Система квалификационных требований к претендентам на замещение должностей муниципальной службы и муниципальным служащим и ее функционирование
Согласно положениям части 1 статьи 9 Федерального закона № 25-ФЗ квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы предъявляются к:
уровню профессионального образования;
стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности;
профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
На основе подходов, содержащихся в Методическом инструментарии, Минтрудом России предлагается внедрение на муниципальной службе детализированных квалификационных требований, условно подразделяющихся на базовые и функциональные квалификационные требования.
Базовые квалификационные требования – квалификационные требования для замещения должности муниципальной службы, соответствие которым необходимо для исполнения должностных обязанностей вне зависимости от направлений профессиональной деятельности, в соответствии с которыми муниципальные служащие исполняют должностные обязанности, и специализаций по указанным направлениям профессиональной деятельности (далее – направления деятельности и специализации по направлениям деятельности).
Функциональные квалификационные требования – квалификационные требования для замещения должности муниципальной службы, соответствие которым необходимо для исполнения должностных обязанностей по направлению или направлениям деятельности, а также специализации или специализациям по направлению или направлениям деятельности.
Исходя из положений части 2 статьи 9 Федерального закона № 25-ФЗ, квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определенных законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы (далее – типовые квалификационные требования).
В этой связи в законе субъекта Российской Федерации о типовых квалификационных требованиях рекомендуется разделить квалификационные требования на типовые базовые квалификационные требования и типовые функциональные квалификационные требования.
Типовые базовые квалификационные требования включают:
требования к уровню профессионального образования;
требования к знаниям и навыкам:
для замещения должностей всех групп:
требования к знанию государственного языка Российской Федерации (русского языка);
требования к правовым знаниям основ Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», Федерального закона № 25-ФЗ, основ законодательства о противодействии коррупции;
требования к навыкам работы на компьютере, в том числе в сети «Интернет» и информационно-правовых системах;
для замещения должностей высшей, главной и ведущей групп:
требования к навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей муниципальными служащими, замещающими должности высшей, главной и ведущей групп должностей:
навыки руководства, эффективного планирования работы и контроля за ее выполнением;
навыки оперативного принятия и реализации управленческих решений;
навыки ведения деловых переговоров с государственными органами, органами местного самоуправления, организациями и гражданами.
В свою очередь типовые функциональные квалификационные требования включают:
требования к стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, направлению подготовки;
требования к профессиональным знаниям, содержащие требования к знанию законодательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актов и к иным узкоспециализированным профессиональным знаниям, а также требования к профессиональным навыкам, связанным с направлением или направлениями деятельности и специализацией или специализациями по направлению или направлениям деятельности.
Типовые функциональные квалификационные требования согласно взаимосвязанным положениям статьи 8 и части 2 статьи 9 Федерального закона № 25-ФЗ рекомендуется устанавливать в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы по группам с учетом направлений деятельности и специализаций по направлению деятельности. Соответственно квалификационные требования, установленные муниципальным правовым актом и включаемые в должностные инструкции муниципальных служащих, должны быть составлены с учетом направлений их деятельности. При составлении типовых функциональных квалификационных требований Минтруд России рекомендует руководствоваться направлениями деятельности и специализациями по направлениям деятельности с учетом видов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, содержащихся в Перечне.
При этом предполагается, что типовые базовые квалификационные требования, а также требования к стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, направлению подготовки (далее – стаж) в части его продолжительности должны носить универсальный характер и после их утверждения законом субъекта Российской Федерации единообразно применяться органами местного самоуправления посредством включения в муниципальный правовой акт и должностные инструкции муниципальных служащих.
Типовые функциональные квалификационные требования, напротив, в законе субъекта Российской Федерации рекомендуется формулировать по всем направлениям деятельности, реализуемым в органах местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, с учетом их полномочий, в виде обобщенного перечня.
В процессе составления соответствующего проекта муниципального правового акта осуществляется выбор из указанного обобщенного перечня тех функциональных квалификационных требований, которые применимы в данном органе местного самоуправления в рамках профессиональной деятельности муниципальных служащих, то есть исходя из реализуемых муниципальными служащими направлений деятельности и специализаций по направлениям деятельности.
Одновременно Минтруд России обращает внимание, что квалификационные требования и должностные инструкции муниципальных служащих, в которые они включены, необходимо поддерживать в актуальном состоянии и вносить соответствующие корректировки, например, в случае изменения организационной структуры органа местного самоуправления или изменения распределения полномочий между муниципальными служащими.
Внесение обновлений в Справочник и Перечень будет осуществлено Минтрудом России в случае, если изменения муниципального правового акта вызваны соответствующими корректировками типовых квалификационных требований и отражают существенные преобразования в полномочиях и структуре органов местного самоуправления. Представление в Минтруд России данных сведений и обоснование внесенных изменений осуществляет уполномоченный на разработку типовых квалификационных требований государственный орган субъекта Российской Федерации (уполномоченный орган субъекта Российской Федерации).
Формирование типовых функциональных квалификационных требований предполагает следующие этапы:
определяется уполномоченный орган субъекта Российской Федерации. Таким органом может являться структурное подразделение Администрации (Правительства) субъекта Российской Федерации либо орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющие функции государственного органа субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой;
кадровые службы органов местного самоуправления муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, по запросу уполномоченного органа субъекта Российской Федерации определяют направления деятельности и специализации по направлениям деятельности в соответствии с Перечнем и формулируют знания и навыки необходимые для исполнения должностных обязанностей, в рамках соответствующего направления деятельности (далее – знания и навыки) с учетом осуществляемых полномочий, специальности (направления подготовки) профессионального образования, необходимого для установления соответствия стажа;
уполномоченный орган субъекта Российской Федерации обобщает и систематизирует представленную органами местного самоуправления информацию о знаниях и навыках, анализирует ее на отсутствие дублирования и формирует проект типовых квалификационных требований, которые предполагаются к применению во всех органах местного самоуправления;
типовые квалификационные требования утверждаются законом субъекта Российской Федерации, положениями которого органы местного самоуправления руководствуются для разработки и принятия собственных нормативных правовых актов, устанавливающих квалификационные требования;
органы местного самоуправления включают в должностные инструкции муниципальных служащих квалификационные требования, установленные муниципальным правовым актом.
Возможна так же схема работы, при которой уполномоченный орган субъекта Российской Федерации организует формирование типовых квалификационных требований в ином порядке, например, самостоятельно. После принятия соответствующего нормативного правового акта субъектом Российской Федерации органы местного самоуправления учитывают их в муниципальных правовых актах, устанавливающих квалификационные требования.
Установление квалификационных требований законом субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом, должностной инструкцией и определение их взаимосвязи отображено в Таблице № 1.
Таблица № 1
Взаимосвязь нормативных правовых актов, должностной инструкции при установлении квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы
нормативные правовые акты, должностная инструкция
|
виды квалификационных требований
|
направления деятельности,
специализации
|
образование
|
стаж
|
знания, навыки
|
уровень
|
направление подготовки, специальность
|
муниципальной службы (государственной службы)
|
работы по специальности, направлению подготовки
|
|
|
базовые
|
функциональные
|
|
закон субъекта Российской Федерации
|
+
|
-
|
+
|
+
без указания направления подготовки, специальности
|
+
|
+
|
+
|
муниципальный правовой акт
|
+
с указанием/
без указания
направления
подготовки, специальности
|
+
|
+
|
должностная инструкция
|
+
с указанием направления подготовки, специальности
|
Условные обозначения:
«+» – устанавливает элемент квалификационных требований в нормативном правовом акте, должностной инструкции;
«–» – не устанавливает элемент квалификационных требований в нормативном правовом акте, должностной инструкции;
– предопределяет;
– повторяет содержание элемента квалификационных требований;
– определяется посредством выбора из установленных законом субъекта Российской Федерации типовых функциональных квалификационных требований.
Рекомендации по определению квалификационных требований и проведению оценки на соответствие им претендентов на замещение должностей муниципальной службы и муниципальных служащих представлены в разделе 3 настоящих Методических рекомендаций.
Направления деятельности и специализации по направлениям деятельности в ходе их применения в работе при необходимости могут быть уточнены. В этом случае уполномоченному органу субъекта Российской Федерации с учетом позиций органов местного самоуправления муниципального образования рекомендуется направить в Минтруд России обоснованные предложения о внесении изменений в Перечень. При этом в целях обеспечения единого подхода, достоверности и оптимальной степени детализации направлений деятельности и специализаций по направлениям деятельности предложения по их корректировке должны отвечать следующим критериям:
соответствие направлений деятельности и специализаций по направлениям деятельности положениям федерального законодательства;
реализация направлений деятельности и специализаций по направлениям деятельности органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
ориентация направлений деятельности и специализаций по направлениям деятельности на обеспечение решения проблем федерального, регионального или отраслевого значения, отличающихся высокой комплексностью и степенью охвата;
выделение деятельности по реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг в качестве самостоятельных специализаций по направлениям деятельности;
четкость изложения информации;
отсутствие дублирования информации.
В рамках методического содействия указанной деятельности Минтрудом России с участием высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основе детализированных квалификационных требований планируется формирование Справочника на основе подходов, содержащихся в Методическом инструментарии.
Определение квалификационных требований и проведение оценки на соответствие им претендентов на замещение должностей муниципальной службы и муниципальных служащих
В соответствии с частью 1 статьи 16 Федерального закона № 25-ФЗ на муниципальную службу вправе поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, при отсутствии ограничений, указанных в статье 13 Федерального закона № 25-ФЗ. При поступлении на муниципальную службу и при ее прохождении не допускается установление прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего.
Назначение на должности муниципальной службы высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных качеств и компетентности в соответствии с пунктом 1 статьи 32 Федерального закона № 25-ФЗ является приоритетным направлением формирования кадрового состава муниципальной службы.
Учитывая, что согласно пункту 2 части 1 статьи 12 Федерального закона № 25-ФЗ муниципальный служащий обязан исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией, в которую в свою очередь рекомендуется включать квалификационные требования, муниципальным служащим может являться только гражданин, соответствующий квалификационным требованиям, предъявляемым для определения его возможности замещать должность муниципальной службы.
Таким образом, решению о назначении претендента на должность муниципальной службы должна предшествовать обязательная и задокументированная оценка его соответствия квалификационным требованиям для ее замещения, в том числе в рамках конкурса, проводимого перед заключением трудового договора, который предусмотрен частью 1 статьи 17 Федерального закона № 25-ФЗ.
При этом, если соответствие претендента квалификационным требованиям к образованию и стажу определяется посредством изучения соответствующих документов, представленных претендентом при поступлении на муниципальную службу, что не требует больших временных и трудовых ресурсов, то обязательная для проведения, в том числе при организации отбора претендентов без проведения конкурса, оценка его профессиональных знаний и навыков требует разработки и применения различных HR-методов и технологий, учитывающих должностной уровень и специфику исполняемых должностных обязанностей. При этом оценку на соответствие базовым квалификационным требованиям к знаниям и навыкам, учитывая, что они не взаимосвязаны с направлениями деятельности, определены в качестве единых требований для замещения всех должностей муниципальной службе в органах местного самоуправления в типовых базовых квалификационных требованиях, рекомендуется проводить в муниципальных образованиях по единым принципам. Кроме того, технологии и методы оценки на соответствие квалификационным требованиям к знаниям и навыкам, основывающиеся на единых принципах, целесообразно применять в случае, если функциональные квалификационные требования отражаются в муниципальных правовых актах в том виде, в котором они отражены без дальнейшей детализации в типовых функциональных квалификационных требованиях в нескольких муниципальных образованиях.
Процедуру оценки претендентов на соответствие квалификационным требованиям к профессиональным знаниям и навыкам, а также положения о методах и технологиях указанной оценки во взаимосвязи с детализированными квалификационными требованиями целесообразно включить в Порядок проведения конкурса, утверждаемый муниципальным правовым актом.
В целях проведения оценки профессионального уровня муниципальных служащих в рамках определения их соответствия замещаемым должностям муниципальной службы частью 1 статьи 18 Федерального закона № 25-ФЗ предусмотрена процедура аттестации. Согласно части 6 статьи 18 Федерального закона № 25-ФЗ Положение о проведении аттестации муниципальных служащих утверждается муниципальным правовым актом в соответствии с типовым положением о проведении аттестации муниципальных служащих, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации, положения которого также должны учитывать установленную муниципальным правовым актом систему квалификационных требований.
В этой связи роль уполномоченного органа субъекта Российской Федерации состоит в координации и методическом руководстве деятельности органов местного самоуправления по разработке проектов муниципальных правовых актов, предусмотренных частью 2 статьи 9, частью 2 статьи 17, частью 7 статьи 18 Федерального закона № 25-ФЗ.
Учитывая изложенное, детализация квалификационных требований к уровню профессионального образования, стажу, профессиональным знаниям и навыкам с учетом направлений деятельности и специализаций по направлениям деятельности позволит сделать отбор претендентов более профессионально ориентированным, тем самым способствуя повышению качества кадрового состава на муниципальной службе, а также созданию условий для применения комплексной оценки их профессиональной деятельности, что, в конечном итоге, окажет положительное воздействие на функционирование в целом органов местного самоуправления.
Функциональные квалификационные требования к стажу, а также профессиональным знаниям и навыкам рекомендуется определять с учетом принципов, изложенных в настоящем разделе, формируя их при этом в табличном виде в соответствии с унифицированной формой «Функциональные квалификационные требования к претендентам на замещение должностей муниципальной службы и муниципальный служащим по группам» (далее – унифицированная форма), содержащейся в Приложении № 1 к настоящим Методическим рекомендациям. Инструкция по определению функциональных квалификационных требований к претендентам на замещение должностей муниципальной службы и муниципальным служащим является Приложением № 2 к настоящим Методическим рекомендациям (далее – Инструкция).
Требования к уровню образования
Для обеспечения функционирования на муниципальной службе эффективной системы квалификационных требований, отвечающей потребностям в кадрах, а также востребованности выпускников с определенными компетенциями государственным органам субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендуется руководствоваться гибким подходом, предусматривающим установление уровней профессионального образования в зависимости от групп должностей муниципальной службы.
Указанный подход в полной мере соответствует положениям Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ), Федерального закона № 79-ФЗ, а также не противоречит статье 42 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статье 9 Федерального закона № 25-ФЗ.
Следует отметить, что обозначенный подход также не противоречит положениям законодательства, которыми предусматривается равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Использование данного подхода позволит внести большую определенность в вопросы его реализации, так как профессиональные качества обуславливаются, в том числе уровнем профессионального образования.
Согласно части 5 статьи 10 Федерального закона № 273-ФЗ в Российской Федерации устанавливаются следующие уровни высшего образования:
высшее образование – бакалавриат;
высшее образование – специалитет, магистратура;
высшее образование – подготовка кадров высшей квалификации.
В соответствии с частью 8 статьи 60 Федерального закона № 273-ФЗ право заниматься определенной профессиональной деятельностью, в том числе занимать должности, для которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке определены обязательные требования к уровню профессионального образования и (или) квалификации, предоставляется лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию и имеющим документы об образовании и о квалификации, подтверждающие уровень профессионального образования и квалификацию, если иное не установлено федеральными законами.
|
