Рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
Скачать 269.7 Kb.
|
| Рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов1 I. Общие положения Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» проведение обязательной антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов названо одной из мер по предупреждению (профилактике) коррупции. Таким образом, антикоррупционная экспертиза направлена на предотвращение совершения коррупционного правонарушения путем устранения правовых возможностей возникновения таких ситуаций. По смыслу Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Федеральный закон № 172-ФЗ) антикоррупционная экспертиза – это правовая проверка нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Федеральным законом № 172-ФЗ определены следующие основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: 1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; 2) оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц (далее – органы, организации, их должностные лица) с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Приступая к проведению антикоррупционной экспертизы, следует, прежде всего, определить нормативность правового акта или проекта нормативного правового акта. ____________________________________________________________________ 1. При подготовке рекомендаций использовались следующие материалы: Алешкова Н.П. «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: вопросы теории и практики»; Методические рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, подготовленные институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. При решении вопроса о нормативности поступивших для проведения антикоррупционной экспертизы актов или проектов рекомендуем руководствоваться пунктом 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», определившим следующие существенные признаки нормативного правового акта: издание акта в установленном порядке; издание акта управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом; наличие в акте правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц; указанные правила поведения рассчитаны на неоднократное применение; указанные правила поведения направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта. При этом положения нормативного правового акта должны быть подвергнуты анализу на предмет наличия всех коррупциогенных факторов, предусмотренных Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 (далее – Методика). Для выполнения данного правила осуществляются следующие меры: подвергается анализу каждая структурная единица (норма) анализируемого нормативного правового акта на предмет наличия в ее тексте коррупциогенных факторов, и соблюдения антикоррупционных требований, предусмотренных Методикой во взаимосвязи с иными нормами этого акта и другими нормативными правовыми актами; сопоставляется каждый выявленный коррупциогенный фактор, предусмотренный Методикой, со всеми нормами нормативного правового акта на предмет наличия коррупциогенных факторов; по результатам экспертизы, в отношении каждой нормы анализируемого нормативного правового акта отмечаются все выявленные в данной норме коррупциогенные факторы. Для обеспечения обоснованности антикоррупционной экспертизы каждая норма проекта нормативного правового акта, содержащая коррупциогенный фактор, увязывается с соответствующим положением Методики, содержащим описание этого фактора. Кроме того, эксперту рекомендуется оценить, какие коррупционные проявления могут возникнуть вследствие применения нормативного правового акта, содержащего выявленный коррупциогенный фактор. Проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы - это возможность проведения сравнительного анализа выводов, содержащихся в экспертном заключении, с определенными стандартами ее проведения. Реализация данного принципа достигается также установлением единых критериев выявления и оценки коррупционных рисков, содержащихся в нормативном правовом акте или его проекте, а также понятной и удобной в применении методики проведения антикоррупционной экспертизы. В соответствии с Федеральным законом № 172-ФЗ коррупциогенные факторы делятся на две группы: коррупциогенные факторы, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил: широта дискреционных полномочий; определение компетенции по формуле «вправе»; выборочное изменение объема прав; чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества; принятие нормативного правового акта за пределами компетенции; заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий; отсутствие или неполнота административных процедур; отказ от конкурсных (аукционных) процедур. коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям: наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права; злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами); юридико-лингвистическая неопределенность. II. Основные признаки коррупциогенных факторов 1. Широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц). Следует отметить, что исполнительно-распорядительная деятельность, как и всякая иная публично-властная деятельность, невозможна без определенного свободного усмотрения субъектов правоприменительной деятельности (административное усмотрение). Именно поэтому органы государственной власти обладают некоторыми дискреционными полномочиями, позволяющими действовать по усмотрению в зависимости от обстоятельств. Однако существуют сегменты управленческой деятельности, в которых необходимо сузить до минимума возможность свободного усмотрения государственного служащего. При анализе широты дискреционных полномочий, закрепленных в нормативном правовом акте, необходимо анализировать: сроки принятия решения (совершения действия) субъектами правоприменительной деятельности; условия (основания) принятия решения (совершения действия) субъектами правоприменительной деятельности; наличие дублирующих полномочий субъектов правоприменительной деятельности. Признаками указанного коррупциогенного фактора, связанными со сроками принятия решения, являются: отсутствие срока принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности; возможность увеличения продолжительности сроков принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности на неопределенный период либо без установления четких условий продления сроков; установление неоправданно широкого временного диапазона принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности; отсутствие указания на характер исчисления сроков принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности. В нормативном правовом акте всегда должны быть установлены сроки принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности в отношении граждан и организаций. В случае если процесс принятия решения (совершения действия) субъектом правоприменительной деятельности имеет длящийся характер, в нормативном правовом акте должны быть предусмотрены этапы его принятия (совершения) с указанием конкретных сроков. К отсутствию срока приравниваются такие формулировки как «разумный срок», «соответствующий срок», «установленный срок (период)» (в случае, если он не установлении другими нормативными правовыми актами) и другие аналогичные неопределенные формулировки. Однако следует отметить, что нормативные правовые акты не могут содержать сроки действия документов, принимаемых от граждан и организаций, если полномочия органов по установлению данных сроков прямо не закреплены законодательством. Пример: «После регистрации принятых от гражданина документов они направляются в юридическую службу для проведения правовой экспертизы. В случае положительного результата правовой экспертизы документов, юридическая служба готовит проект распоряжения о даче согласия на вступление в брак несовершеннолетних лиц.». В приведенном примере широта дискреционных полномочий усматривается в том, что нормой не устанавливаются сроки направления документов в юридическую службу, сроки проведения юридической экспертизы документов и подготовки по ее результатам проекта распоряжения о даче согласия на вступление в брак несовершеннолетних лиц. Пример: «В случаях, требующих проведения специальной проверки, истребования дополнительных материалов, принятия других мер, срок рассмотрения обращения может быть продлен.». В данном примере коррупциогенность заключается в том, что не указан конкретный временной период, на который продлевается срок, не содержатся условия принятия решения о продлении сорока, не конкретизировано понятие «принятие других мер», что создает условия для немотивированного продления срока рассмотрения обращений граждан на неопределенное время. Установление неоправданно широкого временного диапазона принятия решения (совершения действия) органом (должностным лицом) государственной власти выражается в следующем: отсутствует перечень последовательных действий (этапов), направленных на получение конечного результата административной процедуры (например, оказания государственной услуги); перечень этапов позволяет сделать вывод о неоправданно широком временном диапазоне получения конечного результата административной процедуры, превышающем нормальную продолжительность процедур, необходимую для получения указанного результата. Пример: «Акт о выборе земельного участка оформляется в течение 2 месяцев.». Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку, исходя из указанной формулировки, акт может быть оформлен, например, и за один месяц, и за полтора, и за два без указания на процедуры, которые включает в себя процесс оформления акта. Пример: «Поступившие от гражданина в полном объеме документы после регистрации в течение 10 дней направляются руководителю для рассмотрения.» Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку «этап» передачи документов от лица, принявшего документы от гражданина, руководителю явно не требует полторы недели времени. Признаками отсутствия указания на порядок и характер исчисления сроков принятия решений (совершения действий) органом (должностным лицом) государственной власти являются: не определен момент, с которым связано начало исчисления сроков принятия решения (совершения действия); не уточняется характер исчисления сроков принятия решения (совершения действия) – в рабочих либо календарных днях (если данный характер не установлен законодательством или вышестоящим правовым актом). Следует учитывать, что сроки, исчисляемые в календарных днях, сокращают реальное время (сроки) для исполнителя (например, в случае переноса праздничных дней, приходящихся на выходные). Примеры: 1) «На основании решения Комиссии в соответствии со статьей 12 Закона о конкуренции выдается предписание. В предписании должны быть указаны конкретные требования, предусмотренные статьей 12 Закона о конкуренции, и разумные сроки исполнения.». 2) «Распоряжение об утверждении проекта границ земельного участка выдается заявителю в разумный срок.». 3) «Срок предоставления услуги по согласованию передачи земельного участка в субаренду – не позднее 7 дней с момента обращения.». Приведенные нормы содержат коррупциогенный фактор, поскольку сроки выполнения указанных действий могут трактоваться исполнителем по собственному усмотрению. Отсутствие или неопределенность условий или оснований принятия решений или совершения действий субъектом правоприменительной деятельности, как один из признаков широты дискреционных полномочий, заключается в следующем: отсутствие в нормативном правовом акте условий или оснований принятия решения по регулируемому вопросу, в том числе условий или оснований для отказа в предоставлении гражданину (организации) каких-либо прав, при отсутствии этих условий и оснований в других нормативных правовых актах, регулирующих те же отношения; отсылка нормативного правового акта к норме (порядку) другого правового акта, который не принят; отсылка в нормативном правовом акте к норме (порядку) другого правового акта, который данную норму (порядок) в действительности не содержит. Пример: «Гражданину может быть отказано в постановке на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий.» Данная норма содержит коррупциогенный фактор, поскольку не предусматривает конкретные основания для отказа. Пример: «Денежное содержания государственному служащему устанавливается и выплачивается в порядке, предусмотренном приказом Министерства.». В данной норме усматривается коррупциогенный фактор, поскольку в соответствии с Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Законом Республики Татарстан «О государственной гражданской службе Республики Татарстан» вопросы оплаты труда государственных служащих приказом Министерства не регулируются. Пример: «Установить, что условия и порядок выплаты ежемесячного денежного поощрения государственным служащим вводятся в действие с момента вступления в силу соответствующего постановления Правительства Российской Федерации, устанавливающего критерии оценки эффективности и результативности деятельности государственных служащих и порядок их применения.». В случае отсутствия конкретного срока подготовки и принятия нормативного правового акта, устанавливающего критерии оценки эффективности и результативности деятельности государственных служащих, выплата государственным служащим ежемесячного денежного поощрения осуществляется в порядке и на условиях непосредственного правоприменителя. Наличие дублирующих полномочий проявляется в наделении одними и теми же полномочиями разных органов (должностных лиц) государственной власти, а также наделение одними полномочиями разных структурных подразделений одного органа государственной власти. Это приводит к нечеткому разграничению компетенции органов и должностных лиц, следствием чего является «распыление» их ответственности, которое влечет нарушение прав заявителя. Кроме того, четкое разграничение полномочий между органами или должностными лицами напрямую связано с объемом их ответственности. |
Похожие:
 | В методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв постановлением... |  | ... |
| Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов | | Ществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых... |
| Правительства Ульяновской области «Об утверждении порядка организации отдыха и оздоровления детей, находящихся в трудной жизненной... | | |
| Обзор деятельности органов местного самоуправления Карачаево-Черкесской Республики по представлению муниципальных нормативных правовых... | | ... |
| Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (далее Федеральный закон n 172-фз)... | | «О регистре муниципальных нормативных правовых актов Чеченской Республики» (далее – Постановление №234) на глав муниципальных образований... |