Коррупциогенные факторы: понятие, виды,
проблемы их практического применения1
Будатаров Содном Михайлович,
к.ю.н., декан юридического факультета Западно-Сибирского филиала
ФГБОУВПО «Российская академия правосудия» (г. Томск),
(subbota@rambler.ru)
Федеральный закон от 3 июля 2009 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» предлагает выявлять два вида коррупциогенных факторов: 1) положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил; 2) положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (ст. 1). В Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 N 96 (далее – Методика Правительства РФ) рекомендуется выявлять одиннадцать коррупциогенных факторов2.
Нормативно-правовое определение коррупциогенных факторов сыграло положительную роль в деле противодействия коррупции. Были даны критерии, позволяющие обнаруживать в правовом акте дефекты административных процедур. Вместе с тем описание видов коррупциогенных факторов не лишено недостатков – они расплывчаты, двусмысленны, дают возможность неограниченного усмотрения и произвола. Это, в свою очередь, приводит к тому, что отдельные заключения антикоррупционных экспертов дезорганизуют деятельность органов власти и вредят интересам общества. Приведем ряд примеров.
1. Широта дискреционных полномочий - отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Как известно, «дискреционный» - это действующий по своему усмотрению3. Нужно согласиться с тем, что отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения ответственными работниками является фактором, способствующим коррупционному поведению. Например, если в административном регламенте не предусмотрены сроки принятия решения, то недобросовестный служащий из корыстных побуждений может умышленно затягивать принятие решения.
В тоже время буквальная трактовка этого коррупциогенного фактора может существенно снизить эффективность работы органов власти и организаций. Справедливо отмечает А.В. Кудашкин, что «отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, а также наличие дублирующих полномочий органов и их должностных лиц (если они не выступают в качестве дефектов правотворчества) могут быть задуманы правотворцами с тем, чтобы максимально обеспечить гибкость и оперативность принятия управленческих решений»4.
В некоторых случаях, усмотрение представителей власти является важным условием обеспечения справедливости в обществе. Так, широта усмотрения судей, назначающих наказание преступникам, является необходимым условием вынесения справедливого приговора. Общество прямо заинтересовано в том, чтобы наказания назначались не механически, а с учетом общественной опасности деяния, личности виновного и потерпевшего, мотивов совершения преступления, смягчающих и отягчающих вину обстоятельств. Поэтому вряд ли можно согласиться с теми учеными, которые усматривают в этом коррупцию5.
Есть примеры, когда буквальная трактовка рассматриваемого коррупциогенного фактора приводит к решениям, способным привести к блокированию полезных для общества дел, пустым растратам времени и сил органов власти и их должностных лиц, расходованию бюджетных средств.
Саратовский областной суд отказал прокурору Саратовской области в удовлетворении заявления о признании недействующим постановления губернатора Саратовской области «Об учреждении молодежной премии имени П.А. Столыпина» от 13.03.2002 N 44.
Данным постановлением губернатора в целях повышения активности молодежи, стимулирования молодежных инициатив, учреждена ежегодная молодежная премия имени П.А. Столыпина, утверждено Положение о молодежной премии имени П.А. Столыпина и описание знака и диплома лауреата названной молодежной премии.
По мнению прокурора Саратовской области, в определении условий присуждения премии используются неопределенные, неоднозначные формулировки: «за вклад в реализацию молодежной политики на территории области», «за исключительные достижения в области науки, образования, культуры и искусства» и т.п., отсутствуют критерии отбора претендентов при принятии губернатором решения о присуждении премии. В постановлении не определены существенные условия применения данного акта, что может повлечь нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц. Указанные нарушения относятся к коррупциогенным факторам по признакам широты дискреционных полномочий и отсутствия (неполноты) административных процедур в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.
Прокурор на решение Саратовского областного суда подал апелляционное представление. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ, рассмотрев все обстоятельства дела, определил: 1) Губернатор Саратовской области наделен полномочиями на принятие оспариваемого акта; 2) Оспариваемый акт, регулирует не гражданско-правовые отношения, возникающие из сделок, а обращен к публичной сфере общественной жизни, затрагивающей интересы неопределенного круга лиц, направлен на стимулирование молодежной активности в области улучшения социально-экономического положения Саратовской области в целом, а не на получение материальной выгоды конкретными частными лицами, как это имеет место в гражданско-правовых обязательствах6.
2. Принятие нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов.
Однобокое истолкование данного коррупциогенного фактора способно осложнить деятельность органов власти. Подтверждает этот вывод судебная практика.
Прокурор Самарской области обратился в Самарский областной суд с заявлением о признании недействующей части 3 статьи 1 Закона Самарской области от 10 марта 2009 г. N 23-ГД «О противодействии коррупции в Самарской области».
В части 3 ст.1 Закона Самарской области давалось определение «коррупционного фактора». Под ним понималось «явление или совокупность явлений, порождающих коррупционные правонарушения или способствующие их распространению».
В обоснование заявления прокурор сослался на противоречие этой нормы Федеральному закону от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов». Считал, что сформулированное региональным законодателем понятие коррупциогенного фактора не соответствует понятию, изложенному в части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов».
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что «доводы прокурора о том, что понятие коррупциогенного фактора, сформулированное в Законе Самарской области от 10 марта 2009 г. N 23-ГД «О противодействии коррупции в Самарской области», создает условия для проявления коррупции, являются надуманными»7.
Далее Верховный Суд РФ отметил: «Тот факт, что используемая в контексте регионального закона дефиниция «коррупциогенный фактор» имеет редакционное расхождение с понятием «коррупциогенный фактор», сформулированным в части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», не означает искажения его смысла и содержания и, как следствие, не означает установления иного правового регулирования в сравнении с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», на чем фактически настаивает прокурор. Суд правильно исходил из того, что нормотворчество отнюдь не единственный вид государственно-властной деятельности государства, где проявляются коррупциогенные факторы. В процессе исполнения и правоприменения нормативных правовых актов также имеют место быть коррупциогенные факторы, что и обусловило комплексный подход регионального законодателя к решению данной проблемы»8.
3. Заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий - установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.
Само по себе принятие подзаконного правового акта для заполнения законодательных пробелов не означает причинение вреда интересам общества. Наоборот, принятие подзаконного акта в отсутствие закона может на время разрешить острые социальные конфликты и противоречия, которые возникли в обществе. Этого времени будет достаточно для принятия закона.
Также известно, что законы не должны приниматься по любому мелкому поводу и регулировать все частные случаи общественной жизни. Для этого существует подзаконное нормотворчество, которое вполне способно урегулировать те или иные частности, в том числе и отдельные вопросы деятельности органов власти.
Например, заполняет законодательный пробел и принят в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий указ Президента РФ от 19.05.2012 № 635 «Об упорядочении использования устройств для подачи специальных световых и звуковых сигналов, устанавливаемых на транспортные средства»9.
Подпадают под понятие рассматриваемого коррупциогенного фактора и другие подзаконные акты. К ним можно отнести: указ Президента РФ от 07.05.2012 N 602 «Об обеспечении межнационального согласия»10, указ Президента РФ от 07.05.2012 N 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»11, указ Президента РФ от 07.05.2012 N 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики12 и другие правовые акты. Эти указы Президента РФ объединяет то, что они определяют стратегические ориентиры развития общества на ближайшие десятилетия.
Нам не известен ни один федеральный закон, который прямо обязывал бы Президента РФ принимать подобные правовые акты. Нельзя найти прямых указаний о принятии вышеперечисленных правовых актов и в Конституции РФ. Можно лишь утверждать, что они вытекают из логики конституционно-правовых положений и, безусловно, направлены на обеспечение интересов общества.
4. Отсутствие или неполнота административных процедур - отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
Данный коррупциогенный фактор обязывает органы власти принимать такие правовые акты, которые предусматривали бы все административные процедуры необходимые для обеспечения интересов общества.
Однако в Методике Правительства РФ отсутствует указание на то, в отношении каких правовых актов применяется это правило. Нет ответа и на вопрос, для чего необходимо в правовом акте предусматривать порядок совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
Неопределенность формулировки коррупциогенного фактора способна привести к признанию коррупциогенными многих положений Конституции РФ. Так, в ст. 80 Конституции РФ указывается на то, что Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Однако в этой норме нет ни одной административной процедуры, устанавливающей порядок действий высшего должностного лица.
Опасность буквальной трактовки рассматриваемого коррупциогенного фактора может породить, так сказать, «административно-процедурную фетишизацию» деятельности органов власти и их должностных лиц.
Конечно, большинство действий представителей власти нуждаются в детальном описании и могут быть закреплены в административных процедурах. Но возможны и такие действия, которые нельзя детально описать и закрепить. Уместно в этом отношении привести Циркуляр Морского технического комитета № 15 от 29 ноября 1910 года. В нем сказано: «Никакая инструкция не может перечислить всех обязанностей должностного лица, предусмотреть все отдельные случаи и дать впредь соответствующие указания, а поэтому господа инженеры должны проявить инициативу и, руководствуясь знаниями своей специальности и пользой дела, прилагать все усилия для оправдания своего назначения».
8. Отказ от конкурсных (аукционных) процедур - закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Данный коррупциогенный фактор, при произвольной трактовке, несет в себе риски, о которых говорилось ранее – неопределенность, двусмысленность, вредоносность для деятельности органов власти и интересов граждан и организаций.
Методика Правительства РФ ни прямо, ни косвенно не указывает на то, в каких конкретно случаях отказ от конкурсных (аукционных) процедур является коррупциогенным фактором. Из Методики Правительства РФ также не понятно, когда и в каких конкретно случаях закрепление административного порядка предоставления права (блага) способно причинить вред гражданам и юридическим лицам.
Очевидно, что в ряде случаев прямое распределение денежных и иных материальных благ является разумным и целесообразным. Разумно и целесообразно направить всю имеющуюся технику для тушения пожара не объявляя конкурс на предоставление спецтехники. Спасение жизни и здоровья людей, их имущества, разрешение кровавых социальных конфликтов, устранение аварий, паводков и других бедствий требуют срочного вмешательства, административного порядка предоставления права (блага), без конкурсов и аукционов.
9. Наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям.
Этот вид коррупциогенного фактора, пожалуй, один из немногих, который меньше всего вызывает двусмысленное понимание.
Те органы власти, которые устанавливают неопределенные, трудновыполнимые и обременительные требования для граждан и организаций, безусловно, причиняют вред обществу. Искусственные «административные барьеры» значительно усложняют жизнь многим людям (многочасовые очереди, избыточное количество справок и т.д.)
В литературе приводятся довольно яркие примеры. Так, Е.А. Глухов, В.М. Корякин отмечают, что «указанный коррупциогенный фактор проявляется в том, что, согласно п. 1 Инструкции о предоставлении военнослужащим жилых помещений по договорам социального найма, для признания нуждающимися в получении жилых помещений военнослужащие должны представить документы, один лишь перечень которых составляет более 10 позиций. Предоставление некоторых из указанных документов для военнослужащего является явно затруднительным. Так, например, выписки из домовых книг, справки (сообщения) бюро технической инвентаризации, копии финансовых лицевых счетов с мест жительства военнослужащего, выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о праве военнослужащего на жилые помещения на всей территории Российской Федерации военнослужащий вынужден будет собирать в самых различных регионах России. Учитывая экстерриториальный принцип прохождения военной службы, а также применяемый в Вооруженных Силах Российской Федерации институт плановой замены (ротации) военнослужащих, можно утверждать, что большинство военнослужащих за время своей службы были вынуждены неоднократно менять место службы и жительства. В итоге в качестве своеобразной награды за длительную службу - обязанность предоставить документы со всех мест службы за последние 20 лет»13.
Уместно обратить внимание на то, что государство стало устранять трудновыполнимые и обременительные требования к гражданам и организациям. 16 апреля 2012 г. принято постановление Правительства РФ от N 318 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам предоставления отдельных государственных услуг в сфере социальной защиты населения». Этот правовой акт возлагает на учреждения и органы социальной защиты населения обязанность запрашивать необходимые документы в других учреждениях и органах власти по линии межведомственного взаимодействия. Например, уполномоченный орган в течение 2 рабочих дней со дня подачи заявления инвалидом об обеспечении собакой-проводником, самостоятельно запрашивает в порядке межведомственного электронного взаимодействия у Пенсионного фонда РФ сведения из страхового свидетельства обязательного пенсионного страхования инвалида14.
10. Юридико-лингвистическая неопределенность - употребление не устоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Данное правило следует признать предметом правовой и лингвистической, а не антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, поскольку речь идет не о «юридико-лингвистической неопределенности» действий представителей власти по обеспечению интересов общества, а о «юридико-лингвистической неопределенности» норм права.
Очевидно, что нормативный акт должен быть написан таким образом, чтобы прочтение его положений было понятным, доступным и однозначным для широкого круга лиц (населения). Если прочтение положений нормативного акта не дает возможности понять, какое поведение он предписывает, то такой нормативный акт следует признать содержащим неопределенные и двусмысленные термины. Правила юридической техники также требуют того, чтобы в нормативном акте как можно реже использовались иностранные, жаргонные и т.п. слова.
Возведение правила юридико-лингвистической техники в ранг коррупциогенного фактора создает предпосылки к нивелированию достижений юридической техники. Одним из достижений юридической техники является положение о том, что норма права должна быть как можно менее казуистичной. Более того, для актов высшей юридической силы абстрактность формулировок - показатель качества этих правовых актов. Акты высшей юридической силы принимаются для регулирования важных общественных отношений, распространяются на самый широкий круг лиц, должны охватывать самые разнообразные ситуации и события. Поэтому формулировки правовых актов высшей юридической силы предполагают «широту усмотрения», «многосмысленность», «разновариантность» и т.д.
Игнорирование указанных правил юридической техники снижает качество правовых актов высшей юридической силы, способно существенным образом затруднить правоприменительную деятельность.
Приведем пример. Абз. 2 п. 1 ст. 15 федерального закона 06 марта 1998 г. «О статусе военнослужащих» предусматривает, что военнослужащим «служебные жилые помещения предоставляются в населенных пунктах, в которых располагаются воинские части, а при отсутствии возможности предоставить служебные жилые помещения в указанных населенных пунктах - в других близлежащих населенных пунктах»15.
На вопрос, что такое «близлежащий населенный пункт» заместитель начальника ГлавКЭУ генерал-майор В. Никольский ответил следующим образом: «...четкого юридического толкования термина «близлежащий» нет, да и, наверное, быть не может. Тут все должно решаться из соображений логики и здравого смысла. К тому же нельзя забывать и о поддержании необходимой боевой готовности частей, учреждений, организаций. То есть мы должны обеспечить такие условия, когда при необходимости военнослужащий должен прибывать на свое служебное место в достаточно короткие сроки. Так что, естественно, при выборе места строительства или покупки жилья в обязательном порядке учитываются все аспекты - наличие транспортных артерий, инфраструктуры, объектов соцкультбыта и так далее. Так что если говорить, к примеру, относительно Москвы, то в понятие «близлежащий населенный пункт» входят, прежде всего, города и поселки так называемой зеленой зоны - районы Подмосковья, непосредственно граничащие со столицей. Причем в большинстве случаев это те районы, где не сразу и разберешь, где кончаются московские дома и начинаются уже областные. Возьмите Жулебино и Люберцы, Новокосино и Реутов, Южное Бутово и Щербинку. Какой-либо заметной разницы с точки зрения развития транспорта или обеспечения товарами там практически не видно»16.
С позицией В. Никольского не согласен Е.А. Глухов. Он пишет: «даже благие намерения государства по решению жилищной проблемы военнослужащих зачастую остаются декларативными из-за чиновничьего усмотрения. А в данном вопросе одними лишь критериями логики и здравого смысла не обойтись ввиду различных целеустремлений военнослужащего и органов военного управления. Естественно, желание военнослужащего будет направлено на получение жилья в более крупном населенном пункте, с развитой инфраструктурой, большим выбором учебных заведений и рабочих мест для себя и членов своей семьи, тогда как военному ведомству выгоднее затратить меньше денежных средств на выполнение своих обязательств по жилищному обеспечению как можно большего количества военнослужащих. Поэтому жилье Минобороны России выгоднее предоставлять не в больших городах, где стоимость жилья очень высока, а в районных центрах либо в сельской местности»17.
Рассуждая о замене словосочетания «близлежащий населённый пункт» на менее коррупциогенный, он отмечает, что «в данном случае законодателю следовало бы использовать слово «соседний» населенный пункт, а не близлежащий». А также такие формулировки: «только в границах местного гарнизона»; «время в пути между этими пунктами занимало не более одного часа».
Заметим, что критика Е.А. Глухова обоснована. Но проанализировав его предложения можно увидеть, что термин «соседний» мало чем отличается от термина «ближайший». То же самое можно сказать и о формулировке «местный гарнизон», под которым понимается «воинские части, расположенные в одном населенном пункте или нескольких близлежащих населенных пунктах и в ограниченном районе вокруг них»18.
Проблема предоставления служебных жилых помещений военнослужащим вряд ли обусловлена термином «близлежащий». Она, скорее всего, вызвана недофинансированием и действиями недобросовестных чиновников Минобороны.
***
Итак, подробный анализ коррупциогенных факторов, утвержденных постановлением Правительства РФ, свидетельствует о том, что они небезупречны.
В этой связи закономерен вопрос – что понимать под коррупциогенными факторами? Как их определять?
На наш взгляд, понятие коррупциогенных факторов должно вытекать из определения коррупции, соответствовать целям и задачам антикоррупционной экспертизы. Коррупция – это подмена представителями власти интересов общества интересами частного характера. Антикоррупционная экспертиза предполагает проверку правового акта (проекта правового акта) на соответствие предусмотренных в нем действий представителей власти интересам общества.
Следовательно, под коррупциогенным фактором следует понимать предусмотренные в правовом акте (проекте правового акта) действия представителей власти не соответствующие интересам общества либо отсутствие в правовом акте (проекте правового акта) действий представителей власти, необходимых для надлежащего обеспечения интересов общества.
Все коррупциогенные факторы можно разделить на три вида:
Предусмотренные в правовых актах действия представителей власти, исполнение которых способно причинить вред интересам общества;
Предусмотренные в правовых актах бессмысленные и бесполезные для общества действия представителей власти (действия ради «галочки», «статистики», «плана», «отчета», «действия ради действий»);
Отсутствие в правовом акте (проекте правового акта) действий представителей власти, необходимых для надлежащего обеспечения интересов общества.
Предложенные коррупциогенные факторы можно с успехом применять для анализа документов и локальных правовых актов частных компаний. Крупные частные компании также сталкиваются с тем, что принимаемые ими внутрикорпоративные акты не учитывают потребностей сотрудников этих компаний, требуют от них совершения бессмысленных действий и принятия решений, отдаляющих работников от обеспечения интересов клиентов и т.п.
Нужно, однако, учитывать, что, несмотря на внешнюю схожесть стоящих перед органами публичной власти и менеджментом крупных коммерческих компаний (Газпром, Роснефть, Тойота, ИКЕА и т.д.) целеполаганий - обеспечение интересов общества, удовлетворение интересов потребителей, ориентированность на нужды населения и т.п., между ними существует принципиальная разница. Коммерческий сектор направлен на максимальное получение прибыли за счет удовлетворения частных потребностей, тогда как государственные и муниципальные учреждения должны быть направлены на достижение социально-полезных целей, которые убыточны с точки зрения менеджмента коммерческих компаний (защита сирот, помощь инвалидам, культура, фундаментальная наука и т.д.). Поэтому, коррупция, на наш взгляд, является негативной (оборотной) стороной деятельности органов власти, смысл существования которых заключается в обеспечении общественного порядка, общественной безопасности и других интересов общества. Крупные коммерческие компании создаются только ради получения прибыли и поэтому злоупотребления руководителей этих компаний причиняют ущерб не интересам общества, а интересам собственников – владельцев этих компаний.
|
