органами местного самоуправления понимаются - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (п. 11 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 12 августа, 28, 29, 30 декабря 2004 г., 18 апреля, 29 июня, 21 июля, 12 октября, 27, 31 декабря 2005 г., 2 февраля 2006 г.))
11. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает универсальность порядка рассмотрения обращений граждан. В предусмотренном законом порядке должны рассматриваться практически все обращения граждан. Однако некоторые обращения имеют свою специфику и, в силу этого, порядок их рассмотрения регулируется специальными Федеральными конституционными законами и Федеральными законами. Так, в силу специфики процессуальных отношений, обращения граждан, связанные с реализацией своих процессуальных прав (право на иск, право на ходатайство о проведении определенных процессуальных действий и некоторые другие) регулируются Гражданским процессуальным кодексом, Арбитражным процессуальным кодексом, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальным кодексом, Федеральным конституционным законом "О конституционном суде Российской Федерации" и др. Некоторые местные нормативные акты более конкретно закрепляют сферу, к которой не должны применяться нормы, регулирующие обращения граждан в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам. Так, согласно ст. 3 Положения от 28 сентября 2000 г. N 10-на "Об обращении граждан в г. Долгопрудном" Действие его действие распространяется на все обращения граждан, за исключением:
- обращений, связанных с изобретениями, открытиями, рационализаторским предложениями, порядок рассмотрения которых устанавливается федеральным законодательством;
- обращений, которые рассматриваются в порядке уголовного, гражданского судопроизводства, производства по делам об административных правонарушениях;
- обращений, которые рассматриваются в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным Законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации";
- обращений, вытекающих из отношений, складывающихся внутри коллективов коммерческих организаций и общественных объединений, регулируемых нормами федерального законодательства, их уставами и положениями.
Областной закон Ростовской области N 359-ЗС от 03.10.05 г. "О порядке и сроках рассмотрения обращений граждан", наоборот определяет порядок и сроки рассмотрения обращений граждан государственными органами Ростовской области, государственными учреждениями Ростовской области, государственными унитарными предприятиями Ростовской области, органами местного самоуправления, муниципальными учреждениями, муниципальными унитарными предприятиями и их должностными лицами и распространяется на все виды обращений граждан, полученные в письменной или устной форме на личном приеме, по почте, телефаксу, телеграфу или иным путем, за исключением обращений, для которых федеральным и областным законодательством предусмотрены иные порядок и сроки рассмотрения, то есть, по сути, определяет сферу своего действия путем перечисления. По аналогичному пути пошел и Закон Пермской области N 926-180 от 18.08.2003 г. "Об обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления Пермской области". Согласно ч. 1 ст. 2 этого Закона Граждане Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Законом вправе письменно или устно, индивидуально или коллективно, непосредственно или через своих представителей обращаться:
- к губернатору Пермской области;
- в исполнительные органы государственной власти Пермской области и к их должностным лицам;
- в Законодательное Собрание Пермской области и к его должностным лицам;
- в иные органы государственной власти Пермской области и к их должностным лицам;
- в органы местного самоуправления Пермской области и к их должностным лицам;
- в органы территориального общественного самоуправления Пермской области и к их руководителям;
- в государственные, муниципальные организации и к их руководителям.
Согласно ст. 4 Закона Пермской области, его действие распространяется на все обращения, за исключением обращений:
- связанных с изобретениями, полезными моделями, промышленными образцами, открытиями, рационализаторскими предложениями, порядок рассмотрения которых регламентируется федеральным законодательством;
- рассматриваемых в порядке конституционного, уголовного, гражданского, арбитражного судопроизводства, а также производства по делам об административных правонарушениях;
- в иных случаях, в отношении которых законодательством установлен особый порядок рассмотрения.
12. Третья часть комментируемой статьи приравнивает в рассматриваемой сфере правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства к гражданам Российской Федерации. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (с изменениями от 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа, 2 ноября 2004 г.) определяет иностранного гражданина как, физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; а лицо без гражданства - как физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Однако Федеральными законами и международными договорами Российской Федерации может быть предусмотрено иное регулирование правоотношений по рассмотрению обращений иностранных граждан и лиц без гражданства.
Статья 2. Право граждан на обращение
1. По сути, часть 1 комментируемой статьи дословно дублирует положения статьи 33 Конституции Российской Федерации. Еще статья 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (Заключена в г. Риме 04.11.1950 г.) указывала, что каждый, чьи права и свободы, признанные в Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве. Американская конвенция о правах человека (Россия не участвует) (Заключена в г. Сан-Хосе 22.11.1969 г.) дополняла указанные выше положения обязанностями государств-участников:
- гарантировать, чтобы любое лицо, требующее таких средств судебной защиты, имело на это право, установленное компетентными властями, предусмотренное правовой системой государства;
- развивать возможности юридической защиты;
- гарантировать проведение в жизнь компетентными властями предоставленных средств защиты.
2. Комментируемая статья закрепляет две формы обращения: личное и письменное. Личное обращение заключается в непосредственном присутствии гражданина на приеме в государственно или муниципальном органе или у должностного лица. Письменное обращение может заключаться в направлении адресату по почте, с нарочным, подаче в канцелярию, секретарю или непосредственно должностному лицу документально оформленных обращений. На наш взгляд, письменная форма обращения более эффективна. Ведь, как отмечал Л.И. Ратнер, она более "выразительная отрицательная оценка действий должностного лица, которая "сохраняет непосредственное выражение взгляда на вещи самого жалобщика, его аргументацию, собственную оценку имевшего место факта, непосредственно выраженные эмоции*(17)". Проект Федерального закона "Об обращениях граждан*(18)" допускал так же телефонные обращения. Руководители органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления организуют функционирование специальных телефонов для приема обращений граждан (телефоны "горячей линии").
Объявления о номерах таких телефонов и времени приема по ним обращений помещаются в общедоступных местах и публикуются в местных средствах массовой информации.
При поступлении телефонных обращений их содержание заносится в специальный пронумерованный, прошнурованный и опечатанный журнал с указанием времени поступления обращения и данных о заявителе (фамилия, имя, отчество, адрес, телефон).
Обращения анонимных заявителей фиксируются только в том случае, если в обращении содержится важная, общественно значимая информация.
В журнале делается отметка о принятом по телефонному обращению решении, о чем сообщается заявителю в письменной форме или по телефону (ст. 8 Проекта)
3. Закон допускает как индивидуальные (исходящие от одного лица), так и коллективные (исходящие от группы лиц) обращения. Устав города Москвы (от 28 июня 1985 г. в ред. Законов г. Москвы от 13.07.2001 г. N 32, от 06.11.2002 г. N 54, от 19.03.2003 г. N 17, от 22.10.2003 г. N 61, от 14.07.2004 г. N 51, с изм., внесенными определением Верховного Суда РФ от 27.11.2001 г. N 5-г01-149) именует коллективные обращения петициями. Согласно ч. 3 ст. 65 данного нормативного акта, жители города Москвы в порядке, установленном законом города Москвы, осуществляют гражданскую законодательную инициативу путем внесения в Московскую городскую Думу петиции с предложением о принятии, изменении или отмене закона города Москвы. Закон г. Москвы от 18.06.1997 г. N 25 "Об обращениях граждан" (в ред. от 21.06.2000 г.) отдельно указывает коллективные обращения - обращение двух или более граждан в письменном виде, содержащее частный интерес, либо обращение, принятое на митинге, собрании и подписанное организаторами и (или) участниками митинга или собрания, имеющее общественный характер.
Обращение может затрагивать как личные вопросы, так и общественные интересы. Обращение в соответствующие органы помогает разрешению многих ситуаций, связанных с нарушением прав граждан, социальными конфликтами, предупреждает массовые акции протеста. Право на обращение (право петиций) обеспечивает двустороннюю связь государства с человеком.
4. Право на обращение подразумевает и обязанность адресата рассмотреть и соответствующим образом отреагировать на него. Как верно отметил Ю.А. Тихомиров: "Для деятельности гражданина в публично-правовой сфере характерно осуществление прав и свобод путем самореализации через публичные институты. В отличие от норм частного права, предоставляющих гражданину возможность самому реализовать свое право в допускаемых легальных формах, здесь всегда возникают двусторонние отношения. Одной стороной всегда выступает субъект властных отношений, на которого законом возложена обязанность, содействовать осуществлению прав, свобод граждан и быть гарантом*(19)". Закон Саратовской области "О порядке рассмотрения обращений граждан в Саратовской области" вообще вменяет в обязанность всем органам государственной власти и органам местного самоуправления создавать гражданам необходимые условия для осуществления провозглашенных и гарантируемых Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина (ч. 3 ст. 3 Закона).
Адресатом обращения может выступать государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо.
5. Допустимо обращение в государственный орган любой ветви власти (законодательный, исполнительный, судебный), а так же к любым государственным и межгосударственным институтам (Уполномоченный по правам человека, Прокуратура, Европейская комиссия по правам человека и Европейский суд по правам человека и т.д.). Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты (ч. 3 ст. 46 Конституции).
6. В соответствии с принципом федерализма, государственную власть в Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти Субъекта Федерации.
7. Органы местного самоуправления призваны решать вопросы местного значения. Специфика органов местного самоуправления заключается в большей информации о ситуации "на местах". В пределах своих полномочий органы местного самоуправления действую самостоятельно. В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
8. К сожалению, определение должностного лица содержат лишь нормативные акты, предусматривающие ответственность за правонарушения должностных лиц (Уголовный кодекс, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях). Однако определения должностного лица в данных |
