ДОКЛАД
о деятельности
Уполномоченного по правам человека
в Чувашской Республике
за 2015 год
Чебоксары, 2016
Введение
Основные задачи Уполномоченного закреплены в статье 3 Закона Чувашской Республики от 02 октября 2012 г. №54 «Об Уполномоченном по правам человека в Чувашской Республике», рамки его должностной компетенции определены статьей 12 названного закона. Он, не располагая властно-распорядительными функциями, содействует восстановлению нарушенных прав человека и гражданина посредством использования факультативных средств государственной защиты, предусмотренных специальным законом.
Настоящий доклад подготовлен в соответствии с положениями статьи 18 вышеназванного закона по результатам деятельности Уполномоченного по правам человека в Чувашской Республике (далее - Уполномоченный, омбудсмен) в 2015 году и направлен Главе Чувашской Республики, в Государственный Совет Чувашской Республики и в Общественную палату Чувашской Республики.
Приоритетными целями доклада являются доведение актуальной информации об итогах деятельности Уполномоченного за истекший год и его оценки ситуации с соблюдением прав человека в Чувашии, привлечение внимания органов власти всех уровней и их должностных лиц, общественности и населения республики к имеющимся проблемам в данной сфере, а также предложение путей совершенствования соответствующих организационно-административных процедур.
В докладе представлен анализ наиболее значимых проблем в вопросах обеспечения прав и свобод человека и гражданина на территории республики, рассмотрены конкретные действия омбудсмена, обеспечивающего дополнительные гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина. В документе освещена работа государственного правозащитного института по многим направлениям - отстаиванию и восстановлению нарушенных прав граждан, правовому просвещению, взаимодействию с органами государственной власти и институтами гражданского общества, совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.
При подготовке доклада нельзя было не учесть непростую общественно-политическую и социально-экономическую ситуацию в стране, создавшуюся в результате осложнения геополитической обстановки в условиях продолжающихся в отношении Российской Федерации комплексных действий санкционного характера.
Для обеспечения полноты, убедительности и объективности в докладе использованы статистические и аналитические данные различных министерств и ведомств федерального, регионального и местного уровней, а также общественных организаций.
Уполномоченный признателен всем, кто содействовал обеспечению гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов жителей республики.
Доклад не претендует на всеобъемлющий анализ существующих проблем в регионе, с точки зрения прав человека, но отражает реальное положение дел, сложившееся в различных сферах общественной и социальной жизни, дает беспристрастную оценку состоянию соблюдения прав человека и гражданина в Чувашской Республике.
Для достижения максимальной информированности доклад также направляется Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, Полномочному представителю Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, прокурору Чувашской Республики, уполномоченным по правам человека в субъектах Российской Федерации, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Общеизвестно, что в настоящее время конкурентные преимущества любой страны мира, в конечном итоге, по любым показателям базируются на конкурентных преимуществах человеческого капитала. Сегодня качество национального человеческого потенциала не только лежит в основе социально-экономического развития государства, но и выступает в качестве важнейшего фактора национальной безопасности. Совершенно не случайно на экономические, социальные и политические проблемы Президент Российской Федерации В.В. Путин призвал смотреть сквозь призму "человеческого капитала".
Развитие человека - это основная цель, и необходимое условие прогресса современного общества. Будущее страны, наши успехи зависят от образования и здоровья людей, от их стремления к самосовершенствованию и использованию своих навыков и талантов.
Позиция по данному исключительно актуальному вопросу была высказана Главой Чувашской Республики М.В. Игнатьевым в ежегодном Послании Государственному Совету Чувашской Республики, озвученном им 26 января 2016 года: «Именно человеческий потенциал - важнейший ресурс развития Чувашии, и мы обязаны инвестировать в благополучие наших граждан».
Независимая оценка ситуации с соблюдением прав человека
в России и субъектах федерации
Российским фондом «Общественное мнение» в 2015 году по заказу Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации было проведено полномасштабное социологическое исследование ситуации с правами человека в стране, в котором приняли участие 60,5 тыс. совершеннолетних граждан всех субъектов РФ. Результаты данного исследования объемно и реалистично продемонстрировали сложившееся положение дел с соблюдением прав человека.
Уверенность наших граждан в соблюдении их прав в 2015 году снизилась на 8%. Если в 2014 году об этом положительно отзывалась почти половина респондентов (44%), то в 2015 году - 36%. По мнению 42% опрошенных в 2015 году, права человека в России не соблюдаются; по сравнению с аналогичными данными 2014 года этот показатель снизился на 4%. Затруднившихся же с определением своей позиции стало больше в два раза (10% в 2014 году и 21% в 2015 году).
Доля тех, кто видел положительные изменения в ситуации с правами человека, существенно снизилась по сравнению с 2014 годом (от 45% до 13%). Ухудшения отмечают 18%, что на 4% больше предыдущего года. Оценки социально незащищенных слоев населения и малообеспеченных групп респондентов были наиболее пессимистичны.
Больше половины - 45 субъектов федерации - с той или иной степенью уверенности ответили о несоблюдении прав человека в стране. Наиболее скептически были настроены респонденты Приволжского, Центрального и Сибирского федеральных округов.
Особо следует отметить, что восприятие России как правового государства жителями самой страны напрямую зависит от ее социально-экономического развития и объема предоставляемого "социального пакета" от государства. Связь социально-материального положения и правовой незащищенности подтверждается и при анализе конституционных прав и свобод, которые участники опроса выделяют как наиболее важные и значимые.
В 2015 году для граждан существенно возросла значимость права на бесплатную медицинскую помощь (74% - в 2015 году, 66% - в 2014 году), бесплатное образование (53% и 37%, соответственно), право иметь землю в частной собственности (23% и 12%, соответственно), право на благоприятную окружающую среду (19% и 10%, соответственно) и право на получение квалифицированной юридической помощи (15% и 6%, соответственно). При этом право на бесплатную медицинскую помощь остается наиболее актуальным для граждан, как и в 2014 году.
Согласно данным опроса Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, Республики Марий Эл и Алтай, Чувашская Республика, Хабаровский край, Волгоградская, Воронежская, Липецкая, Свердловская и Орловская области возглавили группу регионов, наиболее обеспокоенных состоянием прав, касающихся медицины и образования, жилья и оплаты труда, социального обеспечения.
По итогам проведенного исследования впервые была составлена, так называемая, «Правозащитная карта Российской Федерации» (в разрезе регионов страны). Для нас представляют интерес сведения из указанной схематичной карты, характеризующие сложившуюся ситуацию с правами человека в Чувашской Республике.
Так, общий показатель интенсивности обращений к федеральному и региональному уполномоченным по правам человека (на 10 тыс. населения) Чувашия вошла во 2-ю группу регионов (из 7-ми групп) с показателем от 5 до 10 обращений (имеются регионы, где показатель более 60 обращений).
Показатель интенсивности обращений к федеральному и региональному уполномоченным по правам человека по вопросам гарантий прав и свобод (на 10 тыс. жителей) Чувашия вошла во 2-ю группу регионов (из 6-ти групп) с показателем от 1 до 3 обращений (имеются регионы, где показатель более 30 обращений).
Показатель интенсивности обращений к федеральному и региональному уполномоченным по правам человека по вопросам социальных прав и свобод (на 10 тыс. жителей) Чувашия вошла в 3-ю группу регионов (из 6-ти групп) с показателем от 3 до 5 обращений (имеются регионы, где показатель более 25 обращений).
Показатель интенсивности обращений к федеральному и региональному уполномоченным по правам человека по вопросам в области экономических прав и свобод (на 10 тыс. жителей) Чувашия вошла во 2-ю группу регионов (из 7-ти групп) с показателем от 0,01 до 0,1 обращений (имеются регионы, где показатель более 10 обращений).
Показатель интенсивности обращений к федеральному и региональному уполномоченным по правам человека по вопросам соблюдения личных (гражданских) прав и свобод (на 10 тыс. жителей) Чувашия вошла в 3-ю группу регионов (из 7-ти групп) с показателем от 0,1 до 0,5 обращений (имеются регионы, где показатель более 10 обращений).
Показатель интенсивности обращений к федеральному и региональному уполномоченным по правам человека по вопросам соблюдения политических прав и свобод (на 10 тыс. жителей) Чувашия вошла во 2-ю группу регионов (из 7-ти групп) с показателем от 0,01 до 0,1 обращений (имеются регионы, где показатель около 10 обращений).
Показатель интенсивности обращений к федеральному и региональному уполномоченным по правам человека по вопросам соблюдения культурных прав и свобод (на 10 тыс. жителей) Чувашия вошла во 2-ю группу регионов (из 7-ти групп) с показателем от 0,01 до 0,1 обращений (имеются регионы, где показатель около10 обращений).
Заслуживает внимание то факт, что в рамках указанного исследования респондентам были заданы следующие вопросы:
1. «Как Вы считаете, в целом права человека в сегодняшней России соблюдаются или нет?».
По содержанию ответам Чувашия вошла в 3-ю группу регионов (из 7-ти групп), в которой «преобладает мнение о соблюдении прав человека (положительных ответов больше, чем отрицательных до 5,5%)» (показатель от 0,1 до 5,5% - разница между положительными и отрицательными ответами).
2. «На Ваш взгляд, за последние несколько лет ситуация с соблюдением прав человека в России улучшилась, ухудшилась или не изменилась?»
По содержанию ответов Чувашия вошла в 3-ю группу регионов (из 7-ти групп), в которой «преобладает мнение об улучшении ситуации с соблюдением прав человека (положительных ответов больше, чем отрицательных до 5,5%)» (показатель от 0,1 до 5,5% - разница между положительными и отрицательными ответами).
Один из важных показателей оценки соблюдения прав человека - это сопоставление ожиданий и реальности. Чем меньше разрыв между желаемым и действительным, тем более реализованы права человека в том или ином государстве.
В целях изучения представлений о благополучной жизни и реальности, в том числе разницы между необходимым человеку для благополучной жизни и тем, что имеется для этого в настоящий момент, респондентам были заданы следующие вопросы (с вариантами выбора различных благ):
1. «Что из перечисленного, по Вашему мнению, особенно необходимо человеку для благополучной жизни?»
2. «А какие из перечисленных условий личного и общего благополучия есть сейчас в Вашей жизни и в стране?»
По содержанию ответов Чувашия, в числе 15 субъектов федерации, вошла лишь в 5-ю группу регионов (из 6-ти групп), в которой «резко расходятся представления о благополучной жизни и реальность» (показатель от 12,5 до 15).
Совершенствование института государственной правовой защиты
Как утверждают эксперты, 2015 год без сомнений можно назвать годом укрепления и развития в стране единой системы государственной защиты прав человека. Результатом приложенных усилий стали конкретные предложения Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Э.А. Памфиловой по совершенствованию норм, регулирующих деятельность региональных уполномоченных. Эти предложения были поддержаны Президентом России, и реализованы во внесенных им в Государственную Думу Российской Федерации законопроектах, оперативно обретших силу законов. Первой законодательной инициативой в истекшем году были законопроекты, внесенные 2 января руководителем страны и направленные на укрепление статуса федерального и региональных омбудсменов.
Накануне внесения этих законопроектов в Государственную Думу Российской Федерации Президент России В.В. Путин подчеркнул важность государственного правозащитного института уполномоченных по правам человека: «Мы все должны понимать, насколько важна работа этого сообщества, которое руководствуется исключительно интересами людей, и защищает их права, опираясь на свои полномочия, закон и на свою совесть. Нужно ценить их непредвзятые, основанные на постоянных контактах с гражданами устремления к наведению порядка и к справедливости»
Президентом было отмечено, что независимость - важнейшая составляющая деятельности региональных уполномоченных, которая, к сожалению, обеспечивается не во всех субъектах Российской Федерации. Известны случаи бюрократического, формального отношения к самому институту уполномоченных по правам человека, назначения на эти должности людей, приближенных к власти, зависящих от власти. По этой причине и необходимы изменения в законодательстве. «Речь идет о повышении статуса и укреплении гарантий работы региональных уполномоченных», - уточнил Президент.
В этих целях 6 апреля 2015 г. был принят Федеральный закон №76-ФЗ, внесший изменения в четыре законодательных акта России. Среди важнейших изменений в нормативном регулировании деятельности региональных уполномоченных следует отметить:
установление в федеральном законодательстве основ правового статуса регионального должностного лица;
установление гарантий независимости при избрании Уполномоченного по правам человека в субъекте федерации, в том числе необходимость согласования кандидатуры с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации (правило «двойного ключа»);
право контроля решений или действий (бездействия) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, а также организаций федерального подчинения;
право посещения следственных изоляторов и учреждений, исполняющих наказания, возможность бесед с осужденными и лицами, заключенными под стражу, наедине, а также недопустимость перлюстрации жалоб, направляемых к Уполномоченному;
возможность координации полномочий и совмещения деятельности специализированных уполномоченных по защите прав отдельных категорий граждан.
15 сентября 2015 года вступил в силу Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Согласно его статьям 40 и 218 Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации наделяется правом обращения в суд с административным исковым заявлением с жалобой на решение или действие (бездействие) органов, организаций и лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц или публичных интересов.
В том же 2015 году был принят, но еще не вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», предоставивший региональному Уполномоченному право бесплатного получения сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.
Таким образом, на уровне федерального законодательства не только подчеркивается важность регионального института государственной правовой защиты, но и предпринимаются активные усилия по его совершенствованию. Возрастающая роль уполномоченных по правам человека обусловлена в том числе и задачами, которые они призваны решать.
Снижение «градуса напряженности» в обществе, ориентирование людей на законные и цивилизованные средства защиты своих прав и интересов, перевод противостояния в диалог - все эти функции, свойственные омбудсменам в любой стране, сегодня особенно актуальны в России.
Новое законодательное регулирование поставило перед сообществом уполномоченных очередную задачу, связанную с приведением регионального законодательства к единым стандартам, сформулированным в вышеназванных законах. На этом пути в ряде регионов страны возникали многочисленные трудности, как в плоскости понимания той или иной нормы закона, необходимости уточнения его отдельных положений, так и в области взаимодействия с органами власти субъектов Российской Федерации.
Вопреки установкам федерального законодательства на максимальное гарантирование политической, организационной, финансовой, иной независимости уполномоченных по правам человека, в некоторых региональных законах по-прежнему предусматривалась подотчетность уполномоченного по правам человека иным высшим органам власти, что негативно сказывалось на качестве защиты прав, свобод и законных интересов граждан.
Способ разрешения данной проблемы Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации усмотрел в выработке и предложении регионам в качестве универсального образца Модельного закона - своего рода методического пособия, которое включает основные правовые положения, определяющие порядок избрания (назначения) и функционирования уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации.
В нем отражены важнейшие положения Федерального конституционного закона №1-ФКЗ от 26.02.1997 "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", нормы статьи 16.1 актуальной редакции Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", правила Положения о согласовании с федеральным уполномоченным по правам человека кандидатур региональных уполномоченных, иные правовые положения. При этом, Модельный закон формировался с учетом аналитики многочисленных информационных источников, в том числе обращений, поступающих к федеральному омбудсмену от региональных, аккумулировался положительный опыт регионального законодательства, в текст закона внесено все лучшее, выработанное практикой.
Модельный закон был представлен 7 декабря 2015 г. на заседании Координационного совета российских уполномоченных по правам человека с участием практически всех субъектов РФ, который проходил в Москве под председательством Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Следует заметить, что законодательными и исполнительными органами власти Чувашской Республики был своевременно и адекватно воспринят позитивный посыл, заложенный в положениях Федерального закона от 06.04.2015 №76-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования деятельности уполномоченных по правам человека».
Главой Чувашской Республики М.В. Игнатьевым 5 декабря 2015 г. был подписан Закон Чувашской Республики №72 «О внесении изменений в Закон Чувашской Республики от 02.10.2012 №54 "Об Уполномоченном по правам человека в Чувашской Республике».
Принятие данного Закона было вызвано необходимостью приведения республиканского законодательства в соответствие с Федеральным законом от 06.04.2015 №76-ФЗ и восполнения пробелов, имеющихся в правовой регламентации компетенции регионального омбудсмена.
Изменения, которые нашли свое отражение в указанном республиканском законе, были связаны с вопросами: закрепления статуса уполномоченного по правам человека; упорядочения требований к кандидатурам на названную должность; порядка согласования при назначении уполномоченного и прекращении им полномочий; расширения компетенции и полномочий омбудсмена; уточнения отдельных аспектов деятельности Уполномоченного и его аппарата.
Законом установлено, что должность Уполномоченного по правам человека в Чувашской Республике учреждается в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 №1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", Федеральным законом от 06.10.1999 №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Конституцией Чувашской Республики в целях обеспечения дополнительных гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также для ее осуществления, их соблюдения и уважения территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, а также организациями федерального подчинения, государственными органами Чувашской Республики, органами местного самоуправления в Чувашской Республике и их должностными лицами.
В число принципов деятельности Уполномоченного дополнительно включен принцип политической нейтральности.
При рассмотрении жалоб на решения и действия (бездействие) территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, а также организаций федерального подчинения региональный омбудсмен вправе: беспрепятственно посещать указанные территориальные органы и организации; запрашивать и получать от них сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалоб; получать объяснения должностных лиц и государственных служащих указанных территориальных органов, организаций по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалоб; проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности указанных территориальных органов и организаций и их должностных лиц.
Кроме того, Законом определено, что Уполномоченный по правам человека в Чувашской Республике по вопросам своей деятельности пользуется правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, организаций федерального подчинения, государственных органов Чувашской Республики, органов местного самоуправления, иных органов и организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, а также администрациями мест принудительного содержания.
До рассмотрения кандидатуры на должность регионального омбудсмена Государственный Совет Чувашской Республики согласовывает ее с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Решение о досрочном прекращении полномочий Уполномоченного принимается республиканским парламентом после консультаций с федеральным омбудсменом.
В принятой редакции республиканского закона об Уполномоченном его положения уточнены относительно норм Федерального закона от 02.05.2006 №59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".
Также региональный закон дополнен отдельными статьями, посвященными содействию Уполномоченного правовому просвещению населения и ответственности за воспрепятствование законной деятельности омбудсмена.
В целом, законодательные изменения, принятые в 2015 году как на федеральном, так и на региональном уровне в целях укрепления института государственной правовой защиты, в известной мере должны улучшить организационно-правовые условия работы государственного правозащитного органа и способствовать повышению результативности его позитивного вмешательства, направленного на недопущение и устранение нарушений прав, свобод и законных интересов человека и гражданина.
Вместе с тем, для повышения эффективности деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах федерации существует необходимость включения в законодательство в данной сфере дополнительных норм, регулирующих вопросы посещения ими учреждений принудительного содержания. Так, в действующем законодательстве содержатся нормы, предусматривающие возможность осуществления региональными омбудсменами контроля за соблюдением прав человека в учреждениях уголовно-исполнительной системы (с посещением их без специального разрешения и предварительного уведомления).
Однако, право уполномоченного на проведение проверок иных учреждений (подразделений), применяющих меры процессуального принуждения и принудительного содержания, пока не нашло нормативного закрепления. К числу невключенных в перечень объектов контроля по-прежнему относятся: специальные центры (приемники) МВД России для временного содержания несовершеннолетних правонарушителей; специальные приемники МВД России для содержания лиц, арестованных в административном порядке; специальные учреждения ФМС России для временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства; специальные помещения для содержания под стражей испытуемых граждан в стационарах отделений судебно-психиатрической экспертизы психиатрических больниц; передвижные и стационарные объекты МВД России и ФСИН России для конвоировании осужденных, подозреваемых и обвиняемых; специальные помещения для временного содержания этих лиц в судебных учреждениях на время судебных разбирательств.
Ограничение возможности их посещения и отсутствие законодательного закрепления данных правомочий у регионального омбудсмена заметно влияет на степень его оперативности и снижает проверочные возможности в случае возникновения конфликтных ситуаций во взаимоотношениях арестованных с представителями администрации.
|
