Учебник для вузов
Скачать 5.37 Mb.
|
| Глава 10. Местная власть §1. Понятие местного самоуправления и управления. Правовое регулирование местного самоуправления и управления Термины "местное самоуправление" и "управление", хотя это совсем не одно и то же, не всегда различаются друг от друга. Надо знать, что местное самоуправление характеризуется главным признаком – выборностью. Органы местного самоуправления – это те органы, которые избираются непосредственно гражданами. Местное управление – это органы, назначаемые центральной властью. В этом их главное отличие: самоуправление – избираемые органы, управление – назначаемые. Однако справедливо отмечается, что выборность – не единственное свойство и качество органов местного самоуправления. Главные признаки самоуправления Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т.е. иметь реальные права. Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальных нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержит либо главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению. Как правило, такие главы не велики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Так, например, конституция Японии содержит главу 8 "Местное самоуправление". Эта глава включает всего четыре статьи (ст. 92-95). Она включает лишь основные принципы и положения, касающиеся местного самоуправления. Там говорится, что в стране имеются такие органы и работа их устанавливается законом, главные должностные лица органов публичной власти избираются населением, местные органы имеют право управлять своим имуществом. Специальный закон, применяемый в отношении какого-то конкретного местного органа может быть издан парламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории данного местного органа. Это, кстати, довольно своеобразное положение: парламент – общегосударственный орган – должен учитывать мнение жителей конкретной местности, если закон касается их интересов. Конституция Италии включает раздел 5 "Области, провинции и коммуны". Этот раздел посвящен, в основном, регулированию правового статуса областей. Статус областей достаточно специфичен в Италии. Область – это крупный регион, области в Италии бывают с автономным статусом и с обычным статусом. Указанная единица не совсем подходит под понятие "местной" административно-территориальной единицы и органы тут более весомого статуса. Что касается органов провинций и коммун, то о них в Итальянской конституции говорится совсем немного. Это статьи 128-129: "Провинции и коммуны являются автономными образованиями в рамках принципов, установленных общими законами республики"; "Провинции и коммуны являются также территориальными единицами государственного областного деления". В основном здесь также указывается, что подробное правовое регулирование устанавливается законами. Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует проблемы местного самоуправления и управления. Несколько статей, посвященных данной проблеме, содержатся в федеральной конституции – в основном законе ФРГ. Это ст. 28, где говорится, что в землях, округах, общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Здесь же говорится, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона, под собственную ответственность, все дела местного сообщества. Под общинами понимаются территориальные единицы местного уровня, т.е. меньше, чем субъекты федерации земли. Об общинах и объединениях общин говорится также и в ст. 106, пункт 7. Однако если брать законодательство ФРГ, наиболее подробно вопросы местного самоуправления регулируются на уровне земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например, имеется объемное положение об общинах земли Баден-Вюртенберг. Это положение состоит из пяти частей и включает 147 параграфов. Безусловно, такой объемный нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно. Крайне лаконично регулируют вопрос о местных органах власти конституция Франции, которая содержит раздел 12 "О территориальных коллективах", в котором упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам: это ст. 72 ("Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие иные территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом"). Французская Конституция только обозначает, какие существуют административные единицы и принцип выборности органов, которые должны быть в этих единицах. Закреплена ссылка на закон и все вопросы французского самоуправления регулируются законами. Конституции Испании и Греции не употребляют термин "местное самоуправление". Там применяется категория "местная администрация". В части 8 Главы 2 конституции Испании "О местной администрации" говорится, что конституция гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всеми правами юридического лица. Их управление возлагается на соответствующие муниципальные советы, включающие алькальдов и советников. Советники избираются населением муниципалитета посредством всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом. Алькальды избираются советниками или населением. Муниципалитет Отметим, что термин "муниципалитет", "муниципальный орган" в ряде стран равнозначен понятию органа местного самоуправления – органа избираемого. В США и в Англии муниципальными органами называются только городские органы, в других странах это – любые избираемые органы. Конституция Греции (раздел Ф) называется "Об администрации", глава 1 "Организация администрации". Здесь сказано (ст. 102), что управление местными делами принадлежит органам местной власти. Далее говорится об органах местного управления. На наш взгляд, по греческому законодательству, понятия местного управления и местной власти отождествляются. Во всяком случае, в ст. 102 пункт 2 говорится: "Органы местного управления пользуются административной независимостью. Их органы власти избираются путем всеобщего и тайного голосования". То есть это следует понимать так, что местное управление и местные власти по-гречески – это избираемые органы и фактически это органы самоуправления. Греческая конституция (пункт 5 ст. 102) предусматривает возможность государственного контроля за местным управлением. Таким образом, мы видим, что терминология, существующая в разных странах мира, достаточно своеобразная. Одни и те же органы могут называться и администрацией, и органами управления, и органами самоуправления, но применяя принципы, заложенные в теории, мы их будем различать и называть органами самоуправления только избираемые органы. Как мы видим, такие органы есть практически в любой зарубежной стране. Европейская хартия о местном самоуправлении Следует также отметить важный факт, что 15 октября 1985 г. была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств-членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. Здесь говорится о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это закреплено в статье 3, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного тайного равного, прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Следует упомянуть очень важный принцип, который закрепляет Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. То есть закрепляется принцип исключительной компетенции и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов государства. Таким образом, можно назвать два основных принципа органов местного самоуправления и вообще самоуправления как явления. Это – выборность и определенный комплекс прав. Местные органы самоуправления должны иметь свою собственную компетенцию, обладать достаточно реальными правами и возможностями. О компетенции органов местного самоуправления речь пойдет ниже. §2. Основные черты административно-территориального деления Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится в соответствии с административно-территориальным делением страны. Понятие административно-территориального деления Административно-территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно-территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); учитываются факторы демографического характера (то есть единицы образуются с примерно равным числом населения); учитывается национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни. Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни. Итак, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно-территориальная единица. Административно-территориальные единицы есть крупные и мелкие. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющиеся в них органы. В разных странах есть различные системы административно-территориального деления страны. Есть более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства, от численности населения и площади этого государства. Называют двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции. Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда-то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра – это представитель исполнительной структуры. Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину "кантон", но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там 23 кантона), а кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д. Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно-территориальной системы. Четвертое звено называется департаментом. Департамент – это более крупная единица, включающая около 400 коммун или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления, который называется Генеральный совет. Может быть логичнее было бы назвать его департаментским советом, но он называется генеральным советом. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми, но все равно – это представители граждан. Самая крупная административно-территориальная единица во Франции называется регионом. (В некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон.) Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции; по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы видим, – достаточно сложная структура местных органов существует во Франции. Варианты местных органов Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления; возможны страны, где существуют только органы управления (назначаемые правительством). Это бывает после военных переворотов и в условиях диктатуры. А чаще всего существуют смешанные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим примером последнего является французская система: там есть и избираемые органы, и назначаемые центральной властью. Мы называли иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун, Сенегал), трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Африка, Кения), двухзвенная система существует обычно в небольших странах (Дания). Датская система, к примеру, выглядит следующим образом. В Дании есть округа (это более крупные единицы) и муниципалитеты (сельские единицы). Кроме этого, есть города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону. Достаточно своеобразная система самоуправления существует в США. Там штаты традиционно делятся на так называемые графства (county), а графства делятся на округа. Округа могут быть самыми различными, в том числе и не административно-территориальными, а может быть школьный округ, избирательный округ, церковные приходы и т.д. Важно отметить, что существует прямая зависимость системы местных органов от формы государственного устройства. В унитарных государствах установление административно-территориального деления относится к ведению центральной власти и правительства. А в федеративных государствах административно-территориальная структура – это компетенция субъекта федерации. В разных штатах, землях, провинциях могут быть свои особенности, сложившиеся исторически или по воле и желанию жителей и власти субъекта федерации. §3. Структура и формы органов местного самоуправления Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента – выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может называться по разному – советом, ассамблеей) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ). А может быть и коллегиальный, например – магистрат в некоторых землях ФРГ или джуита в Италии. Исполнительные органы Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая структура, а выборное собрание собирается периодически для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления могут иметь самые разные названия, например – совет графства (США и Великобритания), это может быть муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин "муниципалитет". Этот термин может означать и территорию, и орган (как когда-то у нас было с сельским советом). Представительные органы местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым голосованием. Чаще всего, по мажоритарной системе: голосование проводится индивидуально за конкретных лиц – депутатов местных органов. Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одномандатные, иногда бывают многомандатные. Срок полномочий таких избираемых органов различный: от 1 года до 6 лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться, т.е. проводится ротация. Во Франции, например, генеральные советы обновляются каждые три года наполовину. Представительные органы местного самоуправления, как правило, однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают даже две палаты, как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента – сессии. Сессии проводятся 1-2 раза в месяц. Иногда – 1 раз в неделю. В разных странах – по-разному. Чаще всего это 1 раз в месяц. Чем выше уровень представительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и в Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год), а генеральный совет – представительное собрание департамента Франции – собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Они принимают на сессии решения в пределах той компетенции, которая отведена им законом. Главные проблемы местных органов Главным вопросом местных представительных органов является принятие местного бюджета и распределение денег в рамках этого бюджета. Принимаются акты по поводу решения различных местных проблем. Исполнение этих актов возлагается на исполнительный орган – либо на коллегиальный, либо на единоличный. Единоличный орган или должностное лицо (мэр, бургомистр, алькальд) – лицо как правило выборное. Оно может избираться непосредственно гражданами (одновременно с представительным органом), в некоторых странах мэры формально назначаются главой государства по предложению представительного местного органа (Бельгия, Голландия). Функции мэра или бургомистра бывают очень разными, в некоторых странах это единоличный исполнительно-распорядительный представитель власти, в некоторых странах он – председатель коллегии, которую представляют избранные депутаты местного органа власти. В некоторых странах он выполняет лишь представительские функции, а совет нанимает профессионального менеджера, управляющего, который реально управляет и руководит местными делами. Мэр или бургомистр в этом случае лишь приветствует делегации, присутствует на различных собраниях и т.д. Такая система встречается в США и называется "совет – управляющий". То есть управляющий – это профессиональный чиновник, нанимаемый советом, с ним заключается контракт, и он работает в качестве менеджера-управляющего. Он ведет оперативные дела, координирует финансы, деятельность различных муниципальных служб. Если он справляется со своими обязанностями, то контракт продлевается, а если нет – совет ищет другого, более подходящего управляющего. Кроме США такой вариант применяется еще в земле Северный Рейн-Вестфалия в ФРГ. Нужно отметить, что муниципальные органы – собрания, советы и т.д. – могут создавать постоянные или временные комиссии, которые образуются по отраслевому признаку: комиссии по делам просвещения, культуры, охране окружающей среды и т.д. В некоторых случаях такие комиссии выполняют какие-то отдельные поручения местного избираемого органа. В ряде стран эти комиссии обладают не только совещательными и консультативными полномочиями, но и распорядительными правами. Органы местного самоуправления принимают нормативные акты. Естественно, они принимают их в пределах своей компетенции. В некоторых странах акты, принятые местными органами, можно оспорить в судебном порядке. Иногда это обычный суд, а иногда – специальная административная юстиция (в тех странах, где есть система административных судов). §4. Полномочия (компетенция) местных органов управления и самоуправления Объем полномочий и способ предоставления прав муниципальным органам в различных странах весьма различен. В некоторых странах (Франция) законодательство очень подробно регламентирует компетенцию местных выборных органов и следит за тем, чтобы они не превышали свои полномочия, (в этих случаях государство вмешивается в их работу). Компетенция – это только тот круг прав, который прямо указан в законе. В некоторых других странах (ФРГ) определенный круг вопросов перечислен в законе, но в ряде случаях вышестоящая власть допускает как бы выход за рамки этих полномочий, и так называемые остаточные полномочия могут использоваться местными органами самоуправления. Виды компетенции Компетенцию органов самоуправления можно условно разделить на первоначальную и вторичную. Первоначальная – это та, которую можно назвать местными делами: чистота улиц, правильность застройки, система школьного образования, органы здравоохранения, парки, скверы, забота о бездомных, престарелых и т.д. Вторичная компетенция – это то, что местные органы выполняют, чаще всего, как бы по поручению вышестоящих органов: учет избирателей, призывников, мероприятия оборонного характера и т.д. То есть то, что прямо не относится к местным делам и более интересное для центральной власти. Объем компетенции местных органов зарубежных стран постоянно и постепенно увеличивается, в том числе, в таких важных сферах, как просвещение, дорожное строительство, коммунальное хозяйство и т.д. Права местных органов в унитарных государствах закрепляются законами и актами правительства, в федеративных государствах – субъектами федерации. В некоторых случаях органы местного самоуправления могут обращаться в законодательные органы с просьбами, петициями об издании законов или других актов, которые предоставили бы им дополнительные права. Некоторые дополнительные права могут быть предоставлены без издания новых законов, а на уровне подзаконных актов. Методы деятельности Основными методами муниципальной деятельности являются: непосредственное регулирование и управление. Регулирующая деятельность – это выдача лицензий на право торговли, содержание различных предприятий бытового характера, кинотеатров, театров и т.д.; разрешение на занятие промыслами, установление правил торговли, застройки, выделение земельных участков под строительство, установление правил поведения в общественных местах; дача разрешений или наложение запретов на проведение уличных шествий, митингов, демонстраций. Это надзор в сфере охраны общественного порядка, противопожарной безопасности, санитарный надзор и т.д. В некоторых странах муниципалитеты имеют собственную муниципальную полицию (США, Канада, Франция). Нормотворческая деятельность местных органов, как правило, ограничена, и часто для издания какого-то акта требуется его утверждение вышестоящим органом либо представителем правительства. Управленческой деятельностью можно назвать руководство предприятиями, которые составляют муниципальную собственность. Обычно это предприятия коммунального транспорта, коммунального хозяйства, бытового обслуживания. Муниципалитетам может принадлежать определенный жилищный фонд, школы, библиотеки, парки, дома престарелых. Предприятия могут быть достаточно своеобразными, например, по изготовлению дорожных знаков, т.е. для обслуживания городского хозяйства. В ряде стран муниципалитеты занимаются здравоохранением, они руководят больницами, поликлиниками. Часто они выплачивают пособия по безработице, по бедности. Иногда имеют доли или акции в промышленных предприятиях и естественно участвуют в управлении этими предприятиями. Полномочия местных органов Для лучшего понимания компетенции муниципальных органов их полномочия классифицируются на определенные группы. 1. Полномочия в сфере финансово-экономической деятельности – это принятие местного бюджета, а также и участие в экономических и социальных проектах путем выпуска акций либо покупки акций. Финансово-экономическая сфера является самой важной. Сюда же входит сбор различных денежных средств, их аккумуляция. Без денег никакой работы не бывает, поэтому все остальные полномочия зависят от полномочий в данной области. 2. Полномочия в области охраны общественного порядка. Как мы уже заметили, в ведении местных органов и их исполнительных комитетов часто находятся местные полицейские силы, которые занимаются патрульной службой, охранной службой. Руководитель местных исполнительных органов зачастую наделяется функциями главного полицейского начальника. Например, во Франции префект – не просто главное должностное лицо общего административного плана, это еще и главный полицейский. Эти люди могут руководить предварительным дознанием, следствием, розыском, задержанием преступников. В ряде случаев руководители таких исполнительных органов полицейскими функциями не обладают, а нанимают полицейских служащих для соответствующей работы. 3. Полномочия муниципальных органов в области коммунального обслуживания, благоустройства и охраны окружающей среды. Сюда относят развитие транспорта, дорожное регулирование, местное дорожное строительство, санитарное состояние городов. Это слежение за тем, как соблюдается законодательство по охране природы, борьба с загрязнением воды, воздуха. Вообще, полномочия в сфере водоснабжения, освещения, канализации, уборки мусора и т.д. – эти моменты, эти проблемы больше всего волнуют граждан, поскольку рост городов, создание крупных мегаполисов, в которых живут сотни тысяч, миллионы людей, не всегда делает возможным обеспечить им нормальное и здоровое существование. Поэтому главные задачи местных властей, решения которых ждут от них люди, – это как раз данная сфера. 4. Полномочия в социальной сфере. Здесь называют, прежде всего, область помощи неимущим, престарелым, инвалидам: бесплатные столовые, медицинская помощь для бездомных, дома престарелых, дома для лиц, нуждающихся в специальном уходе. Кроме того, в ряде стран муниципальные органы занимаются строительством дешевого жилья, которое потом продают на льготных условиям их нанимателям. Социальная сфера – это муниципальные больницы и родильные дома, муниципальные библиотеки, детские сады и спортивные площадки. Иногда сюда же включают и сферу образования, но чаще всего полномочия в сфере народного образования выделяются в отдельную пятую группу, потому что во всех странах мира есть государственная система народного образования и есть государственные школы. Всеми вопросами, связанными с образованием, ведают местные органы. Они заботятся о постройке школ, о их ремонте, о зарплате учителям школ и т.д. Часто они также решают вопросы программного обеспечения и т.д. Эти направления деятельности являются первичными и самыми важными для местных муниципальных органов зарубежных стран. Источники доходов Чтобы реализовать полномочия, нужны деньги. Откуда же берутся эти деньги у местных органов власти, что является источниками доходов? При описании этой проблемы называют, прежде всего, налоги. Существуют местные или муниципальные налоги. В их числе: а) муниципальный подоходный налог; б) налог со стоимости земли; в) налог с доходов кампаний; г) налог с собственности (это налог, который платят домовладельцы, владельцы хозяйственных сооружений и земельных участков). В ряде стран есть налог с продаж. То есть с каждой покупки какой-то процент взимается в пользу налога в казну городского бюджета. Например, автору этих строк в Вашингтоне приходилось платить от 5,75 % до 7 % налога при покупке книг, лосьона для бритья, музыкальных кассет и т.д., но, когда покупатель покупает хлеб или другие основные продукты, такой налог не взыскивается. Основной же источник доходов – это государственные субсидии, т.е. выплаты из общегосударственного бюджета. Субсидии бывают трех видов: а) общие субсидии (не целевые, а выплачивающиеся регулярно); б) целевые субсидии, которые также регулярно выплачиваются, но на конкретные цели (на образование, культуру и т.д.); в) специальные дотации для отдельных муниципалитетов, городов и т.д. Третья группа источников доходов – выдача разрешений на торговлю, зрелищные мероприятия, строительство и т.д. Каждое разрешение следует оплачивать, поэтому это также источник пополнения местного бюджета. Кроме того, есть четвертая группа – потребительские платежи. Это платежи за воду, вывоз и уничтожение мусора и т.п. В некоторых случаях местные органы берут займы, хотя займы предоставляются редко и под проценты. В них есть один недостаток: займы необходимо возвращать. §5. Отношения местных органов с центральной властью Центральная власть, естественно, стремится контролировать местные власти, хотя бы им и было предоставлено самоуправление, т.е. и следить, чтобы они не уходили за рамки, отведенные им законом. В унитарных государствах за местными органами (муниципалитетами) очень часто наблюдают специальные представители центральной власти. Например, в Великобритании курированием муниципальных органов ведает специальное министерство жилищного хозяйства и местного управления. Во Франции и Италии этими делами занимается министерство внутренних дел. А в Японии есть специальное министерство по делам местной автономии (применительно к их конституционной терминологии). Надзор за местными органами Определенные надзорные функции выполняют и другие центральные ведомства, прежде всего – министерство финансов, которое следит за расходованием денег и выполнением бюджета. В федеративных государствах надзором подобного рода занимаются административные органы субъектов федерации. Такие органы есть в структуре исполнительной власти отдельных штатов США. В ФРГ такими делами занимается правительство земель. Центральная власть всегда имеет рычаги и формы влияния на муниципальные органы. Во-первых, есть прямое регулирование деятельности этих органов путем принятия законов и подзаконных актов. Во-вторых, существует контроль за работой этих муниципальных органов. В-третьих, использование финансовой зависимости муниципалитетов от центральной власти, поскольку все они получают определенные субсидии. В ряде случаев акты органов местного самоуправления могут вступать в силу после утверждения, одобрения или предварительного решения правительственных органов. В Англии, например, министры утверждают акты муниципалитетов, которые содержат общеобязательные нормы или акты о местных налогах, о получении займов, сделки с муниципальным имуществом и т.д. То есть, самые важные моменты, требующие денежных расходов, утверждаются центральной властью. Во Франции утверждению подлежат решения муниципалитетов по вопросам бюджета, получении займов и о распоряжении муниципальным имуществом. В Японии утверждению подлежат решения в области налогов и т.д. Утверждают такие решения министры или руководители ведомств, которые надзирают за деятельностью местных органов. Правительство также имеет право давать рекомендательные советы, которые на практике являются фактически обязательными. Зависимость местных органов от правительства обеспечивается системой денежных субсидий и дотаций, поскольку в ряде стран субсидии и дотации составляют от 1/3 до половины от всех муниципальных доходов. В США, например, дотация составляет примерно 1/4 от муниципальных доходов, а в Англии обычно сумма дотации больше, чем сумма поступлений от всех налогов. В случае конфликта или неподчинения местных органов центральной власти, центральная власть может применять санкции. В ряде случаев имеется право роспуска местного органа самоуправления – муниципалитета. Иногда – принудительная отставка служащих или муниципальных советников. Иногда применяется такая мера, как передача полномочий непослушного муниципалитета правительственному представителю (чиновнику), может быть отстранение мэра или других служащих от должности, может быть наложение взыскания, отмена актов муниципальных органов. Самая страшная и реальная мера – отмена субсидий. То есть существует денежная узда, которой местные органы придерживают в подчинении. Возможность роспуска местных органов предусмотрена в законодательстве Франции, Италии и Японии. Судебный надзор Кроме административного надзора может быть и судебный. Например, в Англии центральная власть может обращаться в суд, если недовольна действиями местных органов. Судьи разных уровней могут рассматривать претензии власти или в некоторых случаях частных лиц к местным органам. Такие дела принимают к рассмотрению суды графств и более вышестоящие суды. Самый жесткий надзор за органами местного самоуправления в тех странах, где в составе муниципальных органов есть (или при них, или параллельно с ними) правительственные агенты или чиновники – префекты или губернаторы. Во Франции, например, префекты могут отстранять избранных мэров от должности сроком на 1 месяц. Префект ведает департаментом полиции. Он контролирует эту местную муниципальную полицию и т.д., т.е. это очень важное властное лицо, которое контролирует местные власти. В Италии акты, принимаемые областными советами, публикуются только после визы правительственного комиссара. Должность правительственного комиссара предусмотрена конституцией. §6. Местные исполнительные органы До настоящего параграфа мы, в основном, акцентировали наше внимание на органах коллегиальных, представительных, поскольку под самоуправлением понимается именно эта группа органов – совет, ассамблея. Но основную повседневную работу выполняют исполнительные органы, которые ежедневно и ежечасно управляют местными делами. Как образуются исполнительные органы Называют три основные разновидности образования местных исполнительных органов. 1. Система, при которой избранное гражданами представительное собрание (муниципальное собрание) само избирает должностных лиц, которые образуют исполнительный орган. Это, например, система выборов мэра во Франции. Мэр – единоличный исполнительный орган в виде одного избранного служащего. Может быть избран коллегиальный орган как магистрат в ряде земель ФРГ. Деятельность таких исполнительных органов в разных странах различна. Например, в Великобритании советы городов избирают мэров (в крупных городах они называются Лорд-мэры). Советы графств выбирают председателей на 1 год. Эти мэры большого значения не имеют. Большую роль в руководстве играют специальные комитеты, в работе которых главную роль играют назначаемые постоянные клерки. 2. Суть этой системы – раздельное избрание муниципального собрания и исполнительного органа. Наиболее характерно это для Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением. В той или иной степени, этот вариант применяется в некоторых штатах США и в некоторых землях ФРГ. В данном случае, можно привести аналогию с президентской республикой, где президент получает власть от народа (он – сильный президент). Так и здесь. При избираемом мэре или бургомистре падает роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру, по инициативе губернатора, мэра или старости может быть проведен досрочный роспуск соответствующего представительного органа. 3. Это неизбираемые органы. Они бывают двух видов: а) функцию исполнительного органа выполняет представитель центральной власти. Таким примером является положение префектов и субпрефектов во Франции. Префект во французском департаменте – очень важная фигура, фактически возглавляющая исполнительную власть в административной единице. Такой префект практически независим от избираемого органа. Он возглавляет все административные службы. Такая система, кроме Франции, встречается также в ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки. б) Функции исполнительного органа могут быть возложены на специального приглашаемого управленца – менеджера. Такая система распространена в США, мы уже о ней упоминали, она называется совет-управляющий. Очень важные вопросы там ставятся на местный референдум, особенно в таких случаях, когда местные власти опасаются принимать решение без опоры на населением. РАЗДЕЛ III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОЦЕССЫ |
Похожие:
 | Учебник предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов и может использоваться также на... | | Практический курс английского языка. 2 курс : учеб для студентов вузов / (В. Д. Аракин и др.); под ред. В. А. Аракина. — 7-е изд,... |
| Практический курс английского языка. 2 курс : учеб для студентов вузов / (В. Д. Аракин и др.); под ред. В. А. Аракина. — 7-е изд,... | | Президентом РФ 24 июля 2002 года. В структуру учебника включены новые главы и параграфы с учетом видов судопроизводства, предусмотренных... |
| Учебник предназначен для студентов и аспирантов, обучающихся по специальности «психология», представляет интерес для врачей и практикующих... | | Дудникова Э. В. — профессор кафедры детских болезней по ростовского государственного медицинского университета, доктор медицинских... |
| ... | | Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Норма, 2002 |
 | Книга предназначена студентам, аспирантам и преподавателям вузов. Адресуется также профессиональным политикам и политологам, будет... | | К85 Основы стандартизации, сертификации, метрологии: Учебник для вузов. — 2-е изд., перераб и доп. — М.: Юнити-дана, 1999. 711 с.... |