Наркоучет: по закону или по инструкции?
Регулирование регистрации потребителей наркотиков в Российской Федерации
Лев Левинсон, Михаил Торбан
Москва 2008
Содержание
Постановка проблемы
Регламентация наркологического учета
Основания и порядок постановки на учет
a) Постановка на учет в результате медицинского освидетельствования
b) Постановка на учет и проведение милицейских «рейдов»
|
c) Постановка на учет и тестирование учащихся и работников
Категории учета и снятие с учета
Наблюдение за «подучетными»
Последствия постановки на учет
1. Юридические и внеюридические последствия постановки на учет
2. Конфиденциальность: гарантии, допустимые исключения, нарушения
Особенности национального наркоучета в регионах
Анонимное лечение как альтернатива постановке на наркологический учет
Основные выводы
Рекомендации
Некоторые предложения по дальнейшей работе
Приложение
Нормативные правовые акты
|
|
Постановка проблемы
Когда речь заходит о наркологическом учете, т.е. о специфических российских формах фиксации сведений о людях, употребляющих запрещенные психоактивные вещества (далее – ПАВ), возникает два морфологических представления.
В слове «наркоучет», если посмотреть на него свежим взглядом, соединены медицинский и социологический (или, точнее, статистический) дискурсы. В сочетании которых, казалось бы, нет ничего вредного и противоестественного.
Однако в действительности советско-российское понятие «наркоучет» есть симулякр, не содержащий никаких двух смыслов, не обозначающий ни медицины, ни статистики.
Смысл у него один – полицейский.
Наркоучет – нечто вроде старорежимного «состояния под надзором полиции», или административного надзора за условно освобожденными, или неснятой судимости.
Будучи рудиментом советской карательной психиатрии, наркоучет чувствительным образом затрагивает права каждого подвергаемого ему человека, вне зависимости от наличия у него заболевания. Хотя это в большинстве случаев не соответствует закону, практика дает постоянные и повсеместные подтверждения постановки граждан на учет независимо от их волеизъявления. Факт нахождения на наркоучете – несмываемое пятно на биографии.
При этом основная функция этого института – администрирование, а не лечение подучетных.
Статистика – второе, что в буквальном смысле должно быть следствием учета потребителей наркотиков. Казалось бы, учет призван служить источником информации о заболеваемости наркоманией и уровне наркотизации. Ведь если чему-либо ведется счет, к тому же на государственном уровне, такие данные, как исходящие из официальных источников, должны обеспечить адекватную оценку связанных с наркотиками угроз, чтобы определить критические зоны и выработать стратегию противодействия. Но этого не происходит.
По данным Федеральной службы государственной статистики, на 2006 год число больных, состоящих на учете в наркологических учреждениях с диагнозом «наркомания», составляло 333,3 тысячи человек. На профилактическом учете в связи с употреблением с вредными последствиями наркотических веществ значилось 143,7 тысячи человек.
Эти цифры имеют отдаленное отношение к реальной ситуации в силу, как минимум, двух причин. Во-первых, большая часть наркозависимых потребителей инъекционных наркотиков – латентная группа, избегающая контактов с официальной наркологией и попадающая на учет, за редким исключением, лишь в части выявленных и привлеченных к юридической ответственности. Во-вторых, далеко не все, состоящие на учете, даже с диагнозом, в действительности являются больными наркоманией. Что же касается подпавших под профилактический учет, то вся эта группа состоит из эпизодических или ситуационных потребителей производных каннабиса и амфетаминов, как правило, задержанных в ходе так называемых «рейдов» наркоконтроля и милиции либо водителей, направленных на освидетельствование, в моче которых обнаружены каннабиноиды недельной давности.
Сам факт наркологической регистрации не вызывает серьезных нареканий, как и любые, осуществляемые в соответствии с законом, сбор и хранение информации о здоровье пациентов (в каждой поликлинике есть регистратура, на больных заведены карты). Неприемлем не учет как таковой, а повсеместная практика постановки на него без добровольного информированного согласия, использование его в далеких от медицины целях, что влечет за собой ущемление гражданских и социальных прав широкого круга лиц. Вместо лечения и реабилитации больному наркоманией предлагают «динамическое наблюдение». Нарушается право на медицинскую помощь. Нарушается принцип конфиденциальности сведений о состоянии здоровья, следствием чего является произвол органов милиции и наркоконтроля в отношении так называемых «подучетных», дискриминация при приеме на работу и получении разрешения на некоторые виды деятельности. Возникают вопросы относительно законности некоторых способов и методов наркологического освидетельствования и путей постановки на учет как наркозависимых, так и случайных, протестированных для плановой отчетности потребителей.
По замыслу Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков апофеозом наркоучета предстоит стать единому межведомственному банку данных по вопросам, касающимся оборота наркотиков. Хотя включение в банк данных сведений о лицах, допускающих немедицинское употребление наркотиков, не предусмотрено соответствующим постановлением Правительства РФ1, бывший пиар-директор ФСКН генерал-лейтенант полиции Александр Михайлов трактовал нововведение иначе, как раз в духе традиционного наркоучета. По его словам, «в банк данных будут поступать сведения Минздравсоцразвития о лицах, злоупотребляющих наркотиками, а также информация Судебного департамента при Верховном Суде РФ о лицах, осужденных за преступления, связанные с незаконным оборотом наркотиков, а также совершенных в состоянии наркотического опьянения».2
Но похоже, создать единый банк данных в том виде, как это представлял генерал Михайлов, не получается. Или пока не получается. А может быть, внутри самой наркологии происходит сопротивление снизу. Не всем наркологам нравится быть наркополицейскими в белых халатах.
Тема наркоучета малообсуждаема в обществе, в отличие от находящихся на пике дискуссий принудительного лечения и поголовного тестирования. Возможно, и потому, что нахождение на каком-либо учете дело для советского человека привычное. Вроде бы иначе и нельзя. Потому и властные риторы считают излишним оправдывать и объяснять существование наркологического учета, а властная вертикаль даже не задумывается о том, что этот охватывающий всю территорию РФ государственный институт находится вне правового поля.
Сложившаяся ситуация подтолкнула нас к написанию данного обзора, посвященного регулированию наркоучета как основного звена диспансерно-учетной модели российской наркологии.
Цель исследования — выработка предложений по реформированию наркологической службы, в том числе изменению нормативных правовых актов, регулирующих регистрацию и учет потребителей наркотиков в Российской Федерации. .
Эмпирической базой обзора послужили:
1. Действующее федеральное и, частично, региональное законодательство в рассматриваемой сфере.
2. Вопросы, поступившие в 2007 – 2008 гг. от посетителей сайта www.hand-help.ru («Правовые консультации в сети Интернет по делам, связанным с наркотиками»).
3. Исследование «Наркологическая служба глазами пациентов» Общественного фонда поддержки здравоохранения и образования г. Пензы «Антиспид», опубликованное в 2007 г3;
4. Публикации в СМИ и материалы, размещенные на различных профильных Интернет-ресурсах (www.narcom.ru, www.narkotiki.ru, www.narkonet.ru и других).
I.Регламентация наркологического учета
1.Основания и порядок постановки на учет
Пример из жизни
Здравствуйте! Ситуация такая: на улице подобрал наркоконтроль, отвезли на освидетельствование тест показал положительно хотя употреблял три дня назад травку которую нашел у себя в машине при уборке. Поставили на учёт в НД. Моим показаниям не верят хотя это правда! А сейчас предлагают чтобы я с ними сотрудничал ну типа шестерил иначе будет хуже. Что они могут предпринять в случае моего отказа от сотрудничества и как мне быть, если началось целое преследование?4
Наркологический учет без согласия гражданина незаконен. Никто не имеет права заставить пациента встать на учет.
В этой сфере в России сложилась и сохраняется совершенно неправовая ситуация. С одной стороны, из действующих норм федеральных законов следует недопустимость постановки на учет без ведома и согласия гражданина. С другой стороны, на уровне подзаконных актов Минздрава (ныне – Минздравсоцразвития) продолжает применяться сомнительная, принятая еще в СССР, регламентация недобровольного учета. Подобные несоответствия в реальной жизни создают благодатную почву для манипуляций нормами со стороны недобросовестных представителей органов правопорядка и медицинских служб, что приводит к значительным нарушениям прав наркопотребителей и других граждан, в том числе со стороны работников милиции, органов наркоконтроля и наркодиспансеров.
Основным актом, на котором держится вся конструкция наркологического учета, остается совместный приказ МВД и МЗ СССР от 20 мая 1988 года № 402/109 «Об утверждении Инструкции о порядке выявления и учета лиц, допускающих немедицинское потребление наркотических или других средств, влекущих одурманивание, оформления и направления на принудительное лечение больных наркоманией».
Существуют однако серьезные сомнения, является ли данный документ действующим, так как одна из сторон, принявших этот межведомственный акт, официально от него отказалась: он был признан недействующим на территории РФ приказом МВД России от 30 июня 2003 года № 492 «О неприменении нормативных правовых актов МООП СССР, МВД СССР». Но руководство российской наркологии, по всей видимости, предпочитает полагать, что совместный приказ утратил силу для органов внутренних дел, но не для системы здравоохранения, т.к. якобы остается действующим нормативным правовым актом Минздрава.
С этим нельзя согласиться, т.к. приказом 1988 года регулируются, в основном, вопросы двойного подчинения, прежде всего – взаимодействия органов внутренних дел и органов здравоохранения, что делает одностороннее действие этого акта невозможным.
Однако и милиция (пренебрегая приказом 2003 года) ведет себя, как будто отмененный акт действует, и органы наркоконтроля (о которых в приказе 1988 года, разумеется, нет и речи), в своей деятельности ссылаются на «мертвый» приказ советских времен. Более того: на сверхпрофессиональном портале «КонсультантПлюс», позиционирующем себя как наиболее авторитетная законодательная база в Интернете, в справке к приказу № 402/109 о его отмене одной из сторон ничего не говорится.
Имитация юридической силы одноногого колосса символизирует гнилостность всей конструкции наркологического учета.
Утвержденная совместным приказом Инструкция обязывает ставить на учет всех, кому поставлен диагноз зависимости от ПАВ, равно как и тех, кто хоть раз попал в поле зрения каких-либо органов как употребляющий (или даже однажды употребивший) «наркотические или другие средства, влекущие одурманивание». Инструкция предусматривает:
Направление на медицинское освидетельствование выявленных милицией «граждан, находящихся в состоянии неалкогольного опьянения», а также на основании сообщений любых лечебных учреждений, в том числе службы «скорой помощи», материалов производств об административных правонарушениях, информации медицинских вытрезвителей, следственных органов, работодателей в отношении работников, соседей в отношении соседей и даже средств массовой информации. «В случае доставления таких лиц непосредственно в медицинское учреждение работники последнего освидетельствуют их без направления», о результатах чего незамедлительно уведомляют орган милиции по месту выявления.
«Незамедлительное» оформление органом внутренних дел учетных документов (при получении информации о выявленном наркопотребителе). На лиц с диагнозом «наркомания» в милиции заводится «сторожевая карточка», на прочих – учетная карточка «списочного учета».
Заполнение наркологическим учреждением «контрольной карты диспансерного наблюдения» (после установления в результате освидетельствования диагноза либо факта потребления). О взятом на учет лице в 3-дневный срок уведомляется ОВД по месту жительства лица.
Пример из жизни
После того, как я поступила на обследование в городскую детскую больницу с сильными головокружениями, у меня взяли мочу на анализ. По прошествии 7 дней меня привезли в наркодиспансер и заявили, что в моей моче обнаружен морфин и наркотик, усиливающий его действие. Меня начали расспрашивать что и как я употребляла, но т.к. в своей жизни я ничего такого не принимала, то я ничего сказать не могла, конечно они мне не поверили и поставили на учёт! У меня не брали повторного анализа, т.к. по словам заведующей наркодиспансером, смысла в этом не было. При постановке на учёт не брали паспорт и не узнавали паспортные данные и факт врачебной ошибки конечно отрицают! Мне всего 16 лет, у меня впереди поступление в институт, работа в летний период и конечно со справкой о постановлении на учёт меня никуда не примут! Всё ли врачи сделали по закону и как можно оспорить мою постановку на учёт?!5
Многие опрошенные врачи наркодиспансеров утверждают, что давно не передают информацию о поставленных на учет. Кто-то, может быть, и не передает.
Добровольно обратившиеся за лечением в диспансер или наркологическую больницу ставятся на учет, по Инструкции, только в наркодиспансере. Если они не нарушают режим посещений, предписанный врачом, информация о них в ОВД не передается.
Отдельно должен вестись учет снятых с учета.
Работники медицинского наркоучреждения и ОВД ежеквартально проводят пофамильную сверку учтенного контингента на обслуживаемой территории.
Интересно, что взять на учет можно, при желании, практически любого человека. Согласно Инструкции, отсутствие наркотических (одурманивающих) веществ в организме на момент освидетельствования при наличии других достаточно обоснованных сведений не может служить основанием для непостановки на учет.
«Подучетным» может стать и человек, о котором стало известно, что он употребил (употребляет) в целях «одурманивания» легальные психоактивные вещества (лекарственные средства или, например, растения типа Salvia Divinorum).
Организация учета уточняется приказом Минздрава СССР от 12 сентября 1988 года № 704 "О сроках диспансерного наблюдения больных алкоголизмом, наркоманиями и токсикоманиями" и приказом Минздрава России от 31 декабря 2002 года № 420 "Об утверждении форм первичной медицинской документации для психиатрических и наркологических учреждений". В приказе от 12 сентября 1988 года, ссылающемся на основополагающий приказ от 20 мая того же года, детализируются сроки нахождения на учете и необходимая частота посещения пациентом врача.
Перечисленные ведомственные документы входят в противоречие со статьями 33 и 34 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года (последняя редакция от 18 октября 2007 года), в которых однозначно указано, что медицинское наблюдение (разновидностью которого является учет) может осуществляться только добровольно, с согласия пациента:
«Гражданин или его законный представитель имеет право отказаться от медицинского вмешательства или потребовать его прекращения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 34 настоящих Основ» (статья 33).
Согласно статье 34 Основ, недобровольное оказание медицинской помощи допускается в отношении:
лиц, страдающих заболеваниями, представляющими опасность для окружающих,
лиц, страдающих тяжелыми психическими расстройствами,
лиц, совершивших общественно опасные деяния.
Основания и порядок недобровольного вмешательства для каждого из названных случаев должен быть установлен законодательством Российской Федерации.
Наркологическая патология не входит ни в один из вышеперечисленных разделов.
Во-первых, ни одна из наркоманий не входит в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года № 715.
Во-вторых, немедицинское употребление наркотиков также нельзя отнести к общественно опасным деяниям (в юридическом смысле, конечно). Таковыми считаются преступления (статья 14 УК РФ), а не административные правонарушения. Ответственность за потребление запрещенных ПАВ предусмотрена не УК, а статьей 6.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП). Правонарушения признаются «противоправными, виновными действиями» (статья 2.1 КоАП), а не общественно опасными деяниями.
В-третьих, наркомания в целом не может быть причислена к тяжелым психическим расстройствам, т.е. не подпадает под действие соответствующих норм Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" от 22 июля 1993 года (далее – Закон о психиатрии; последняя редакция – от 22 августа 2004 года) как в части, относящейся к недобровольному освидетельствованию и принудительному лечению, так и применительно к основаниям диспансерного наблюдения без согласия гражданина (статьи 26 и 27).
Тяжелым психическим расстройством Закон о психиатрии признает хроническое и затяжное расстройство с тяжелыми стойкими или часто обостряющимися болезненными проявлениями.
Нельзя не признать, что в отдельных случаях на больных наркоманией могут распространяться указанные в Законе о психиатрии критерии. Но считать каждого наркопотребителя страдающим тяжелым психическим расстройством абсурдно. Если же признавать конкретного наркомана страдающим тяжелым расстройством, то и процедура такого признания должна соответствовать требованиям Закона о психиатрии. Решение о необходимости установления диспансерного наблюдения и о его прекращении принимается, по Закону о психиатрии, комиссией врачей-психиатров. Инструкция же 1988 года позволяет врачу психиатру-наркологу единолично принимать решение о постановке гражданина на учет.
Представляется, что в отношении больных наркоманией, вместо учета, должно устанавливаться диспансерное наблюдение и только в случаях, предусмотренных статьей 27 Закона о психиатрии. По справедливому мнению Е.И.Цымбала, «наркоманию, токсикоманию и алкоголизм следует признавать психическими расстройствами, поскольку они:
- меняют отношение человека к жизни, самому себе и обществу, а также отношение общества к человеку;
- включены в разделы F10-F19 (психические расстройства и расстройства поведения, связанные с употреблением психоактивных веществ) класса V ("Психические расстройства и расстройства поведения") Международной классификации болезней 10-го пересмотра;
- в их основе лежит нарушение психической деятельности – неспособность больного произвольно регулировать свое поведение адекватно объективным требованиям окружающей обстановки.»6
Из сказанного не следует, что на уровне федерального законодательства наркологический учет отрицается полностью.
Учет больных наркоманиями и динамическое наблюдение за ними, а также профилактическое наблюдение предусмотрены действующим Положением о наркологическом диспансере, утвержденном приказом Минздрава СССР от 14 августа 1985 года № 1078 (хотя данное Положение не раскрывает порядка и условий постановки на учет). Но и этот порядком устаревший нормативный акт может применяться лишь в части, не противоречащей федеральным законам.
Наконец, необходимость учета наркозависимых оговаривается в статье 56 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах» от 8 января 1998 г. (далее – ФЗ о наркотиках; последняя редакция – от 22 июля 2008 года), где указывается, что «порядок медицинского наблюдения за больными наркоманией и учета больных наркоманией устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения по согласованию с федеральным органом исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, Генеральной прокуратурой Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти в области юстиции» (данная норма в редакции Федерального закона от 30 июня 2003 года № 86-ФЗ).
Такой подзаконный акт, регламентирующий учет больных наркоманией, по настоящее время не принят. Соответственно в этой части ФЗ о наркотиках уже более 11-ти лет не работает, его статья 56 не применяется. При отсутствии специального регулирования применяется общее отраслевое, т.е. – Закон о психиатрии. Важно подчеркнуть, что ФЗ о наркотиках, в отличие от Инструкции 1988 года, предусматривает исключительно учет больных наркоманией, а не всех лиц, допускающих или однажды допустивших употребление запрещенных психоактивных веществ. Так что практикуемый в российской наркологии «профилактический учет» противоречит, помимо прочего, и ФЗ о наркотиках, в целом отнюдь не либеральному.
|
