Е.Ю. Грачева
Э.Д. Соколова
Финансовое право
УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ
Издание второе, исправленное и дополненное
 МОСКВАЮриспруденция2000
УДК 347.73
ББК 67.402
Г75
Г75 Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Юриспруденция, 2000. - 304 с. ISBN 5-8401-0042-0Учебное пособие подготовлено в соответствии с программой учебного курса «Финансовое право» для юридических вузов и содержит изложение всех тем данного курса. При изложении материала авторами учтены последние изменения в российском законодательстве. Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов. УДК 347.73ББК 67.402 © Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д., 2000 ISBN 5-8401-0042-0 © Юриспруденция (оформление, оригинал-макет), 2000 ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава I ФИНАНСОВОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА
§ 1. Финансы, финансовая система и финансовая деятельность Российского государства и местного самоуправления
Понятие финансов и финансовой системы
Финансовое право, как и любая иная отрасль Российского права, имеет свой предмет правового регулирования. Предметом правового регулирования финансового права являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением государством и местным самоуправлением финансовой деятельности, обусловленной наличием в стране товарно-денежных отношений, необходимостью распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода.
В условиях возникновения рыночных отношений при управлении обществом активно используются такие экономические рычаги, как финансы, деньги, налоги и т. д. Эти экономические категории определяют сущность общественных отношений, являющихся предметом финансово-правового регулирования. Поэтому изучение курса «Финансовое право» традиционно начинается с освоения понятий финансов, финансовой системы, финансовой деятельности.
В экономической и правовой литературе понятие «финансы» рассматривается в двух аспектах:
- как совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования определенных фондов денежных средств, необходимых государству и местному самоуправлению для выполнения своих задач и функций;
- как совокупность фондов денежных средств, мобилизованных государством и местным самоуправлением для осуществления своих задач и функций.
При любом определении финансов следует иметь в виду, что финансы -экономическая категория, определяющее значение для которой имеет ее общественная сущность, т.е. это общественные отношения, складывающиеся в обществе в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального дохода в связи с образованием и использованием фондов денежных средств.
Финансы в обществе, где существуют товарно-денежные отношения, объективно необходимы. Но они проявляются не стихийно, а только в процессе планомерной деятельности государства и местного самоуправления. Эта деятельность, направленная на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств, в юридической литературе получила название «финансовая деятельность».
Финансы как общественные отношения, возникающие при создании и использовании определенных фондов денежных средств, отличаются друг от друга, но и одновременно характеризуются некоторыми общими чертами, позволяющими объединить их в отдельные, относительно обособленные группы*. Группу однородных, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств экономических отношений называют финансовым институтом**. Совокупность групп экономических (финансовых) отношений (финансовых институтов) образует единую финансовую систему***.
*Финансы / Под ред. Проф. В.М. Родионовой. М., 1994 С 20.
**Грачева Е Ю, Куфакова Н. А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России' Учебник М.: Теис,1995 С.6.
***Понятие «финансовая система» употребляется и в другом значении - как совокупность финансовых учреждений страны
В экономической и юридической литературе финансовая система, ее структура определяются авторами по-разному.
Некоторыми экономистами финансовая система рассматривается как совокупность:
- финансов предприятий, учреждений, организаций;
- страхования;
- государственных финансов.
В свою очередь, финансы предприятий, учреждений, организаций, по их мнению, подразделяются на: финансы коммерческих организаций, некоммерческих организаций и общественных объединении; страхование делится на: социальное, личное, имущественное, страхование ответственности, страхование предпринимательских рисков; государственные финансы включают в себя: государственный бюджет; внебюджетные фонды; государственный кредит.
При данной классификации учитывалась роль субъекта в общественном производстве: являются ли субъекты непосредственно его участниками, организуют ли страховую защиту или осуществляют государственное регулирование*.
*Финансы / Под ред. проф. В. М. Родионовой С. 20-21.
A.3. Дадашев при характеристике финансовой системы исходит из участия субъекта экономических отношений в образовании и распределении стоимости совокупного общественного продукта (СОП) в связи с присвоением первичных доходов. Такими субъектами экономических отношений являются хозяйствующие субъекты, работники и государство как регулятор условий хозяйствования и природопользования. Разнообразие личных, коллективных и общественных потребностей и характер их удовлетворения, по мнению А.3. Дадашева, обеспечивается соответствующей системой финансовых отношений и ресурсов, поэтому в финансовой системе функционируют три взаимосвязанные подсистемы:
1) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у хозяйствующих субъектов;
2) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у работников;
3) подсистема финансовых отношений и ресурсов, возникающих у государства.
При этом финансы хозяйствующих субъектов включают финансы коммерческих предприятии и организаций (нефинансовые предприятия, кредитные организации) и финансы некоммерческих организаций. Государственные и муниципальные финансы объединяют бюджетные и внебюджетные финансы*.
*Дадашев А.3., Черник Д. Г. Финансовая система России. Учебное пособие М.: Инфра-М,1997 С 15-18.
В юридической литературе авторы либо воспроизводят вышерассмотрен-ные структуры финансовой системы с некоторыми изменениями, либо предлагают иную структуру, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку.
Так, Е.Ю. Грачева в финансовую систему включает следующие финансовые структуры (группы экономических отношений):
- государственные финансы;
- финансы предприятий, учреждений, организаций всех форм собственности;
- кредитование;
- страхование.
При этом государственные финансы объединяют бюджет страны, внебюджетные фонды, государственный кредит; а институт кредитования образует отношения, возникающие между вкладчиками и коммерческими банками, иными кредитными учреждениями по поводу привлечения денежных средств, а также предоставления банковских ссуд. Финансовую систему Е.Ю. Грачева определяет как совокупность финансовых и кредитных институтов, при помощи которых государство собирает, распределяет и расходует денежные средства*.
*Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Указ. раб. С. 6, см. также Грачева Е.Ю. Финансовое право: Схемы, комментарии: Учебное пособие. М.: Новый юрист, 1998. С. 11.
Н.И. Химичева, отмечая изменения, произошедшие в финансовой системе в связи с новыми экономическими и политическими условиями общественного развития в стране, выделяет в ней следующие звенья (институты):
- бюджетную систему с входящими в нее государственными (федеральным, республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами;
- внебюджетные целевые фонды;
- финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства;
- имущественное и личное страхование;
кредит (государственный, муниципальный и банковский) *.
*Финансовое право: Учебник / Отв. ред. проф., д.ю.н. Н.И. Химичева. М.: Юристь, 1999. С. 21.
О.Н. Горбунова характеризует финансовую систему как совокупность финансовых институтов, отражающую особенности развития государства в условиях перехода к рынку и включающую в себя следующие звенья:
1. Бюджетную систему, состоящую из федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и бюджетов местного самоуправления (муниципалитетов).
2. Внебюджетные централизованные целевые фонды.
3. Внебюджетные децентрализованные целевые фонды.
4. Финансы хозяйствующих субъектов и отраслей.
5. Имущественное и личное страхование.
6. Кредит (государственный и банковский) *.
*Финансовое право: Учебник / Под ред. проф. О.Н. Горбуновой. М.: Юристь, 1996. С. 15.
Все ученые, изучающие финансовую систему, подчеркивают, что центральное место в финансовой системе России принадлежит бюджетной системе, с помощью которой образуются фонды денежных средств государственных и административно-территориальных образований. Все звенья финансовой системы так или иначе определяются или связаны с бюджетной системой.
При определении структуры финансовой системы авторами предлагалось учитывать действующую в то время норму закона*.
* Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. 2 изд., перераб., испр. и доп. М.: Новый юрист, 1998. С. 5.
В соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. в финансовую систему РФ включается бюджетная система, а также финансы юридических и физических лиц. Характеризуя финансы юридических лиц, следует иметь в виду, что в их состав входят такие государственные внебюджетные фонды, играющие исключительную роль в обеспечении социальной защищенности граждан, как Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 было предусмотрено, что государственные внебюджетные фонды, кроме вышеперечисленных, консолидируются с федеральным бюджетом*. Государственные внебюджетные фонды (экологические фонды, дорожные фонды, фонд развития таможни и др.), консолидируемые с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации, должны сохранять свое целевое назначение (использование).
*Российская газета. 1994. 6 янв.
В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджеты названных государственных социальных внебюджетных фондов и бюджеты их территориальных подразделений входят в бюджетную систему Российской Федерации.
В финансовую систему включаются также негосударственные фонды: федеральные и региональные негосударственные пенсионные фонды; фонды банковской системы; фонды страховых организаций; фонды общественных и региональных организаций; фонды иных юридических лиц.
Учитывая развитие местного самоуправления, законодательное закрепление основных принципов организации местных финансов, на наш взгляд, необходимо рассматривать местные финансы в качестве самостоятельного звена финансовой системы*.
*Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Указ. раб. С. 6.
Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ* определил основные принципы организации местных финансов. В соответствии с ним местные финансы включают средства местного бюджета, государственные, муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые ресурсы. Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки, гласности и осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»**, другими федеральными законами, конституциями, уставами и законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований, другими правовыми актами органов местного самоуправления. Местные финансы определяются как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения.
*Российская газета. 1997. 30 сент.
**Российская газета. 1995. 1 сент.
При характеристике финансовой системы нельзя было не учитывать те изменения, которые произошли в экономической жизни страны (в частности, ликвидация монополии в банковской, страховой, внешнеторговой деятельности, приватизация государственных и муниципальных объектов собственности и т. д.).
Исходя из вышеизложенного, финансовая система представляет, на наш взгляд, совокупность трех основных звеньев:
- государственных финансов;
- местных финансов;
- частных финансов.
При этом государственные финансы объединяют: федеральный бюджет, бюджет субъектов Российской Федерации, бюджета государственных социальных внебюджетных фондов, денежные средства Центрального банка Российской Федерации (Банка России), денежные средства государственных унитарных предприятий и государственных учреждений.
Местные финансы включают в себя: местные бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, денежные средства муниципальных банков, денежные средства муниципальных унитарных предприятий и учреждений, средства самообложения, разовые добровольные сборы средств граждан. Частные финансы - это денежные средства юридических лиц и иных организаций, основанных на праве частной собственности, и денежные средства физических лиц.
Своеобразную точку зрения по этому вопросу высказала М.В. Карасева. Она считает, что, в настоящее время финансовая система РФ состоит из следующих относительно самостоятельных звеньев:
- бюджетные фонды;
- внебюджетные фонды;
- государственный и муниципальный кредит;
- страховые фонды;
- финансы предприятий и организаций.
М.В. Карасева не включает в финансовую систему фонд банковского кредитования, поскольку «Центральный банк РФ независим от органов исполнительной власти и подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Более того, - пишет М.В. Карасева, - финансовая и кредитная системы Российской Федерации относительно автономны». Из чего делается вывод, «что банковская система кредитования не входит в финансовую систему Российской Федерации» *.
*Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть: Учебник. М.: Юристъ, 1999. С.
36.
Высказанная точка зрения не является бесспорной по следующим основаниям. Кредитная система, как и финансовая, может рассматриваться в двух аспектах: как совокупность общественных (денежных) отношений, возникающих при создании кредитными организациями фондов денежных средств (ссудного капитала), и как совокупность кредитных организаций, осуществляющих кредитование. И если можно согласиться с мнением о наличии определенной автономии кредитной системы как совокупности кредитных организаций, то исключать фонды денежных средств кредитных организаций из финансовой системы как совокупности определенных общественных (денежных) отношений, возникающих при создании, распределении и использовании государством и местным самоуправлением фондов денежных средств, вряд ли возможно. Фонды кредитных организаций даже при ликвидации государственной монополии в банковской деятельности включаются в категорию «финансы хозяйствующих субъектов» и обеспечивают сбалансированное движение соответствующих потоков в процессе воспроизводства общественного продукта. При недостаточности собственных финансовых ресурсов (прибыли, амортизационных отчислений) хозяйствующие субъекты привлекают созданный кредитными организациями ссудный капитал, без которого немыслимо функционирование общественного производства. При этом нельзя не учитывать и фонды денежных средств Центрального банка Российской Федерации (Банка России) и иных кредитных организаций, основанных на праве государственной или муниципальной собственности, играющих значительную роль в процессе воспроизводства общественного продукта.
Финансы, как отмечалось ранее, объективно необходимы, поскольку обусловлены потребностями общественного развития. Государство и местное самоуправление активно их используют при управлении обществом, выполняя свои задачи и функции. В экономической литературе отмечалось, что государство определяет формы проявления объективно необходимых финансовых отношений. B.M. Родионова пишет: «Практическая деятельность государства заключается в определении конкретных форм проявления объективно обусловленных финансовых отношений, ...финансы - неотъемлемый элемент общественного воспроизводства на всех уровнях хозяйствования; они одинаково необходимы и низовому звену - предприятиям (организациям, учреждениям), и межхозяйственным объединениям (ассоциациям, концернам), и государственной системе управления народным хозяйством» *.
*Финансы / B.M. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. B.M. Родионовой. М.: Финансы и статистика,1997. С. 19, 20.
Финансы, как известно, выполняют две функции: распределительную и контрольную, действующие не изолированно, а в единстве. Эти функции используются государством, местным самоуправлением и хозяйствующими субъектами при осуществлении ими финансовой деятельности. Реализуя функции финансов, хозяйствующие субъекты, государство и местное самоуправление формируют фонды денежных средств, необходимые как для развития самого хозяйствующего субъекта, так и для удовлетворения общегосударственных потребностей или потребностей в пределах местного самоуправления. Направления и формы реализации функций финансов определяются при осуществлении финансовой деятельности, т.е. действий хозяйствующих субъектов, государства, местного самоуправления по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств.
|
