Р оссийской федерации научно-исследовательский институт прокурорский надзор
Скачать 0.98 Mb.
|
АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ Р  ОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИНАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ    ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПОРЯДКЕ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН Методическое пособие Москва ● 2010 АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ Р ОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИНАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ ИНСТИТУТ  ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПОРЯДКЕ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН Методическое пособие Москва ● 2010 УДК 347.963 ББК 67.721-91 П80 Авторы: Д.В. Григорьев – ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент (руководитель авторского коллектива) (введение, гл. 2); Е.В. Терентьева – старший научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук, (гл. 1, заключение); О.В. Теребилина – старший прокурор отдела по рассмотрению жалоб Управления по рассмотрению обращений и приему граждан Генеральной прокуратуры Российской Федерации (п. 1, 2, 3 гл. 3, приложения); Д.М. Таранцова – прокурор отдела прокуратуры г. Москвы (п. 4, 5 гл. 3, приложения). Рецензент: А.Ю. Винокуров – главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук.
Пособие посвящено организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан. В пособии рассматриваются сущность, предмет, задачи этого направления прокурорской деятельности, полномочия прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законодательства о порядке рассмотрения обращений, даются рекомендации по выявлению нарушений законов и мерах реагирования на них, а также раскрыты особенности рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры. Для прокуроров, следователей, дознавателей, преподавателей, студентов юридических вузов, а также для лиц, обучающихся в учебных центрах, институтах органов прокуратуры. УДК 347.963 ББК 67.721-91 © Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации, 2010 Введение Деятельность органов прокуратуры по надзору за исполнением законодательства о рассмотрении обращений граждан занимает существенное место в надзорной деятельности прокуратуры. Актуальность этого направления работы прокуроров определяется особой значимостью сферы общественных отношений, связанной с реализацией гражданами своего права на обращение, которое гарантировано Конституцией РФ. Закрепление данного права в Основном законе государства свидетельствует о его важности, поскольку «не все права и свободы, которыми обладает человек и гражданин, подлежат закреплению в Конституции, а только основные, или фундаментальные из них»1. В повседневной жизни российские граждане широко используют предоставленное им ст. 33 Конституции РФ право личного обращения в государственные органы, в том числе и в органы прокуратуры. Приведем некоторые данные, отражающие ситуацию в указанной сфере: на имя Президента России и в Администрацию Президента ежегодно поступает почти миллион обращений, в Государственную Думу ежегодно устно и письменно обращаются около 60 тыс. граждан, а в Совет Федерации – свыше 40 тыс. Количество обращений в федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения в общей сложности превышает 20 млн., а в правительства субъектов Российской Федерации – более миллиона2. Праву граждан на обращение соответствует обязанность органов и должностных лиц, которым они направлены, внимательно, в определенном порядке и в установленные сроки рассмотреть их и принять по ним законные и обоснованные решения. Реализация конституционного права граждан на обращение требует от государственных органов качественной организации работы по их рассмотрению и разрешению. Исполнение законодательства об обращениях граждан постоянно находится в поле зрения прокуроров. Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о повсеместном распространении нарушений порядка рассмотрения обращений граждан, установленного Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Волокита и неполнота проверочных действий при рассмотрении обращений граждан, формализм, а также непринятие мер со стороны государственных органов в соответствии с установленной компетенцией зачастую являются основанием для многочисленных обращений граждан в органы прокуратуры. Очевидно, что, проверяя состояние работы с обращениями в поднадзорных органах, прокуроры должны быть сами на высоте в вопросе организации и осуществления работы с обращениями. В связи с этим, исследуя проблемы организации соответствующей работы в различных государственных органах, авторы не могли обойти стороной вопрос организации работы с обращениями граждан в органах прокуратуры, посвятив данной проблематике отдельную главу. Кроме того, следует уточнить, что в органы публичной власти помимо граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства могут обращаться и юридические лица. Однако в данной работе, исходя из заявленной темы, рассмотрены вопросы, относящиеся лишь к обращениям физических лиц. Полагаем, что содержащиеся в пособии рекомендации по организации рассматриваемого направления прокурорского надзора существенно помогут прокурорским работникам обеспечить более высокий уровень этой деятельности. Глава 1. Правовое регулирование реализации права граждан на обращения в Российской Федерации 1.1. Понятие и содержание права на обращения в органы публичной власти Конституционное право граждан на обращения в органы публичной власти представляет собой сложное и многогранное правовое явление, которое прошло длительный путь становления. В первичных формах это право зародилось с возникновением государственности. Постепенно оно развивалось, переходя на все более качественный уровень, в частности, менялись его содержание и форма, в настоящее время оно «доросло» до конституционного и является одним из основных прав и свобод человека и гражданина. Сущность права на обращения в органы публичной власти носит комплексный характер и заключается в том, что граждане благодаря обладанию данным правом могут участвовать в управлении делами государства, защищать свои права, свободы и законные интересы, выражать свое мнение. Кроме того, данное право выступает каналом обратной связи между государством и обществом. Содержание конституционного права на обращения в органы публичной власти представляет собой совокупность определенных правомочий: право на критический анализ деятельности органов публичной власти; право давать рекомендации по улучшению деятельности органов публичной власти и их должностных лиц; право граждан инициировать своими действиями (путем подачи коллективных обращений) принятие, отмену, изменение или дополнение нормативных правовых актов и иных решений органов публичной власти и их должностных лиц; право требовать содействия органов публичной власти в реализации конкретных прав и свобод; право на обращение за защитой (восстановлением) своих нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также прав, свобод и законных интересов других лиц; право сообщать о ставших им известными нарушениях законности органами публичной власти и их должностными лицами и иные правомочия. Субъектами права на обращения в органы публичной власти могут выступать граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, а также организации (как в форме юридического лица, так и без образования такового). Органы же публичной власти и должностные лица, являясь субъектами правоотношений по реализации конституционного права на обращения, обычно выступают в качестве адресатов обращения, однако возможны также случаи, когда органы публичной власти сами выступают в роли обращающегося лица. Для понимания того, что представляет собой право гражданина на обращение, необходимо выяснить значение самого термина «обращение» применительно к Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Статья 4 дает следующее определение понятия «обращение» – это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. В соответствии с названным Законом обращения делятся на три относительно обособленные группы, а именно: предложения, заявления, жалобы. Под предложением понимается рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Заявление представляет собой просьбу гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности этих органов и должностных лиц. Жалоба – это просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов его либо других лиц. Субъекты права на обращения могут реализовывать свое конституционное право как самостоятельно, так и через представителя. Обращения могут подаваться в устной или письменной форме. Обращения подаются в государственные органы, органы местного самоуправления и должностному лицу, они могут подаваться непосредственно субъектами данного права или опосредованно. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. Обращения могут содержать сведения о фактах нарушения законности, рекомендации по совершенствованию деятельности органов публичной власти и иную информацию, не связанную с нарушением законодательства. Таким образом, право на обращения в органы публичной власти – это неотъемлемая возможность человека и гражданина, а также организаций непосредственно или через представителя обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно с предложением, заявлением, ходатайством, а также с жалобой в органы публичной власти в целях защиты (восстановления) или реализации как своих прав, свобод и законных интересов, так и прав, свобод и законных интересов других лиц. 1.2. Правовое регулирование права граждан на обращение Институт обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления имеет свою правовую базу, которую составляет национальное законодательство (федерального уровня и уровня субъектов Федерации), а также общепризнанные принципы и нормы международного права. Рассмотрим иерархию нормативных актов, осуществляющих правовое регулирование реализации конституционного права на обращения в органы публичной власти. Приоритетное значение в механизме правового регулирования реализации права на обращения в органы публичной власти принадлежит международно-правовым актам, к числу которых относятся Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.), Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.), Хартия основных прав Европейского Союза (2000 г.). Основополагающие принципы правового регулирования реализации права на обращения в Российской Федерации сформулированы в Конституции РФ. Так, ст. 33 Основного закона гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Данная норма является основополагающей для правоотношений, складывающихся в сфере реализации права граждан на обращения в органы публичной власти, и имеет прямое и непосредственное действие. Эта норма Конституции РФ заложила основы для дальнейшего правотворчества в указанной сфере. Особое место среди нормативных правовых актов, закрепляющих основные направления политики государства по отношению к обращениям граждан, занимает Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ). Этот Федеральный закон имеет основополагающее значение, поскольку он был принят именно в целях урегулирования отношений по реализации права на обращения в органы публичной власти и устанавливает принципы, порядок и гарантии реализации данного права. Однако следует отметить, что указанный Закон не носит всеобъемлющий характер и не распространяется на некоторые категории обращений, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными законами. Например, адресованные Уполномоченному по правам человека в РФ, в Конституционный Суд РФ, связанные с разбирательством дел судами обращения осужденных о помиловании, сообщения о преступлениях и т.п. Несмотря на то что в названии этого Закона акцент сделан именно на гражданах РФ, в практической деятельности необходимо учитывать положения ч. 3 ст. 1 Закона, в соответствии с которыми порядок рассмотрения обращений распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства. Случаи отступления от этого правила могут устанавливаться международными договорами РФ. Помимо упомянутого нормативного акта исследуемые правоотношения также регулируют и другие законы: Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; Федеральный закон от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Ключевое место среди них занимает Закон РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Как следует из его содержания, «каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы» (ч. 1 ст. 1). В то же время приведенный выше Закон не распространяется на действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования» (ст. 3). Порядок обращения к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации урегулирован самостоятельным законом – Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Одна из форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления состоит в обращении граждан в органы местного самоуправления. Статья 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет, что должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. Поскольку Закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ предполагает возможность правотворчества субъектов РФ в данной сфере (ч. 2 ст. 3), к источникам правового регулирования реализации права на обращения другого уровня относится законодательство субъектов РФ. Порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними представительными органами муниципальных образований муниципальными нормативными правовыми актами. К настоящему времени в ряде субъектов РФ приняты самостоятельные законы о порядке реализации конституционного права на обращения, а в некоторых такие законы отсутствуют. При этом следует учитывать, что законодательство субъектов РФ, посвященное вопросам реализации права на обращения, не должно противоречить Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ и не может сужать круг прав и гарантий, предоставленных этим законом, а может лишь быть направленным на установление дополнительных прав на обращения. Отдельным видом источников правового регулирования реализации права граждан на обращения являются правовые акты местного самоуправления. Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Как правило, в муниципальных нормативных правовых актах установлены правила работы с обращениями с учетом особенностей и специфики указанных органов местного самоуправления. Порядок рассмотрения и разрешения обращений, приема граждан в органах прокуратуры установлен в ст. 10, 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17.12.2007 № 200. Статья 10 указанного Закона обязывает прокурора рассматривать и разрешать обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Кроме того, в ст. 27 определено, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Следующим уровнем источников правового регулирования реализации права на обращения являются подзаконные акты. Нормативными правовыми актами, призванными более детально и качественно обеспечить реализацию Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ, служат Инструкции по работе с обращениями граждан, которые существуют в большинстве министерств и ведомств. В целях установления единого порядка рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации приказом Генерального прокурора от 17.12.2007 № 200 введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений граждан в системе прокуратуры Российской Федерации. Собственный нормативный акт по работе с обращениями граждан принят в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Так, приказом Первого заместителя Генерального прокурора РФ – Председателя Следственного комитета при прокуратуре РФ от 08.04.2008 № 43 введена в действие Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Кроме того, отдельный нормативный акт по работе с обращениями существует в органах военной прокуратуры. Приказом заместителя Генерального прокурора Российской Федерации – Главного военного прокурора утверждена от 29.12.2007 № 300 Инструкция о порядке рассмотрения и разрешения обращений и приема граждан в органах военной прокуратуры. В качестве примера можно привести аналогичные инструкции, действующие в других ведомствах: приказ руководителя Федеральной службы безопасности Российской Федерации от 21.01.2007 № 21 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан Российской Федерации в органах Федеральной службы безопасности», приказ министра внутренних дел Российской Федерации от 22.09.2006 № 750 «Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России». 1.3. Система органов публичной власти, участвующих в механизме реализации права граждан на обращения Обеспечение реализации гражданами своего права на обращения является первостепенной задачей целого ряда органов публичной власти, выступающих в качестве адресатов обращения. В механизме реализации права на обращения участвуют все органы государственной власти: Президент РФ, законодательные, исполнительные, судебные органы, прокуратура РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, а также органы местного самоуправления. Роль Президента РФ как гаранта прав и свобод человека и гражданина состоит в обеспечении рассмотрения и разрешения обращений граждан и иных субъектов посредством специально созданного подразделения – Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан. Кроме того, ежегодно Президент РФ проводит прямой эфир с использованием телевидения, радио, всемирной сети Интернет, в котором лично отвечает на вопросы граждан. Участие органов законодательной власти в механизме реализации права на обращения выражается в работе депутата с обращениями граждан, поступающими в приемные законодательных органов, а также при непосредственном контакте с избирателями. Кроме того, косвенным участием органов законодательной власти в механизме реализации права на обращения можно признать законотворческую деятельность, поскольку она должна исходить из своевременного и качественного анализа обращений граждан и содержащихся в них требований избирателей. Органы исполнительной власти участвуют в механизме реализации права на обращения следующим образом: при органах исполнительной власти как на федеральном, так и на уровне субъектов РФ образуются подразделения по работе с обращениями граждан, иностранных граждан, лиц без гражданства, а также организаций. В частности, общественные приемные при органах исполнительной власти осуществляют прием, регистрацию письменных обращений граждан, а также рассмотрение устных обращений граждан на личном приеме. Значимость возможности подачи обращений в вышеуказанные органы заключается в том, что посредством таких обращений граждане защищают свои права, свободы и законные интересы, осуществляют общественный контроль за деятельностью данных органов, информируют органы власти об имеющихся в настоящее время общественных проблемах, в том числе информируют о несовершенстве действующего законодательства, а также предлагают пути его усовершенствования путем выступления с законодательной инициативой или петицией. В механизме реализации права на обращения принципиальное значение имеет деятельность органов местного самоуправления. Поскольку в большинстве своем обращения связаны с вопросами местного значения, их качественное и своевременное рассмотрение и разрешение на муниципальном уровне позволяет избежать бюрократической волокиты в разрешении конкретных проблем, что в конечном итоге и является основной целью конституционно-правового института права на обращения в органы публичной власти. Судебные органы участвуют в механизме реализации права на обращения посредством судопроизводства. Так, субъекты права, свободы и законные интересы которых нарушены, обращаются за их защитой в суд. Значение судебных органов в механизме реализации права на обращения заключается в том, что они обеспечивают всестороннюю защиту и эффективное восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов субъектов права на обращения. Особое место в системе органов судебной власти принадлежит Конституционному Суду РФ, поскольку он по жалобе граждан и организаций признает противоречие положений закона, применяемого в том или ином деле, что влечет его отмену в целом или в части. Важным инструментом в механизме реализации права на обращения является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Его деятельность по защите, обеспечению и соблюдению прав, свобод и законных интересов граждан является его основной и исчерпывающей функцией, в отличие от рассмотренных нами органов, для которых наряду с деятельностью в сфере реализации права на обращения существуют иные направления деятельности. Возможность обратиться к Уполномоченному по правам человека, исчерпав другие средства правовой защиты, – существенная дополнительная гарантия реализации права на обращения. Значительное место в реализации права граждан на обращения принадлежит органам внутренних дел. Это объясняется тем, что защита прав и свобод человека и гражданина является основной задачей всех подразделений органов внутренних дел, которые непосредственно рассматривают обращения граждан и ведут прием населения. Соблюдение права граждан на обращения сотрудниками органов внутренних дел имеет большое значение, поскольку именно в них содержится информация о нарушениях прав, свобод и законных интересов личности. Наряду с другими структурами государства конституционное право граждан на обращение обеспечивают органы прокуратуры. В механизме реализации права личности на обращение они играют важную роль и могут выступать в этих правоотношениях в разном качестве: 1) органа, надзирающего за соблюдением законодательства о порядке рассмотрения обращений граждан; 2) адресата обращения; 3) субъекта обращения в случаях представительства и защиты прав и законных интересов лиц, не способных самостоятельно реализовывать свое право на обращения, в том числе и в суде. Помимо государственных органов определенную роль в обеспечении реализации права граждан на обращение играют общественные институты, которые, осуществляя свою деятельность, консолидируют интересы отдельных групп населения и доводят их до сведения органов государственной власти. Общественные институты также ведут прием граждан, рассматривают их обращения. Однако порядок рассмотрения обращений в общественных организациях и объединениях отличается от порядка рассмотрения обращений в органах государственной власти. Он регламентирован внутренними локальными актами либо иным законодательством РФ, и на него не распространяются положения Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ. Так, например, ст. 33 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» определен порядок рассмотрения жалоб на действия (бездействие) адвокатов. Жалобы лиц, работающих в коммерческих и некоммерческих организациях или в общественных объединениях, на условия их труда (индивидуальные или коллективные трудовые споры) разрешаются в порядке, предусмотренном Трудовым кодексом РФ. Таким образом, проведенный анализ позволяет заключить, что сегодня в Российской Федерации сформировалась целостная система органов государственной и местной власти, участвующих в механизме реализации права граждан на обращения. |
Похожие:
 | Д. В. Григорьев – ведущий научный сотрудник нии академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук,... | | И. С. Викторов (руководитель авторского коллектива), кандидат юридических наук; Т. В. Ашиткова, кандидат юридических наук; Е. В.... |
 | Микроб"; фгуз "Противочумный центр Роспотребнадзора"; фгуз "Ростовский-на-Дону научно-исследовательский противочумный институт";... | | Открытое акционерное общество «Научно-исследовательский институт «Гириконд» создано Комитетом по управлению городским имуществом... |
| Дисциплина «Прокурорский надзор» относится к вариативной части профессионального цикла ( В. Дв 1) основной образовательной программы... | | Открытое акционерное общество «Научно-исследовательский институт «Гириконд» создано Комитетом по управлению городским имуществом... |
| Федеральным государственным унитарным предприятием «Мытищинский научно-исследовательский институт радиоизмерительных приборов» и... | | Перечень разработан специалистами Отдела нормативного обеспечения охраны труда Федерального государственного учреждения «Всероссийский... |
| Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов по специальности 030501. 65... | | И филиала федерального государственного бюджетного учреждения «центральный научно-исследовательский и проектный институт министерства... |