Учебник для вузов
Скачать 5.37 Mb.
|
| Первоначальная модель парламента Первоначально (исторически) парламент был двухпалатным. Британский парламент – родоначальник всех парламентов – был двухпалатным, потому что идея двух палат отражала идею компромисса между двумя ведущими социальными группами: аристократией и третьим сословием – буржуазией. Палата Лордов представляла аристократию, а Палата Общин – класс имущих. Двухпалатная структура в Англии и других странах старой парламентской системы гарантировала от поспешных решений нижней палаты, ограждала аристократию от неожиданностей. По традиции, верхняя палата была более консервативной, защищающей традиции, нижняя – более демократичной и прогрессивной. Они как бы составляли баланс. В Западной Европе в период становления парламентаризма сословно-представительные органы, прародители парламентов, (французские Генеральные Штаты, испанские Кортесы) включали представительство основных сословий – дворянства, духовенства и третьего сословия. Идея была в том, что каждая из этих групп населения имеет своих представителей. Затем, в период острой революционной борьбы, в период буржуазных революций, создавались однопалатные парламенты, которые были более мобильными и лучше приспособленными для реализации революционных идей. Однако эти однопалатные парламенты в некоторых странах превышали свои полномочия и превращались в орудие деспотии. В США в 1787 г. однопалатный конгресс конфедерации был заменен, согласно конституции США, конгрессом двухпалатным. Во Франции в 1795 г. после самых острых революционных потрясений также был создан двухпалатный парламент. Преимущество двухпалатности в то время виделось в том, что верхняя палата удерживает нижнюю от непродуманных и излишне жестких решений. Притом, что парламент делился и делится на две палаты и каждая из них имеет свой круг полномочий, свои руководящие органы, и, так сказать, свое лицо, парламент должен быть единым органом, а принимаемые им акты должны отвечать потребностям граждан и выражать согласованную волю обеих палат. В двухпалатных парламентах есть две модели взаимоотношений. Есть двухпалатные парламенты с равным правовым статусом палат, есть также такая система, когда у палат статус неодинаковый. В США обе палаты Конгресса – Палата представителей и Сенат – имеют одинаковые права в законодательной области. Законопроект первоначально может быть внесен в любую палату. Но законопроект, не одобренный одной из палат, не принимается. Иными словами, начинается принятие закона в одной из палат, затем переносится в другую и для того, чтобы он был принят, нужно решение обеих палат. Хотя в США каждая из палат имеет определенную специфику в сфере полномочий. Палата представителей имеет исключительные полномочия в финансах, а Сенат ратифицирует международные договоры, утверждает назначение должностных лиц и осуществляет роль суда в процедуре импичмента. Достоинства второй палаты Несмотря на критику существования второй палаты, есть бесспорные случаи, когда ее существование абсолютно оправдано. Там, где установлена федеративная форма государственного устройства, практически всегда существует специальная вторая палата для представительства субъектов федерации. Такой порядок в США, Австралии, Австрии, Венесуэле, Индии, Мексике и т.д. В этих странах вторая палата как бы "страхует" субъекты федерации от решений, которые могут быть приняты нижней палатой, образованной по территориальному принципу. В ряде унитарных государства вторая палата иногда напоминает вторую палату федеративных государств, поскольку палаты подобного рода образуются по принципу территориального представительства. Таков тип вторых палат в Италии, Боливии, Франции, а также в Испании, где в Сенате представлены и обычные территориальные единицы, и автономные единицы, которые входят в состав Испании. Недостатки второй палаты Но при всем при том, недостатки двухпалатной системы остаются, поскольку двухпалатная система – это всегда усложнение законодательного процесса, это всегда определенное консервативное отношение к новациям, это усложненные процедуры и зачастую – притормаживание прогрессивных начинаний. Споры по этому поводу велись и ведутся, но в последнее время приводят примеры образования двухпалатного парламента вместо однопалатного, как, например, в Польше, где после определенных социальных перемен однопалатный парламент был заменен двухпалатным. Иногда ссылаются на то, что существование двухпалатной системы в некоторых странах стало совершенно бесполезным (например, в Дании или Швеции). В Швеции практически однопалатный парламент, но разделенный пополам. Суть его в том, что заседание ведется в двух залах, что дает возможность выступить большему числу депутатов, а при голосовании они объединяются. Это, конечно, не одна характеристика двухпалатного парламента Швеции, но дело в том, что иногда его называют и однопалатным. Важную роль в деятельности парламентов играют его руководящие органы. В странах с двухпалатной системой в каждой палате есть свои руководящие органы. В однопалатных парламентах, конечно, руководящие органы только в одной палате. Руководство нижних палат или парламентов, которые состоят из одной палаты, в большинстве случаев избираются депутатами (обычно на первой сессии на весь срок полномочий). Спикер По традиции, руководителя палаты чаще всего называют спикер, иногда – председатель или президент. Кроме спикера или председателя нижней палаты депутаты обычно избирают одного или двух вице-спикеров или вице-председателей. Также могут избираться секретари, которые редактируют и подписывают протоколы заседаний, а в некоторых странах (Франции, Италии, Бельгии) еще и квесторы, которые занимаются административно-хозяйственной деятельностью в парламенте. На них возложены заботы о помещениях парламента, других вспомогательных заведений (библиотеки, буфеты, спортивные залы), они занимаются расходами и поддержанием порядка в зале заседания. Иногда председателя палаты депутаты избирают только на срок сессии. Он является не важным политическим лицом в государстве, а выполняет служебную функцию. Таков порядок предусмотрен швейцарской конституцией, согласно которой председателей палат и заместителей избирают только на время очередной или чрезвычайной сессии. Должность председателя верхней палаты в разных странах занимается по-разному. В некоторых странах он избирается так же, как и председатель нижней палаты. Одинаково избираются руководители палат во Франции, Италии, Японии. В некоторых странах должность руководителя верхней палаты замещается ex oficio ("по должности"). Например, в США и некоторых других президентских республиках вице-президент становится руководителем верхней палаты автоматически. В Великобритании Палатой Лордов руководит Лорд-канцлер. Это член кабинета, лицо, назначаемое премьер-министром. В Канаде спикер Сената назначается указом генерал-губернатора по рекомендации премьер-министра. Кстати говоря, весь состав Сената Канады назначается аналогичным образом. Полномочия председателя палаты либо руководящего органа палаты (бюро, президиума) распространяются практически на все сферы парламентской деятельности. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими государственными органами и представляет парламент в международных сношениях. Он обладает дисциплинарной властью; по договоренности со своими заместителями и председателями фракций он определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством. Естественно, председатель либо его заместители руководят прениями, дебатами, происходящими в зале заседания, он предоставляет слово депутатам, может прервать выступающего, определяет процедуры обсуждения законопроектов, определяет порядок и вид голосования, подводит итоги голосования и объявляет их. Председатель (и его заместители) координирует разные виды деятельности парламента. Председатель парламента и его заместители руководят и ведают денежными средствами (парламентским бюджетом), они назначают служащих и руководят парламентской полицией. Значительные права в процедурной сфере дают возможность председателю, его заместителям и другим руководящим органам существенно влиять на решения парламента, на политику парламента и на законодательную сферу. Председатель может как стимулировать деятельность парламента, поощрять определенные направления его деятельности, так и в каких-то случаях притормаживать их, т.е. существенно влиять на внутренние процессы, происходящие в парламенте. Например, в каких-то случаях он может не дать слово представителям оппозиции, подведя черту под прениями, может сократить время выступления депутатов и т.д. Но в большинстве случаев от председателя требуется одно – быть абсолютно нейтральным. Он должен, в ряде случаев, выйти из партии и, как пишут об этом англичане, быть "слугой палаты" и не иметь партийных пристрастий. Формально председатель палаты (спикер) должен быть как бы дирижером оркестра, которым являются депутаты, и играть по нотам, которые написаны депутатами. Однако на практике этот дирижер может быть не нейтральным, а заинтересованным в решении того или иного вопроса, но уличить спикера в пристрастии достаточно трудно. В ряде случаев спикер имеет право толковать процедурные правила, если возникает спор, касающийся процедуры. Парламентские комиссии Парламентские комиссии или комитеты – это специальные органы, образованные из депутатов, главной целью которых является подготовительная работа по созданию и оценке законопроектов, а также для контроля за выполнением законов или для контроля за деятельностью исполнительной власти. Есть и иные дела, которые выполняют парламентские комитеты, но эти являются главными. Парламентские комиссии в абсолютном большинстве состоят только из депутатов. Парламентские комиссии играют исключительно важную роль. Решения, принимаемые этими комиссиями, очень часто предопределяют решения, которые будут приняты на сессии. Комиссии парламента бывают временные и постоянные. Также они бывают специализированные и универсальные. Чаще всего создаются постоянные комиссии. Постоянные комиссии создаются на весь срок деятельности палаты парламента и прекращают свои действия вместе с прекращением полномочий данной палаты. Обычно, если парламент двухпалатный, то в каждой из палат действуют свои комиссии. Иногда они дублируют друг друга, имеют одинаковые названия и занимаются примерно одним и тем же кругом вопросов, но иногда эти комиссии не совпадают ни по названию, ни по кругу дел и проблем. Временные комиссии создаются для выполнения какой-то конкретной задачи. После выполнения этой задачи они либо распускаются, либо расходятся. К временным комиссиям могут быть отнесены следственная комиссия, редакционная комиссия по выработке текста какого-то законопроекта, конституционная и т.д. Постоянные комиссии бывают специализированными и неспециализированными. Специализированные комиссии еще называют отраслевыми. Эти отраслевые комиссии легче всего представить, если вспомнить типичный набор министерств в той или иной стране. Так, как в каждой стране есть министерство обороны, внутренних дел, здравоохранения, народного образования и т.д., то примерно по такому принципу и создаются постоянные комиссии. То есть, как правило, в парламентах есть комиссия по иностранным делам, сельскому хозяйству, транспорту, охране здоровья и т.д. Параллели с правительством здесь очевидны. Постоянные комиссии обычно образуются на основе пропорционального представительства от партийных фракций. Партии, которые имеют большинство в парламенте, имеют большинство и в комиссиях. Как правило, представители больших фракций возглавляют комиссии, поскольку они доминируют в парламенте, могут поставить своих представителей руководить комиссиями и иметь там большинство. Деятельность комиссий происходит за "закрытыми дверями", она не афишируется, телевизионные показы этой работы не проводятся, поэтому в такой более доверительной обстановке, без излишней гласности вопросы решаются более конкретно, деловито и без умысла произвести впечатление на избирателей. Парламентские комиссии (комитеты) всегда предварительно обсуждают законопроекты. Без их мнения и заключения законопроект не может быть поставлен на голосование. Это предварительное рассмотрение существеннейшим образом влияет на его судьбу. Во многих странах заключение комиссий по поводу законопроекта является окончательным и "обжалованию не подлежит". Например, американцы называют свои комитеты палат "кладбищем законопроектов", поскольку там, в комиссиях чуть ли не 90 % законопроектов погибают, не доходя до голосования. Комиссии имеют право вносить поправки в законопроекты. Иногда эти поправки могут быть настолько существенными, что искажают первоначальную сущность этого закона. Комиссии могут возвращать законопроекты их авторам для уточнений, на доработку; могут назначать экспертизы. Законодательный процесс без участия комиссий немыслим. Для того чтобы преодолеть длительные сроки рассмотрения комиссиями законопроекта, в некоторых странах выработаны упрощенные парламентские процедуры. Например, англичане придумали такой прием. На пленарном заседании парламента, если вносятся важный правительственный законопроект по предложению лидера фракции большинства, вся палата объявляется одной комиссией. Спикер уходит со своего места, избирается председатель этой комиссии, депутаты обсуждают этот законопроект, принимают решение, являясь как бы комиссией, затем спикер возвращается на свое место и заседание снова превращается в сессию, где и принимается нужный правительству закон. Иногда, таким образом, процесс обсуждения сокращается до 1-2 дней, а в обычном порядке законопроект может "путешествовать" по комиссиям и по коридорам парламента полгода или даже год. Важным вопросом является вопрос о партийной принадлежности председателей комиссий или комитетов. В настоящее время в США представители партии, которая имеет большинство в палате, возглавляют все комитеты палаты. Если, скажем, демократы имеют большинство в Палате представителей, то все комитеты в Палате представителей будут возглавляться представителями демократической партии. Если в Сенате большинство имеют представители республиканской партии, то все сенатские комиссии будут возглавляться республиканцами. Такой порядок не слишком демократичен, но так принято. Комиссии состоят из депутатов, но при необходимости они могут приглашать в качестве специалистов государственных чиновников, бизнесменов, ученых для того, чтобы они объяснили неясные моменты в законопроектах и выступили в качестве экспертов. Члены комиссии работают за закрытыми дверями и весь процесс обсуждений происходит без огласки. Комиссии или комитеты Употребляются названия: комиссии и комитеты. В некоторых случаях между этими понятиями нет разницы. Но, например, в США комитет – это более важный орган, постоянно действующий, а комиссия – это собрание депутатов с менее важными полномочиями. Комиссии и комитеты работают на основе регламентов палаты, кроме того, могут приниматься специальные положения о комитетах и комиссиях, которые регламентируют более конкретные области их работы. Отдельные нормы о комитетах и комиссиях могут содержаться в конституциях и в конституционных законах. В некоторых странах роль парламентских комитетов и комиссий традиционно очень велика. Например, в США председатели комитетов Конгресса – самые важные и влиятельные фигуры. В Испании постоянные депутатские комиссии могут даже выполнять функцию палат Генеральных Кортесов: в случае, если срок действия палаты истек или палата была распущена, то постоянная комиссия выполняет функцию палаты (одна или несколько). В той же Испании постоянные депутатские комиссии могут издавать временные законодательные акты – так называемые декреты-законы. Так бывает в том случае, если парламент распущен или срок полномочий палат истек и требуется принять какой-то важный нормативный акт. В любом парламенте, помимо специализированных и постоянных комиссий, могут создаваться временные комиссии или комиссии "ad hoc", которые образуются для рассмотрения какого-то конкретного дела, и после решения этого дела распускаются. |
Похожие:
 | Учебник предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов и может использоваться также на... | | Практический курс английского языка. 2 курс : учеб для студентов вузов / (В. Д. Аракин и др.); под ред. В. А. Аракина. — 7-е изд,... |
| Практический курс английского языка. 2 курс : учеб для студентов вузов / (В. Д. Аракин и др.); под ред. В. А. Аракина. — 7-е изд,... | | Президентом РФ 24 июля 2002 года. В структуру учебника включены новые главы и параграфы с учетом видов судопроизводства, предусмотренных... |
| Учебник предназначен для студентов и аспирантов, обучающихся по специальности «психология», представляет интерес для врачей и практикующих... | | Дудникова Э. В. — профессор кафедры детских болезней по ростовского государственного медицинского университета, доктор медицинских... |
| ... | | Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Норма, 2002 |
 | Книга предназначена студентам, аспирантам и преподавателям вузов. Адресуется также профессиональным политикам и политологам, будет... | | К85 Основы стандартизации, сертификации, метрологии: Учебник для вузов. — 2-е изд., перераб и доп. — М.: Юнити-дана, 1999. 711 с.... |