САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ФИЛИАЛ
Федерального государственного автономного образовательного учреждения
высшего профессионального образования
«Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики»
ФАКУЛЬТЕТ САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКАЯ ШКОЛА СОЦИАЛЬНЫХ И ГУМАНИТАРНЫХ НАУК НИУ ВШЭ – САНКТ-ПЕТЕРБУРГ
Евстафьева Елена Ивановна
Государственное задание
как инструмент управления системой предоставления государственных образовательных услуг
Выпускная квалификационная работа – МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ
по 081100.68 «Государственное и муниципальное управление»
магистранта группы №2431 (магистерская программа «Управление образованием»)
Рецензент
д-р экономических наук, проф.
С.В. Кочетков
|
Научный руководитель
к-т. педагогических наук, проф.
Н.А. Заиченко
|
Санкт-Петербург 2014
РЕФЕРАТ
Объем диссертации составляет 83 страницы, количество рисунков, схем, диаграмм – 4, таблиц - 2, приложений - 8, использованных источников – 77.
Перечень ключевых слов
ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ УСЛУГА; ГОСУДАРСТВЕННОЕ (МУНИЦИПАЛЬНОЕ) ЗАДАНИЕ; СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ; МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ.
Краткая характеристика исследования:
Тема исследования: Государственное задание как инструмент управления системой предоставления государственных образовательных услуг.
Предмет исследования: управление системой государственных образовательных услуг на основе инструмента государственного задания.
Характер работы: исследовательский.
Цель диссертации: выявление возможностей и ограничений использования государственного задания как инструмента управления системой предоставления государственных образовательных услуг.
Методы исследования: системный, логический, структурный и сравнительный анализ.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
Определены и обоснованы возможности использования государственного задания как механизма управления системой предоставления государственных образовательных услуг, которые базируются на наличии специфицированного под конкретную образовательную организацию перечня государственных образовательных услуг; нормативов финансирования услуг; показателей качества выполнения задания по каждой услуге.
Выявлены ограничения внешнего и внутреннего порядка по использованию государственного задания как механизма управления системой предоставления государственных услуг. Ограничения внутреннего порядка связаны с отсутствием мотивации у руководителей образовательных организаций к изменению процедуры формирования и согласования государственных заданий. Ограничения внешнего порядка связаны с проблемой несогласованности нормативно-правовой базы различных ведомств; наличием «квази-нормативного» расчета субсидий и, в целом, институциональным «запаздыванием» перехода на управление системой государственных услуг через механизм государственного задания.
Рекомендации по использованию результатов диссертационного исследования.
Содержащиеся в диссертации основные положения, выводы и полученные результаты ориентированы на применение в сфере образования.
Материалы исследования могут быть использованы:
- органами государственной власти и местного самоуправления при выработке государственной и региональной политики в области образования в части реализации ФЗ №83;
- исследователями в области экономики образования.
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………….5
Глава 1. АНАЛИЗ ТЕОРЕТИКО - НОРМАТИВНЫХ ПОДХОДОВ К ПРОБЛЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ УСЛУГАМИ
Теоретические основания формирования понятия
«образовательная услуга»……………………………………………….. 11
Нормативно-правовые основания для выделения государственного задания как инструмента управления системой предоставления образовательных услуг…………………………………………………...16
Глава 2. МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ УСЛУГ НА ОСНОВЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАДАНИЯ………………………………………...23
2.1. Теоретические основания построения модели управления системой предоставления образовательных услуг на основе механизма
государственного задания…………………………………………….....24
2.2. Модель управления системой предоставления образовательных
услуг на основе механизм государственного задания…..………….… 27
Глава 3. РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРАКТИКИ ФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАДАНИЯ……………………...…………………33
3.1. Формирование выборки исследования и основные подходы
к организации исследования……………………………………………..33
3.2. Сравнительный анализ управленческих практик формирования государственных (муниципальных) заданий образовательных организаций системы общего образования…………………………….50
3.3. Ограничения использования государственного задания как инструмента управления системой предоставления государственных образовательных услуг…………………………………………………...60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………...67
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ….…………………….69
ПРИЛОЖЕНИЯ……………………………………………………………..….84
ВВЕДЕНИЕ
Основной целью Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» является создание механизмов, способствующих повышению качества и доступности услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями, и повышение эффективности деятельности самих учреждений через оптимизацию бюджетных расходов на их финансирование.
Таким образом, законодатель определил переход от финансирования образовательного учреждения к финансированию оказываемых им услуг.
В результате реализации закона образовательное учреждение (кроме казенного) переходит на управление ресурсами не в контексте затрат, а в контексте достижения результатов. Фиксатором результатов образовательного учреждения является государственное задание. Установление прямой зависимости между объемом финансового обеспечения выполнения государственного задания и результатами деятельности учреждений должно стать мотивирующим фактором, способствующим созданию условий для повышения качества услуг, предоставляемых системой. Объем задания становится переменной величиной и зависит не от исторически сложившихся объемов сметного финансирования, а от планируемых результатов деятельности учреждений, качества оказываемых ими услуг (выполнения работ) и иных факторов по решению учредителя на основе нормативных затрат.
Законом №83-ФЗ установлено требование по определению высшим исполнительным органом субъекта РФ порядка формирования государственного задания и его финансового обеспечения. В изменившихся условиях государственное задание становится новым инструментом управления органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя и основой для финансового обеспечения деятельности учреждений.
Принятые на сегодняшний день нормативные документы создают основу для изменения системы взаимоотношений между органом исполнительной власти и подведомственной сетью. Государственное задание становится одним из механизмов управления качеством образовательных услуг.
Актуальность исследования продиктована противоречиями:
- между исторически сложившейся и реализуемой в реальной практике сметной системой финансирования образовательных учреждений и введением нового механизма государственного задания;
- между имеющимся опытом и реально продолженной практикой финансирования по потребностям и необходимостью определения показателей эффективности по результатам деятельности организации;
- между существующей нормативно-правовой базой, регламентирующей процесс управления процессом предоставления образовательных услуг через механизм государственного задания, и реальными практиками управления.
Цель исследования: выявление возможностей и ограничений использования государственного задания как инструмента управления системой предоставления государственных образовательных услуг.
Задачи исследования:
определить в целях исследования рабочее понятие «образовательная услуга» через анализ сформированной теоретико-нормативной базы;
выявить нормативно-правовые основания формирования государственного задания как инструмента управления системой предоставления образовательных услуг;
разработать нормативную (должную) модель управления системой предоставления образовательных услуг на основе механизма государственного задания;
выявить лучшие управленческие практики (на основании открытых данных) формирования государственных (муниципальных) заданий образовательных организаций в разрезе образовательных услуг в системе общего образования.
Предмет исследования: управление системой государственных образовательных услуг на основе инструмента государственного задания.
Объект исследования: система предоставления государственных услуг учреждениями общего образования.
В работе использовались методы системного, логического, структурного и сравнительного анализа.
Информационная база исследования включает:
− данные, представленные на сайтах региональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере образования, региональных органов местного самоуправления, сайтах образовательных учреждений (91 позиция);
− федеральные законы, законодательные акты Российской Федерации, Указы Президентов, постановления Правительства Российской Федерации, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований субъектов Российской Федерации по вопросам реализации ФЗ №83 (69 позиций);
− официальные материалы сайта bus.gov.ru.
Научная новизна исследования заключается в следующем:
Определены и обоснованы возможности использования государственного задания как механизма управления системой предоставления государственных образовательных услуг, которые базируются на наличии специфицированного под конкретную образовательную организацию перечня государственных образовательных услуг; нормативов финансирования услуг; показателей качества выполнения задания по каждой услуге.
Выявлены ограничения внешнего и внутреннего порядка по использованию государственного задания как механизма управления системой предоставления государственных услуг. Ограничения внутреннего порядка связаны с отсутствием мотивации у руководителей образовательных организаций к изменению процедуры формирования и согласования государственных заданий. Ограничения внешнего порядка связаны с проблемой несогласованности нормативно-правовой базы различных ведомств; наличием «квази-нормативного» расчета субсидий и, в целом, институциональным «запаздыванием» перехода на управление системой государственных услуг через механизм государственного задания.
К конкретным элементам приращения нового научного знания относятся следующие результаты:
- спроектирована модель управления системой предоставления образовательных услуг на основе механизма государственного задания;
- сформулированы возможности и ограничения использования государственного задания как механизма управления системой предоставления государственных образовательных услуг.
Теоретическая и практическая значимость исследования
теоретическая значимость работы заключается в
- построении нормативной модели управления системой предоставления государственных услуг на основе государственного задания;
- выработке двух подходов для анализа процессов формирования и реализации государственного задания: нормативного подхода (как должно быть) и позитивного (как происходит в реальной практике);
практическая значимость состоит в
- разработке рабочей матрицы распределения показателей эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти;
- разработке подхода к обобщению результатов различных рейтингов регионов Российской Федерации для формирования выборки исследования;
- разработке классификации для систематизации показателей качества выполнения государственного задания образовательных учреждений общего образования исследуемых регионов.
Рекомендации по использованию результатов диссертационного исследования.
Содержащиеся в диссертации основные положения, выводы и полученные результаты ориентированы на применение в сфере образования.
Материалы исследования могут быть использованы:
- органами государственной власти и местного самоуправления при выработке государственной и региональной политики в области образования в части реализации ФЗ №83;
- исследователями в области экономики образования.
Публикация результатов исследования. Основное содержание диссертации и результаты исследования отражены в статьях, опубликованных в сборнике статей «Управление образованием», СПб., 2013, 2014 гг. (вып.2,3).
Основные положения работы, выносимые на защиту:
1. с точки зрения нормативного подхода государственное задание может быть инструментом управления системой предоставления образовательных услуг в случае, если:
- перечень образовательных услуг, предоставляемых образовательным учреждением, является не унифицированным, а специфицирован на конкретные образовательные учреждения;
- государственное задание формируется на основе нормативов, рассчитанных на эти специфицированные услуги;
- государственное задание включает показатели качества (контроля исполнения) по каждой включенной в государственное задание услуге.
2. с точки зрения позитивного подхода в настоящий период развития системы образования государственное задание не является инструментом управления системой предоставления образовательных услуг, так как:
- услуги не специфицированы, а унифицированы по регионам, типам и видам учреждений;
- государственное задание не обеспечивает контроль за качеством исполнения образовательных услуг;
- государственное задание не обеспечивает мотивацию на развитие системы образовательных услуг;
- государственное задание формируется по «квази-нормативному» принципу.
Структура диссертации и логика работы подчинены решению поставленных задач. Диссертация состоит из введения, семи параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка источников, включающего
77 позиций, и восьми приложений. Общий объем диссертации составляет
129 стр.
ГЛАВА 1. АНАЛИЗ ТЕОРЕТИКО - НОРМАТИВНЫХ ПОДХОДОВ К ПРОБЛЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫМИ УСЛУГАМИ
1.1. Теоретические основания для формирования понятия «образовательная услуга»
Образование рассматривается как наиболее важный фактор экономического и социального развития, как социальный институт, обеспечивающий воспроизводство интеллектуально-культурного потенциала общества, результатом которого является развитие человеческого капитала.
Введение рыночных механизмов управления, придание образованию экономических характеристик актуализировали его коммерциализацию. Толчком к изменению регулирования в сфере образования стал принятый
в 1992 году закон «Об образовании» [3], который создал условия для предоставления обучающимся права получать общее и профессиональное образование не только на бюджетной, но и на платной основе, а также организацию и функционирование негосударственных образовательных организаций. Это позволило частично компенсировать снижающиеся финансирование отрасли и запустило новые институциональные механизмы. Появились новые инструменты управления, руководитель получил неизвестную ранее функцию менеджера, а образование в целом новую категорию «образовательная услуга».
Введенный применительно к платной образовательной деятельности термин «услуга» длительное время отторгался педагогическим сообществом. Рыночный подход до определенного периода был несовместим
с образованием. Этому способствовало также отсутствие юридической интерпретации экономических категорий применительно к образованию.
О разнообразии правоотношений в области образования еще в советской юридической литературе говорила Г.А. Дорохова: в области образования важное место занимают педагогические отношения, которые предполагают правовое равенство субъектов и исключают применение административно-правового метода [50].
Включение в приоритетные направления социально-экономического развития вопросов формирования и развития человеческого капитала определило необходимость фиксирования результатов образования
в конкретных экономических категориях («индекс развития образования» [48] и определения эффективности его функционирования (расходы бюджета). Понятие «образовательная услуга» стало занимать определенное место в характеристике сферы образования, подчеркивая ее экономическую составляющую.
До настоящего времени понятие «образовательная услуга» не имеет нормативно-правового определения, поэтому разные исследователи вкладывают в него собственные смыслы.
Некоторые исследователи рассматривают образовательную услугу как процесс:
«процесс взаимодействия образовательного учреждения
с потребителем услуги» [77],
«процесс передачи значимого объема знаний, навыков и умений
от производителя (обучающего) к потребителю (обучаемому)» [74],
«целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)» [52],
«целенаправленная деятельность, характеризуемая взаимодействием участников образовательного процесса и направленную на удовлетворение образовательных потребностей личности» [72],
«деятельностная передача системных знаний и привитие проверенных опытом практических навыков к определенному виду занятия путем непосредственной коммуникации с обучаемым» [45],
Другие характеризуют как результат (удовлетворения потребностей индивида и государства):
«…образовательная услуга - это экономическое благо в виде духовного продукта, который способен удовлетворить человеческую потребность в приобретении знаний, умений и навыков, то есть это - продукт, которым можно располагать для этих целей» [71],
«образовательные услуги представляют собой систему знаний, информации, умений и навыков, которые используются в целях удовлетворения разнообразных образовательных потребностей личности, общества, государства» [75],
«система знаний, умений и навыков, которые используются в целях удовлетворения потребностей индивида, общества и государства и направлены на приращение человеческого капитала» [53],
«результат учебной, управленческой и финансово-хозяйственной деятельности учебного заведения, направленной на удовлетворение производственного спроса на подготовку, переподготовку и повышение квалификации рабочей силы спроса индивидов на получение профессии или квалификации, переквалификации …»[70].
Образовательная услуга рассматривается также как экономическая категория качеств:
«образовательные услуги и продукты"… представляют собой комплекс объектов маркетинга в сфере образования» [66],
«временное использование учащимся материальных, нематериальных и людских ресурсов внешнего оператора для получения потребительской ценности в виде прироста знаний и/или компетенций» [44].
Наиболее полную трактовку понятия «образовательная услуга» мы отмечаем в тексте Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2007 г. N 381-66 «Об общем образовании» (принят Законодательным Собранием
Санкт-Петербурга 4 июля 2007 года), ныне отмененного. Данная категория представлена так: «образовательная услуга - вид деятельности образовательного учреждения (организации), направленной на удовлетворение потребностей обучающихся, воспитанников и их родителей (законных представителей) в достижении значимых для них образовательных результатов и (или) создании необходимых условий успешной образовательной деятельности».
В Словаре русского языка под услугой понимаются «действия, приносящие пользу другому, оказывающие ему помощь» [65]. Важно отметить также, что главной целью услуги является удовлетворение потребности (ее ценность и содержание), а не обеспечение финансирования или получение прибыли.
С позиции экономической теории образовательные услуги являются общественным благом. Они призваны удовлетворять коллективные потребности, которые невозможно измерить в денежной форме и которые в связи с этим не может дать рынок.
К характерным чертам общественных благ относятся:
коллективное потребление;
невозможность исключения из потребления;
индивидуальное потребление общественного товара не несет ущерба интересам других потребителей, т.е. объемы индивидуального потребления равны между собой и равны совокупному предложению;
предоставление общественных благ, а, следовательно, оплату и ответственность за их производство берет на себя государство.
Однако, большинство специалистов относят данные услуги к категории «квазиобщественное благо». Этим термином обозначают товары или услуги, которые, строго говоря, по своей природе и назначению не относятся
к общественным, но обеспечивают такие большие выгоды перелива капитала, что правительство поощряет их производство с целью не допустить возникновения дефицита финансовых ресурсов [42].
Л.И. Якобсон относит образование к благам, обладающим особыми достоинствами [76]. Это блага, потребление которых общество в целом желало бы сделать обязательным для всех своих членов. Для них характерны очень значительные положительные экстерналии, что обусловливает целесообразность их общественного финансирования.
Образовательным услугам присущи следующие основные свойства: нематериальный характер; неотделимы от источника; неразрывность производства и потребления услуги; несохраняемость; взаимозаменяемость услуг товарами; отсутствие количественных характеристик услуг; опосредованное измерение их качества; невозможность транспортировки; отсутствие гарантий; целостность; многократность использования; сложность; невозможность оценки ожидаемого личного эффекта от услуги потребителем; отсроченный характер результата, активная роль потребителя, непосредственное участие в формировании человеческого капитала, пристальное общественное внимание и внерыночное давление [64,67].
Существенной особенностью рынка образовательных услуг является наличие большого числа субъектов рыночных отношений:
производители образовательных услуг (образовательные учреждения всех уровней и индивидуальные производители);
потребители образовательных услуг (отдельные лица, предприятия и организации, органы государственного, регионального и местного управления);
посредники (службы занятости, биржи труда, органы регистрации, лицензирования и аккредитации образовательных учреждений, образовательные фонды, ассоциации образовательных учреждений и предприятий, специализированные образовательные центры и др.);
поставщики, обеспечивающие процесс производства образовательных услуг необходимыми для этого ресурсами;
общественные институты, причастные к продвижению образовательных услуг на рынке [57].
Формирование и функционирование рынка образовательных услуг подчиняется общим законам рыночной экономики, однако обладает рядом особенностей:
территориальная сегментация и локальный характер;
значительная скорость оборота капитала;
большая чувствительность образовательной услуги к рыночной конъюнктуре;
индивидуализированность производства [39].
Мы выбираем контекстную дефиницию в целях нашего исследования и рассматриваем образовательную услугу как результат деятельности образовательной организации, направленный на удовлетворение потребностей обучающихся, воспитанников и их родителей (законных представителей), обеспечивающий выполнение государственного задания. , В целях получения информации об образовательной услуге в контексте выполнения государственного задания мы исследуем лучшие региональные практики управления системой предоставления государственных образовательных услуг.
|
Нормативно-правовые основания для выделения государственного задания как инструмента управления системой предоставления образовательных услуг
Введение Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» ознаменовало не только переход системы образование от сметного финансирования к финансированию предоставления государственных услуг, но и изменение многих институциональных основ ее существования. В основе новых управленческих механизмов заложены принципы бюджетирования по результатам.
Одной из предпосылок реализации указанного принципа в Российской Федерации стало бюджетное послание Президента РФ от 9 марта 2007 г. [1], в котором обозначены направления эффективности расходования бюджетных средств, среди которых:
внедрение в практику деятельности Правительства Российской Федерации современных методов оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов;
определение конечных целей реализуемых действий и процедур оценки последствий этих действий на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству Российской Федерации;
расширение состава и улучшение качества предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ.
Основной целью Федерального закона №83 является создание механизмов, способствующих повышению качества и доступности услуг, оказываемых государственными (муниципальными) учреждениями и повышение эффективности деятельности учреждений [11].
Реализация закона определяет возможность изменения типа образовательного учреждения и переход его в соответствующий правовой статус (казенное, автономное, бюджетное). При этом учреждения, получившие статус бюджетных и автономных, будут финансироваться на основе государственного задания, сформированного учредителем, а казенные учреждения по решению учредителя могут финансироваться через государственное задание или через смету.
В результате реализации закона планирование бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ осуществляется в соответствии с показателями государственного задания (муниципального задания).
А государственное (муниципальное) задание становится документом, устанавливающим требования к объему, качеству, составу, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, финансовое обеспечение выполнения которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
Для формирования государственных заданий учреждениям в регионе формируется отраслевой перечень государственных услуг [2, ст. 69.2], который конкретизируется на уровне муниципалитета в ведомственный. Государственное (муниципальное) задание учреждения должно включать полный перечень услуг, реализуемых учреждением.
В таких условиях образовательное учреждение (кроме казенного) будет функционировать в условиях управления не затратами, а результатами своей деятельности, а степень достижения результата напрямую влиять на объемы финансового обеспечения. Объем задания становится переменной величиной и зависит не от исторически сложившихся объемов сметного финансирования, а от результатов деятельности учреждений, качества оказываемых ими услуг (выполнения работ). Установление прямой зависимости объема финансового обеспечения выполнения государственного задания от результатов деятельности учреждений должно стать мотивирующим фактором, способствующим созданию условий для повышения качества и доступности деятельности системы [59].
Таким образом, государственное задание становится новым инструментом управления органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, осуществляющего функции и полномочия учредителя и основой для финансового обеспечения деятельности учреждений.
Механизм реализации положений Федерального закона №83 представлен в методических рекомендациях Министерства финансов Российской Федерации органам исполнительной власти [4] и содержит следующие шаги:
Первый шаг - формирование перечней государственных (муниципальных) услуг (работ), которые оказываются учреждениями в целях обеспечения предусмотренных законодательством полномочий органов власти в соответствующих сферах деятельности. Перечни услуг формируются учредителем в целях формирования заданий. Рекомендовано сформировать полный отраслевой перечень услуг, оказываемых учреждениями субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в соответствии с установленным объемом полномочий. Отраслевой перечень услуг формирует орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в таких сферах деятельности, как: образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, культура, социальная защита, транспорт и т.д. После формирования отраслевых перечней услуг учредители на их основе формируют ведомственные перечни услуг для своих подведомственных учреждений.
Второй шаг - анализ эффективности действующей сети подведомственных учреждений и, при необходимости, принятие решений
об изменении типа учреждений, реорганизации, ликвидации или создании учреждения. Решение об изменении типа образовательного учреждения определяет механизм управления: наличие в регионе значительного количества казенных учреждений говорит о желании учредителя сохранить контрольные функции, перевод учреждений в статус автономных – о расширении финансово-хозяйственной самостоятельности подведомственных учреждений. В первом случае управление может осуществляться на традиционной сметной основе, во втором – только с использованием новых механизмов.
Третий шаг - определение учредителем перечней особо ценного движимого имущества и перечней недвижимого имущества.
Четвертый шаг - определение нормативных затрат, связанных
с оказанием услуг учреждениями. В целях финансового обеспечения выполнения задания необходимо определить размер нормативных затрат по каждой услуге, включенной в соответствующий перечень услуг [2, ст.69.1].
В соответствии с совместным приказом Минфина России от 29.10.2010 № 137н и Минэкономразвития России № 527 «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений» [8].
К нормативным затратам, непосредственно связанным с оказанием государственной услуги, указанный приказ относит:
1.1. нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании государственной услуги;
1.2. нормативные затраты на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания государственной услуги;
1.3. иные нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги.
Пятый шаг - формирование и финансовое обеспечение государственных (муниципальных) заданий. Порядок формирования и финансового обеспечения заданий для бюджетных и автономных учреждений устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования [2, ст.69.2].
Шестой шаг - определение учредителем порядка оказания платных услуг.
Базовой задачей учредителя в отношении подведомственных учреждений является формирование государственного задания и соответствующее финансовое обеспечение его выполнения
в форме субсидии. Финансовое обеспечение выполнения государственного задания осуществляется на основании нормативов затрат, определяемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации
в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 8 Федерального закона №273 -ФЗ и учитывающими вид и направленность (профиль) образовательных программ, форму их реализации [10].
Таким образом, основанием к получению бюджетных средств образовательным учреждением, функционирующим в форме бюджетного или автономного учреждения, является получение государственного (муниципального) задания на реализацию образовательных программ различного вида и уровня подготовки.
Нормативные документы по реализации ФЗ №83 (примерный перечень нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, необходимых для реализации ФЗ №83 представлен в приложении 1) создают основу для изменения системы взаимоотношений между органом исполнительной власти и подведомственной сетью. Стало ли государственное задание в образовательных системах регионов Российской Федерации реальным механизмом управления; специфицированы предоставляемые услуги или унифицированы в разрезе регионов; можно ли управлять качеством выполнения услуги и какие показатели сигнализируют о качестве выполнения услуги; какие управленческие схемы используют регионы - основные вопросы нашего исследования.
ВЫВОДЫ К ГЛАВЕ 1:
Понятие «образовательная услуга» до настоящего времени не имеет единственного нормативно-правового определения, исследователи рассматривают его как процесс, результат и как экономическую категорию. В контексте нашего исследования мы рассматриваем образовательную услугу как результат деятельности образовательной организации, направленный на удовлетворение потребностей обучающихся, воспитанников и их родителей (законных представителей), обеспечивающий выполнение государственного задания.
Государственное задание на реализацию образовательных услуг является, по сути, заказом государства (его полномочного представителя) и оплачиваются государством посредством предоставления субсидии.
Введение Федерального закона от 8 мая 2010 г. №83-ФЗ ознаменовало не только переход системы образование от сметного финансирования к финансированию предоставления государственных услуг, но и изменение многих институциональных основ ее функционирования (целью деятельности организации должно стать достижение показателей качества выполнения государственного задания, имеющих отражение в показателях эффективности деятельности всех субъектов системы).
В результате реализации закона государственное (муниципальное) задание становится инструментом управления органа государственной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя, и устанавливает требования к объему, качеству, составу, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, финансовое обеспечение выполнения которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.
|
