*(24).
14. В соответствии с ч. 3 ст. 15 Основного закона Российской Федерации (Конституции), законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения
15. Поскольку Российская Федерация признала себя приемником Союза Советских Социалистических Республик, для нее остаются в силе (в части не противоречащей действующему законодательству) нормативные акты СССР и РСФСР.
Так, обращения работников в комиссию по трудовым спорам регулируются Трудовым кодексом РФ и Законом СССР от 11 марта 1991 г. "О порядке разрешения индивидуальных трудовых споров", действующим в части, не противоречащей Трудовому кодексу.
Постановлением Верховного совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. N 1920-I была принята "Декларация прав и свобод человека и гражданина". Своего значения данный документ не утратил и по настоящий момент. Статья 21 данного нормативного акта закрепляет право граждан РСФСР направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок.
16. Среди наиболее важных подзаконных нормативных актов следует указать Регламенты различных министерств и ведомств, утвержденные приказами соответствующих органов (см. например: Приказ Минюста РФ от 26 декабря 2005 г. N 252 "Об утверждении Регламента Министерства юстиции Российской Федерации", Приказ Федерального агентства по физической культуре и спорту от 28 октября 2005 г. N 650 "О Регламенте Федерального агентства по физической культуре и спорту", а так же Постановление Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 11 ноября 2005 г.), а так же Типовой Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2005 г. N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти"//Собрание законодательства РФ, 01.08.2005 г., N 31, ст. 3233). Указанными регламентами, кроме иных вопросов утвержден и порядок работы с обращениями граждан, приема граждан.
17. Приказами отдельных министерств и ведомств были так же утверждены инструкции по работе с обращениями граждан (например: Приказ МИД РФ от 26 июля 2004 г. N 10986 "Об утверждении "Инструкции о работе с обращениями граждан и приеме посетителей в Представительстве Министерства иностранных дел Российской Федерации на территории Российской Федерации"; Приказ МЧС РФ от 15 июня 2004 г. N 283 "Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации, разрешения и учета сообщений о преступлениях, связанных с пожарами, и иной информации о пожарах"; Приказ ГТК РФ от 25 мая 2004 г. N 605 "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в ГТК России"; Приказ ФСБ РФ от 14 января 2004 г. N 23 "Об организации приема, регистрации, учета и рассмотрения в органах федеральной службы безопасности сообщений о преступлениях и иной информации о преступлениях" (с изм. и доп. от 5 апреля 2004 г.). Приказ ФСБ РФ от 4 декабря 2000 г. N 613 "Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах федеральной службы безопасности" (с изм. и доп. от 14 августа 2001 г.)).
18. Часть 2 комментируемой статьи допускает принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных актов по вопросам защиты прав граждан на обращение. Основное требование к нормативным актам субъектов Российской Федерации - они могут только дополнять гарантии, предоставленные федеральным законом, но не снижать уровень защищенности конституционного права граждан.
19. В основу Законов субъектов Федерации, как правило, был положен Проект Федерального закона об обращениях граждан*(25). В 73 субъектах Федерации на настоящий момент приняты и успешно действуют законы об обращениях граждан:
- Закон города Москвы от 18 июня 1997 г. был принят N 25 "Об обращениях граждан" (действовал в редакции Закона г. Москвы от 21.02.2000 г.).
- Закон Саратовской области от 25 сентября 1996 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан в Саратовской области"
- Закон Томской области от 26 сентября 1996 года N 339 "Об обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления" (действующий в редакции Закона Томской области от 08.01.2003 г. N 2-ОЗ);
- Закон Чувашской республики от 3 июля 2001 года N 34 "О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления Чувашской республики"
- Закон Пермской области N 926-180 от 18.08.2003 г. "Об обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления Пермской области";
- Закон Республики Карелия "Об обращениях граждан" от 8 июля 1999 года (Карелия. 1999 г. N 37 (553));
- Закон Курской области "Об обращениях граждан" от 10 октября 2002 года N 43-ЗКО (http://oblduma.kursknet.ru/zd3/zko43-3.html.);
- Областной закон Ростовской области N 359-ЗС от 03.10.05 г. "О порядке и сроках рассмотрения обращений граждан";
- Закон г. Санкт-Петербурга от 05.06.03 г. "Об обращениях граждан и их объединений в органы государственной власти Санкт-Петербурга, органы местного самоуправления в Санкт-Петербурге и учреждения, созданные органами государственной власти Санкт-Петербурга";
- Закон Орловской области от 24 марта 1995 года "О порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан в органах государственной власти и местного самоуправления Орловской области" (в ред. Закона Орловской области от 6.06.2001 г. N 202-ОЗ);
- Закон Ханты-мансийского автономного округа от 27.12.2001 г. "О порядке рассмотрения обращений граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления Ханты-мансийского автономного округа";
- Областной закон Брянской области "О порядке рассмотрения обращений граждан в Брянской области" от 26 февраля 2004 года и др.
Безусловно, эти законы подлежат приведению в соответствие с федеральным нормативным актом, и, скорее всего, продолжат существование в новых редакциях.
20. Многие вопросы, связанные с рассмотрением обращений граждан регулируются не специальными законами, а Конституциями и Уставами субъектов Федерации, например:
- Устав города Москвы (от 28 июня 1985 г. в ред. Законов г. Москвы от 13.07.2001 г. N 32, от 06.11.2002 г. N 54, от 19.03.2003 г. N 17, от 22.10.2003 г. N 61, от 14.07.2004 г. N 51, с изм., внесенными определением Верховного Суда РФ от 27.11.2001 г. N 5-г01-149);
- Устав (Основной закон) Амурской области от 13 ноября 1995 г. N 40-ОЗ (в ред. Законов Амурской области от 26.03.96 г. N 74-ОЗ, от 24.05.96 г. N 89-ОЗ; от 26.08.96 г. N 110-ОЗ, от 01.11.1996 г. N 115-ОЗ, от 27.02.1997 г. N 142-ОЗ, от 20.11.2000 г. N 268-ОЗ, от 03.12.2001 г. N 47-ОЗ, от 03.07.2003 г. N 218-ОЗ, от 06.01.2004 г. N 286-ОЗ, от 29.06.2004 г. N 331-ОЗ, от 30.09.2004 г. N 356-ОЗ, от 08.02.2005 г. N 428-ОЗ, от 1.09.2005 г. N 43-ОЗ);
- Устав (Основной закон) Томской области принятый решением Томской областной думы от 26 июля 1995 г. N 136 (В редакции Закона Томской области, принятого решением Государственной Думы Томской области от 06.05.1996 г. N 295, Законов Томской области от 04.06.1999 г. N 16-ОЗ, от 15.06.1999 г. N 18-ОЗ, от 20.07.2000 г. N 31-ОЗ, от 14.09.2000 г. N 35-ОЗ, от 01.12.2000 г. N 50-ОЗ, от 05.06.2001 г. N 57-ОЗ, от 18.09.2001 г. N 102-ОЗ, от 06.03.2002 г. N 6-ОЗ, от 10.07.2002 г. N 46-ОЗ, от 08.01.2003 г. N 1-ОЗ, от 18.08.2003 г. N 100-ОЗ, от 13.11.2003 г. N 137-ОЗ, от 12.02.2004 г. N 16-ОЗ);
- Устав Архангельской области, принятый Архангельским областным Собранием депутатов, решением от 23 мая 1995 г. N 36 (в ред. решения Архангельского обл. Собрания депутатов от 20.03.2001 г. N 104, постановлений Архангельского обл. Собрания депутатов от 25.04.2001 г. N 29, от 27.11.2001 г. N 176, от 09.04.2002 г. N 249, от 09.04.2002 г. N 250, от 28.05.2002 г. N 280, от 09.07.2002 г. N 312, от 09.07.2002 г. N 313, от 01.10.2002 г. N 354, от 03.06.2003 г. N 529, от 09.12.2003 г. N 660, от 29.06.2004 г. N 784, от 25.11.2004 г. N 943, от 21.06.2005 г. N 180);
- Устав Краснодарского края (в ред. Законов Краснодарского края от 18.07.1997 г. N 95-КЗ, от 04.01.2001 г. N 331-КЗ, от 10.05.2001 г. N 355-КЗ, от 07.08.2001 г. N 393-КЗ, от 22.08.2001 г. N 405-КЗ, от 01.03.2002 г. N 455-КЗ, от 03.06.2003 г. N 582-КЗ, от 20.10.2003 г. N 615-КЗ, от 07.06.2004 г. N 720-КЗ, от 06.06.2005 г. N 882-КЗ),
- Устав Курганской области от 16 декабря 1994 г. N 1 (в ред. Законов Курганской области N 49 от 03.04.1996 г., N 54 от 07.05.1996 г., N 61 от 13.06.1996 г., N 36 от 30.04.1997 г., N 94 от 26.12.1997 г., N 109 от 23.03.1998 г., N 252 от 27.09.1999 г., N 254 от 27.09.1999 г., N 295 от 09.03.2000 г., N 367 от 29.08.2000 г., N 374 от 18.09.2000 г., N 408 от 06.11.2000 г., N 2 от 03.01.2001 г., N 16 от 30.01.2001 г., N 101 от 31.10.2001 г., N 121 от 04.12.2001 г., N 221 от 02.10.2002 г., N 291 от 31.03.2003 г., N 304 от 08.05.2003 г., N 329 от 02.09.2003 г., N 332 от 02.09.2003 г., N 366 от 29.12.2003 г., N 422 от 06.07.2004 г., N 18 от 27.01.2005 г., N 19 от 27.01.2005 г., N 49 от 04.05.2005 г.) и др.
Следует также отметить такое достоинство Устава (Основного закона) Алтайского края от 5 июня 1995 г. N 3-ЗС (в ред. Законов Алтайского края от 02.09.1999 г. N 41-ЗС, от 05.10.2000 г. N 55-ЗС (ред. 06.09.2001 г.), от 06.07.2001 г. N 37-ЗС, от 08.10.2001 г. N 66-ЗС, от 02.11.2001 г. N 82-ЗС, от 11.12.2002 г. N 84-ЗС, от 16.06.2003 г. N 27-ЗС, от 31.12.2003 г. N 79-ЗС, от 15.04.2005 г. N 23-ЗС) как установление запрета на воспрепятствование гражданину в реализации своего конституционного права на обращение. Согласно ч. 2 ст. 15 Устава, должностные лица органов государственной власти Алтайского края и органов местного самоуправления не вправе препятствовать обращению лица с заявлением или жалобой в органы государственной власти и органы местного самоуправления, международные организации, осуществляющие защиту прав человека, а также в национальные и международные общественные организации и средства массовой информации.
Статья 4. Основные термины, используемые в настоящем Федеральном законе
1. Комментируемая статья закрепляет трактовку основных терминов используемых в рассматриваемом Федеральном законе. К числу таких терминов относятся категории "обращения граждан", "предложение", "заявление", "жалоба", "должностное лицо".
2. Первая часть комментируемой статьи содержит трактовку термина "обращение гражданина". По сути, в ней только перечислены все основные характеристики данного понятия:
- По типу обращение может быть предложением, заявлением или жалобой. При этом каждый из типов обращения обладает своей спецификой;
- По форме допустимы как письменные, так и устные обращения;
- Адресатом письменного обращения может быть государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо данных органов;
- Адресатом же устного обращения выступают только государственные органы или органы местного самоуправления.
Не совсем понятно, почему законодатель не допускает устного обращения к должностному лицу указанных органов. Данное положение несколько противоречит части 1 статьи 2 комментируемого закона, устанавливающей, что Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и должностным лицам, то есть, допускающей устное обращение к должностному лицу. Да и не может весь орган, как единое целое юридическое лицо заниматься выслушиванием устного обращения гражданина. Обычно граждане записываются на прием к должностному лицу органа государственной власти или местного самоуправления и уже ему излагают свои проблемы.
Несколько более оправдано научное определение обращения, предложенное С.А. Широбоковым. По его мнению, обращение - это волеизъявления индивида, выражающиеся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить защитить или восстановить права и свободы*(26).
По своей юридической природе обращения представляют собой юридические акты, т.е. действия, сознательно направленные на создание юридических последствий*(27).
3. Вторая часть комментируемой статьи определяет трактовку понятия "предложение". С помощью данного типа обращения граждане реализуют свое право на участие в управлении делами государства. По сути, предложение представляет собой документ, в котором излагаются идеи гражданина по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, различного рода преобразованиях в обществе. Статья 8 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (Резолюция 53/144 Генеральной Ассамблеи ООН) указывает, что каждый человек имеет право, индивидуально и совместно с другими, иметь реальный доступ на недискриминационной основе к участию в управлении своей страной и ведении государственных дел. Это включает, в частности, право, индивидуально и совместно с другими, представлять в правительственные органы и учреждения, а также в организации, занимающиеся ведением государственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод.
Областной закон Архангельской области от 10 ноября 2005 года N 106-6-ОЗ "Об обращениях граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления Архангельской области" предоставляет гражданам право обращаться с предложениями по совершенствованию законодательства к субъектам права законодательной инициативы, определенным Уставом Архангельской области. Предложения по совершенствованию законодательства изучаются, обобщаются, рассматриваются соответствующими органами и должностными лицами и могут учитываться при разработке законопроектов, а также при составлении программ законопроектных и нормотворческих работ. Часть 7 ст. 15 Закона Свердловской области от 9 января 1998 г. N 4-ОЗ "Об обращениях граждан" так же указывает, что обращения, направленные на совершенствование законодательства Свердловской области, рассматриваются соответствующими структурными подразделениями органов государственной власти Свердловской области и могут учитываться при разработке проектов областных законов, составлении и утверждении перечня законопроектных работ на соответствующий год.
Предложение - конечно действенный инструмент участия гражданина в политическом процессе, однако даже если на предложение гражданина и обратят внимание (что не свойственно отечественным чиновникам) в нашей стране любые благие начинания имеют опасность завязнуть в "болоте" бюрократического аппарата.
4. Такой тип обращения как заявление, может преследовать одну из двух целей: "позитивную" или "негативную". Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо конституционных прав или свобод. К "негативной" цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Негативной, цель поименована нами достаточно условно, так как, в конечном итоге, преследуется все-таки цель оптимизации, улучшения законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц.
Примерами позитивного заявления могут служить: заявление в органы соц. обеспечения на оформление субсидий по уплате квартплаты, заявление о бракосочетании в органы Записи актов гражданского состояния, заявление о создании юридического лица в органы налоговой инспекции. "Негативным" заявлением будет заявление в органы прокуратуры о нарушении законодательства или прав и свобод гражданина в государственных органах или органах местного самоуправления.
С. Кенжаев выделяет три подвида заявлений:
- Заявления в государственные, общественные, коммерческие, кооперативные и частные структуры, содержащие просьбу о реализации предоставленных заявителям прав и удовлетворении их законных интересов;
- Обращения, в которых излагаются сведения о ставших известными правонарушениях преступного или непреступного характера;
- Исковые и другие заявления, с которыми личность, а так же представитель государственных, общественных, кооперативных, коммерческих, частных организаций обращается в судебные органы |
