*(41).
Поскольку в России некоторые органы обладают частично взаимно перекрывающимся спектром функций и компетенции, в законе следовало бы закрепить препятствия для нарушения прав граждан путем постоянного "перебрасывания" обращения из органа в орган. Так, в Законе Республики Мордовия "О порядке рассмотрения обращений граждан в Республике Мордовия" значительная часть ст. 9 посвящена определению подведомственности при подаче обращения. Согласно ч. 2 ст. 9 этого Закона, обращения подаются гражданами в соответствии со следующей подведомственностью:
- предложения, заявления, ходатайства в целях своевременного рассмотрения подаются гражданами в те органы и тем должностным лицам, в компетенцию которых входит их рассмотрение;
- жалобы подаются в те органы и тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены органы и должностные лица, чьи действия (бездействие) или решения обжалуются;
- жалобы на действия (бездействие) или решения органов управления организаций и их должностных лиц, не имеющих своих вышестоящих органов и должностных лиц, подаются в органы государственной власти Республики Мордовия или в органы местного самоуправления в соответствии с их компетенцией;
- жалобы на действия (бездействие) или решения органов территориального общественного самоуправления и их должностных лиц подаются в органы местного самоуправления или их должностным лицам в соответствии с компетенцией;
- ходатайства подаются по вопросам и в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Республики Мордовия.
9. Иностранные нормативные акты так же большое внимание уделяют определению подведомственности при подаче жалоб. В Англии, не смотря на то, что основная масса жалоб, рассматривается в министерствах и ведомствах специальными, часто коллегиальными органами, действующими в порядке "квазисудебной" процедуры в административных трибуналах, в Законе о жилищном строительстве 1957 г. указывается на необходимость публичного инспекторского расследования министерством жилищного строительства и местного управления всех жалоб и возражений в связи с намечаемым жилищным строительством, перепланировкой или реконструкцией городов и населенных пунктов в сельской местности. Закон о полиции 1964 г. ликвидировал право местных органов управления на рассмотрение жалоб, вызванных действиями чинов полиции, и установил, что такие жалобы должны рассматриваться в других полицейских округах служащими полиции или инспекторами из центра, непричастными к обжалуемым действиям. По Закону 1967 г. о национализации сталелитейной промышленности жалобы лиц, чьи интересы будут затрагиваться производственной и коммерческой деятельностью национализированных металлургических предприятий, должны быть рассмотрены министром энергетики лично, либо с помощью назначаемого им в каждом случае расследователя. Такое ведомственное рассмотрение жалоб - с соблюдением указанных в законе обязательных условий получило в Англии название "статутных расследований"*(42).
В США, согласно действующему законодательству, жалобы подаются в тот орган, акт или действия которого являются предметом обжалования.
Для рассмотрения жалоб в рамках министерств и ведомств создаются специальные службы по рассмотрению жалоб. Когда жалобы подаются на имя главы ведомства, он направляет их на рассмотрение соответствующему отделу или компетентному должностному лицу. Порядок деятельности служб по рассмотрению жалоб регулируется в актах, закрепляющих образование органов управления, либо определяется непосредственно главой ведомства. Специальные службы по рассмотрению жалоб образуются в крупных муниципалитетах, а также при органах местного отраслевого управления. Жалобы, касающиеся действий органов управления и должностных лиц, могут быть направлены на имя президента США, членов Конгресса или законодательных органов штатов. Действия некоторых органов управления и должностных лиц можно обжаловать в специальные органы, которые в американской литературе обычно именуются трибуналами. Такой порядок рассмотрения жалоб установлен в отношении решений, выносимых на федеральном уровне следующими органами: Администрацией по делам ветеранов, Бюро таможенных пошлин, Службой иммиграции, Службой внутренних доходов и т.д.*(43).
Во Франции граждане имеют право обжаловать действия органов управления и должностных лиц перед вышестоящими органами или должностными лицами в соответствии с иерархической структурой единого административного аппарата, охватывающего во Франции все органы управления от местных до центральных (мэр, супрефект, префект, министр, премьер-министр). Однако такой порядок обжалования применяется сравнительно редко, поскольку во Франции более распространено обжалование действий органов управления и должностных лиц в органы административной юстиции. Система эта складывается из 25 окружных административных трибуналов, действующих в качестве судов первой инстанции, и секции Государственного Совета по рассмотрению споров, являющейся кассационной и апелляционной инстанцией по отношению к окружным административным трибуналам и выступающей, кроме того, в качестве суда первой инстанции по делам, неподсудным этим трибуналам. Вся территория Франции разделена на 25 округов; (включающих в себя от 2 до 7 департаментов), в каждом из которых действует один административный трибунал.
В компетенцию окружных трибуналов входит рассмотрение всех жалоб на действия и акты органов управления и должностных лиц, расположенных в пределах округа, за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции Государственного Совета. Административный трибунал, получив жалобу, обязан направить ее копию главе того ведомства, в систему которого входит орган, действия или акты которого обжалуются (министру или префекту). О жалобах, поданных в секцию Государственного Совета по рассмотрению споров, как в суд первой инстанции, сообщается премьер-министру и министру, действия или акты которого обжалуются*(44).
В Италии жалоба о пересмотре административного акта может быть подана в орган управления, издавший акт. Он обязан принять жалобу, рассмотреть ее и вынести по ней решение (последнее только в случаях, особо оговоренных в законе).
Жалоба может быть также подана в вышестоящий орган, которому непосредственно подчиняется орган, издавший оспариваемый акт. В предусмотренных законом случаях возможно обращение сразу и в более высокие инстанции.
Обжалование по иерархической лестнице допускается только для тех, кто лично заинтересован в отмене или изменении административного акта*(45).
В КНР административная юстиция имеет небольшую историю по сравнению с предыдущими государствами, она проходит процесс становления, что также представляется интересным с практической точки зрения. В Японии, в силу особого менталитета, предпочтение отдается не контролю со стороны правоохранительных органов (прокуратуры, суда), а "внутреннему", собственно административному контролю со специфическими примирительными процедурами*(46).
10. Даже если государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо не дают ответ на обращение по существу, они обязаны разъяснить причины подобных действий.
Согласно ст. 11 комментируемого закона, если в обращении гражданина содержатся сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, обращение подлежит направлению в государственный орган в соответствии с его компетенцией. О подобной переадресации гражданин должен быть обязательно извещен.
Обращение, в котором обжалуется судебное решение, возвращается гражданину, направившему обращение, с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения.
Государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо при получении письменного обращения, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи, должны сообщить гражданину, направившему обращение, о недопустимости злоупотребления правом.
В случае если текст сообщения нечитаем вследствие непонятного почерка заявителя, повреждения текста, или по иным причинам, об этом сообщается гражданину, направившему обращение, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочтению.
В случае принятия на основании ч. 5 ст. 11 комментируемого закона решения о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по данному вопросу при условии, что указанное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу, о данном решении уведомляется гражданин, направивший обращение.
В случае если ответ по существу поставленного в обращении вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений.
11. Часть четвертая комментируемой статьи предоставляет гражданам действенный инструмент борьбы с чиновничьим произволом и волокитой - обжалование действий (бездействия) должностного лица. Допустимы два вида обжалования административный и судебный порядок. По меткому определению Н.Ю. Хаманевой, "административный и судебный порядок представляют собой две неразрывно связанные между собой подсистемы единого демократического института обжалования*(47)". Многие авторы выделяют только четыре основных способа осуществления правовой защиты граждан (четыре основных типа*(48)) от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четыре модели или четыре системы административной юстиции) и, соответственно, четыре подхода к правовому и организационному оформлению данной защиты, т.е. к созданию системы специализированных органов - судов, трибуналов, коллегий и т.д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются:
- административный, т.е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда этот тип административной юстиции называют "управленческим типом*(49)" (французским*(50)), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии);
- общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России). Причем, с принятием комментируемого закона все большее значение в России начинает приобретать и французский (административный) способ защиты прав граждан;
- "квазисудебный" (англо-американский*(51), "англосаксонский"), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США);
- административно-судебный ("германский тип"), т.е. административная юстиция характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функционирования органов управления; административные суды (суды административной юстиции)*(52) входят в единую судебную систему и независимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов. Многие авторы говорят о том, что "опыт иностранных государств допускает его использование и в России в виде специализированной системы административных судов*(53)".
Иногда выделяют лишь две основные модели административной юстиции, сложившиеся в западных странах: континентальную и англо-американскую. В некоторых странах сформированы и смешанные системы административной юстиции (например, в Голландии одна часть административных споров рассматривается судами общей юрисдикции, а другая - специализированными)*(54).
12. В административном порядке действия (бездействие) должностного лица обжалуются в вышестоящий в порядке соподчиненности орган или руководству должностного лица.
Объективно подходя к вопросу административного способа обжалования действий (бездействия) должностного лица, многие авторы подчеркивают, что у данного способа имеются как достоинства, так и недостатки. Л.В. Иванова выделяет следующие его преимущества: наличие различных форм жалоб и способов их передачи; доступность и простота процедур; возможность рассмотрения жалоб специалистами в конкретной сфере; оперативность реагирования. Среди недостатков административного обжалования можно указать: слабое законодательное регулирование порядка, процедур, а так же ответственности должностных лиц, рассматривающих жалобы, наличие ведомственной заинтересованности, сложность исполнения решений*(55).
В Рекомендации Rec (2001) 9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами (принята Комитетом министров 5 сентября 2001 года на 762-м заседании заместителей министров) отмечалось, что большое число дел, а в некоторых государствах и его постоянное увеличение может снизить способность судов, ведающих административными делами, рассматривать дела в разумные сроки, в пределах смысла Статьи 6.1 Европейской конвенции о правах человека (ч. 5). С другой стороны, судебные процедуры на практике могут не всегда быть наиболее подходящими для урегулирования административных споров (ч. 6). Широкое применение альтернативных способов урегулирования административных споров может позволить решить эти проблемы и может приблизить административные органы к общественности (ч. 7). Учитывая, что главными преимуществами альтернативных способов урегулирования административных споров могут быть, в зависимости от ситуации, более простые и более гибкие процедуры, обеспечивающие ускоренное и менее дорогостоящее урегулирование, экспертное разрешение спора, урегулирование споров в соответствии с принципами справедливости, а не только в соответствии со строгими правовыми нормами, и большая свобода действий (ч. 8). Следовательно, в соответствующих случаях должно быть возможным урегулирование административных споров иными способами, нежели использование судов.
В ч. 3 Приложений к указанной Рекомендации указывалось, что регулирование альтернативных способов должно:
a) обеспечивать получение сторонами надлежащей информации о возможном применении альтернативных способов;
b) обеспечивать независимость и беспристрастность примирителей, посредников и арбитров;
c) гарантировать справедливое производство по делу, обеспечивающее, в частности, соблюдение прав сторон и принципа равенства;
d) гарантировать, насколько это возможно, прозрачность применения альтернативных способов и определенный уровень свободы действий;
e) обеспечивать исполнение решений, достигнутых с применением альтернативных способов.
В Российской Федерации комментируемый Закон допускает как выборочное обращение к вышестоящему должностному лицу или в суд, так и последовательное (сначала в административном порядке, а потом уже в суд). В последнем случае, необходимо соблюдать сроки рассмотрения письменного обращения. Жалоба, поданная в административном порядке, является так же ни чем иным как обращением. Поэтому обжалование в суд возможно только по истечении срока, который дается должностному лицу на рассмотрение обращения (30 дней).
Закон Самарской области N 52-ГД от 24.07.2001 г. "Об обращениях граждан в Самарской области" содержит своеобразную норму: согласно ч. 3 ст. 5 данного Закона жалоба на решение или действие (бездействие) Губернатора Самарской области, председателя Самарской Губернской Думы, главы муниципального образования, председателя представительного органа местного самоуправления рассматривается в порядке, предусмотренном федеральным законодательством.
13. В соответствии с Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изменениями от 14 декабря 1995 г.), к действиям (решениям) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, государственных служащих которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации в результате которых:
- нарушены права и свободы гражданина;
- созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод;
- незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности.
Судебный порядок обжалования регламентирует Глава 25 Гражданского процессуального кодекса РФ. Согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.
Заявление может быть подано гражданином в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действие (бездействие) которых оспариваются. Суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда.
Кодексом установлен трехмесячный срок обжалования со дня, когда стало известно о нарушении прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.
Заявление рассматривается судом в течение десяти дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются.
Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.
Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.
Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены
При удовлетворении заявления суд может так же возложить на государственный орган, учреждение, организацию, предприятие, органы общественных объединений обязанность возместить убытки, включая неполученные доходы, понесенные учредителем, редакцией, держателем лицензии.
14. В США, в отличие от отечественного законодательства, в соответствии с общим правилом в судебном порядке могут быть обжалованы лишь "окончательные" решения административных органов, когда исчерпаны административные средства обжалования. В ряде случаев, однако, допускается обращение за судебной защитой и до вынесения окончательного решения административным органом, если заинтересованному лицу может быть причинен "невосполнимый вред" |
