Структура государственного регулирования и управления туристской отраслью
Скачать 1.28 Mb.
|
| Структура государственного регулирования и управления туристской отраслью. 1. Основы государственного устройства РФ Основы государственного устройства Российской Федерации (РФ), системы управления, в том числе и туристской деятельностью, заложены Конституцией РФ. К вопросам, которые находятся в ведении Российской Федерации, в области туристской деятельности относятся следующие: -формирование концепции и стратегии развития туристской деятельности и основных принципов туристской политики Российской Федерации; -обеспечение экономической безопасности, защита экономического суверенитета и экономических интересов Российской Федерации, экономических интересов субъектов Российской Федерации и российских лиц, в том числе выезжающих за рубеж в качестве туристов; -государственное регулирование туристской деятельности, включая финансовое, валютное, кредитное, таможенно - тарифное и нетарифное регулирование, целый ряд программных мероприятий; -определение политики в области технического регулирования; -установление обязательных на всей территории Российской Федерации стандартов и критериев безопасности и/или безвредности для человека; -определение порядка вывоза и ввоза расщепляющихся материалов, отравляющих, взрывчатых, ядовитых, психотропных веществ, сильнодействующих ядовитых веществ, биологически активных материалов (донорской крови, внутренних органов и других материалов), генетически активных материалов (культур грибов, бактерий, вирусов, семенного материала человека и животных и иных материалов), животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения; -определение порядка вывоза отдельных видов стратегически важных сырьевых товаров, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации, ввоза сырья для переработки на таможенной территории Российской Федерации и вывоза продуктов его переработки; -определение порядка ввоза и вывоза драгоценных металлов, драгоценных камней, изделий из них, лома драгоценных металлов и драгоценных камней, отходов их переработки и химических соединений, содержащих драгоценные металлы; -установление показателей статистической отчетности туристской деятельности, обязательных на всей территории Российской Федерации; -разработка платежного баланса Российской Федерации; -привлечение государственных, банковских и коммерческих кредитов под гарантии Правительства Российской Федерации, контроль за их использованием; -заключение международных договоров Российской Федерации в области внешних экономических связей, включая сотрудничество в области туризма; -участие в деятельности международных организаций, реализация решений, принимаемых этими организациями; -создание и функционирование торговых представительств Российской Федерации за рубежом, а также представительств Российской Федерации при международных экономических и научно-технических организациях; -владение, пользование и распоряжение федеральной государственной собственностью Российской Федерации. Система органов государственной власти, предусмотренная Конституцией РФ, включает три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Законодательная власть в РФ осуществляется в лице Государственной Думы, которая является представительным и законодательным органом. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. К ведению законодательной власти наряду с другими вопросами относится принятие законов, обязательных к применению на всей территории Российской Федерации, а также назначение на должность руководителей Правительства, Центрального банка РФ и решение других вопросов. Структура Государственной Думы: Депутаты Государственной Думы Помощники депутатов Государственной Думы Совет Государственной Думы Председатель Государственной Думы Секретарь представителя Государственной Думы Депутатские объединения в Государственной Думе Аппараты депутатских объединений в Государственной Думе Первый заместитель Председателя Государственной Думы Заместитель Председателя Государственной Думы Секретариаты заместителей Председателя Государственной Думы Комитеты Государственной Думы Аппараты комитетов Государственной Думы Комиссии Государственной Думы Аппараты комиссии Государственной Думы Аппарат Государственной Думы Руководитель аппарата Государственной Думы Управления и отделы Государственной Думы1 В Государственной Думе нынешнего созыва туризм впервые представлен как бюджетообразующая отрасль, а его регулирование отнесено к деятельности Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму. Его основная деятельность связана с совершенствованием законодательства для создания экономических механизмов государственного регулирования, направленных на развитие предпринимательства в туристической индустрии в целом и на поддержку социальной сферы. Кроме того, законотворческая деятельность Думы должна обеспечить развитие инфраструктуры за счет признания за туристской отраслью экономического статуса, обеспечивающего работу по экономическим и социально-экономическим программам федерального и регионального уровней. Определенные сдвиги в связи с этим возможны и в социальной сфере. Высшая судебная власть в РФ осуществляется Конституционным судом, Верховным судом и Высшим арбитражным судом. В целом судебная система РФ устанавливается Конституцией и Федеральным конституционным судом. Основное назначение судебной системы применительно к сфере туризма защита прав и охраняемых законом интересов предприятий и предпринимателей, причем не только отечественных, но и зарубежных. Наиболее разнообразной системой специализированных органов государственной власти, принимающих участие в управлении туристской деятельностью в России, обладает исполнительная ветвь. К исполнительной власти относятся Президент и Правительство РФ. Президент, избираемый на основе всенародного голосования, является главой государства, гарантом Конституции, прав и свобод граждан. В своей деятельности он работает в тесном контакте с Правительством, опирается в принятии решений на деятельность ряда совещательных и контролирующих органов. Президент издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.2 Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ. В случае противоречия законодательству постановления и распоряжения Правительства РФ могут быть отменены Президентом.
В России туризм как бизнес начал развиваться фактически с 90-х годов 20 века, хотя еще до 1890 года появлялись общественные объединения, связанные с туристской деятельностью, проводились экскурсии, осуществлялись отдельные путешествия и поездки, связанные в первую очередь с лечением, но все они не были организованными, т.к. в их основе лежала просветительская концепция, для которой свойственна социальная направленность, предполагающая развитие экскурсоведения, формирование добровольных обществ, сбор научно-географической и краеведческой информации. С развитием транспорта и средств размещения постепенно происходило внедрение предпринимательской концепции, связанной с развитием инфраструктуры туризма, появлением туристских компаний, осуществляющих коммерческую деятельность, а также формированием туристского рынка и выделением таких сегментов, как состоятельный слой, предпочитающий элитный туризм, и более доступные путешествия для интеллигенции. Но революция 1917 года внесла определенные изменения в сам подход к данному виду деятельности, и туризм стал рассматриваться, в первую очередь, как социально значимое явление. Первым этапом развития туризма в СССР можно считать 1917-1936 гг., когда зарождалось экскурсионное и туристское движение, и туризм развивался в рамках общих задач культурной работы без упорядоченного управления с помощью целевой организации3. В связи с отсутствием на тот момент определения приоритетности в развитии сферы услуг в целом и туризма в частности, индустрия туризма, как единое целое, структурная составляющая экономики страны не была сформирована. Постоянное расширение внутреннего туризма, появление новых маршрутов, стремление к развитию социального туризма в рамках профсоюзного движения с одновременным лимитированием международного, а также развитие плановых туристских путешествий и полное отсутствие конкуренции в связи с наличием только двух государственных туристских компаний – «Спутника», специализировавшегося, в первую очередь, на внутреннем туризме, и «Интуриста», главные задачи которого определялись как привлечение и обслуживание иностранных туристов и экскурсантов в СССР, продажа билетов, перевозка иностранных туристов, организация продажи сувениров и предметов искусства, культурное обслуживание - было связано с ориентацией на экстенсивный путь развития данной сферы, о чем свидетельствует расширение географии туризма при снижении качества обслуживания. В связи с отсутствием возможности удовлетворения рекреационных потребностей всего населения при сохранении низких цен возникла необходимость внедрения новой административно-нормативной концепции, основанной на системе социальных нормативов. Для данного периода были свойственны быстрые темпы роста социального туризма, развитие инфраструктуры в ущерб качеству4. В 1986 году произошла трансформация системы внешнеторговых связей России в сторону уменьшения государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, связанная с тем, что Центральным комитетом КПСС и Советом Министров СССР были приняты Постановления «О мерах по совершенствованию управления внешнеэкономическими связями» и «О мерах по совершенствованию управления экономическим потенциалом страны», которые частично отменяли монополию внешней торговли. Дальнейшая либерализация внешнеэкономической деятельности России осуществлялась в рамках Российской Федерации – суверенного государства, возникшего с распадом СССР, основной целью которого стало проведение экономических преобразований, направленных на переход к рыночной экономике. 15 ноября 1991 г. был принят Указ Президента РСФСР N 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР», который в целях стабилизации внутреннего рынка и привлечения иностранных инвестиций давал возможность всем зарегистрированным на территории РСФСР предприятиям и их объединениям независимо от форм собственности осуществлять внешнеэкономическую, в том числе и посредническую, деятельность без специальной регистрации, что привело к появлению большого количества туристских компаний, имеющих возможность выхода на зарубежные рынки. Открытость российской экономики при ее деформированной структуре и кризисном состоянии, как и любые явления, содержала в себе не только созидательные, но и деструктивные начала и привела к серьезным отрицательным воздействиям, таким как:
Начиная с 1990 года, в сфере туризма произошли существенные изменения, связанные, с одной стороны, с формированием рыночных отношений, разгосударствлением и приватизацией средств размещения, созданием туристских компаний, специализирующихся как на внутреннем, так и на международном туризме, включающем въездные и выездные маршруты, рост спроса на которые был первоначально связан с длительным отсутствием возможности свободного выезда за рубеж, с другой стороны, туристский бизнес был очень криминализирован, ориентирован на сиюминутную прибыль и, соответственно, не предполагал существенных вложений в материальную базу, повышение качества, внедрение новых технологий, использование зарубежного опыта, повышение квалификации кадров, что привело к разрушению уже созданной материальной базы туризма и глубочайшему кризису. Это определило необходимость создания государственного органа исполнительной власти, способного упорядочить туристский рынок и осуществлять регулирование туристской отраслью. С этого момента началась структурная перестройка, которая, претерпев существенные изменения, длится до настоящего времени. В 1992 году основным регулирующим органом было Министерство культуры и туризма РФ, которое через полгода было преобразовано в два самостоятельных ведомства: Министерство культуры и Комитет по туризму. В январе 1994 года был организован Комитет по делам молодежи, физической культуре и туризму, который затем был преобразован в Комитет РФ по физической культуре и туризму, ставший в дальнейшем Государственным комитетом Российской Федерации по физической культуре и туризму – основным органом исполнительной власти, выполняющим функции, связанные с контролем за соблюдением государственных интересов в области туристской деятельности на макроуровне. В высшем законодательном органе – Государственной Думе была создана Комиссия по спорту и туризму с правом законодательной инициативы, а при Президенте РФ – Координационный Совет по туризму. В мае 1999 года Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» вместо ГКФТ РФ было создано Российское агентство по физкультуре и туризму, которое спустя всего два месяца было преобразовано в Министерство по физической культуре, спорту и туризму с Департаментом туризма – прообразом Национальной туристской администрации. Несмотря на то, что структура данного министерства была разработана в соответствии с рекомендациями ВТО, оно, фактически являясь отраслевым, больше внимания уделяло вопросам спорта и не обеспечивало «увязки» туристского бизнеса и экономики в целом, и в 2000 году к регулированию был подключен Департамент туризма Министерства экономического развития и торговли, основной задачей которого стало реформирование отрасли через разработку новой, более совершенной Концепции, выделение приоритетных направлений в развитии туризма, которыми определены в первую очередь такие сегменты сферы, как въездной и внутренний туризм, совершенствование структуры материальной базы туризма, внедрение современных стандартов, технических средств, совершенствование процедуры лицензирования туристских организаций, определение маркетинговой стратегии российского бизнеса, привлечение инвестиций в данную сферу деятельности и упорядочение международных отношений. Очень многое из всего вышеперечисленного за четыре года работы Министерства было достигнуто, но в 2004 году произошла реструктуризация Правительства РФ. Согласно Постановлению от 6 апреля 2004 г. № 166, федеральным органом исполнительной власти, регулирующим деятельность в сфере туризма, является Министерство здравоохранения и социального развития, которому были переданы функции разработки основ государственной политики и законодательства. На Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека был возложен надзор на потребительском рынке. Федеральному агентству по физической культуре, спорту и туризму были переданы функции Министерства экономического развития и торговли РФ, которое также было призвано оказывать государственные услуги, управлять государственным имуществом и осуществлять правоприменительные функции в сфере физической культуры, спорта и туризма. Основными функциями данного агентства в соответствии с данным постановлением являлись:
Печальный опыт соединения под одной крышей физкультуры, спорта и туризма при главенствующем положении первых двух был повторен. Туризм в своей основе отрасль производственно - экономическая и бюджетообразующая, а физкультура и спорт – сферы социальные или бюджетопотребляющие, что требует различных схем управления ими. Несоответствие социальных и экономических приоритетов породило проблему скоординированности политики исполнительной и законодательной власти. В Государственной Думе нынешнего созыва туризм впервые представлен как бюджетообразующая отрасль, а его регулирование отнесено к деятельности Комитета по экономической политике, предпринимательству и туризму. В данной ситуации возникла необходимость создания в структуре Правительства РФ специализированного органа по туризму, способного к долгосрочной деятельности по регулированию туризма и реализации принятых Государственной Думой нормативно-правовых актов. В связи с этим Правительством РФ было принято Постановление от 31 декабря 2004 г. N 901 «Об утверждении положения о Федеральном агентстве по туризму», в соответствии с которым разделены функции агентства по физической культуре и спорту и агентства по туризму, которое является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по проведению государственной политики, нормативно-правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере туризма. Руководство деятельностью Федерального агентства по туризму осуществляет Правительство Российской Федерации. Федеральное агентство в соответствии с данными ему полномочиями призвано:
Данные изменения в перспективе могут привести к повышению эффективности управления туристской сферой, но при условии ориентации на переход от управления к координации в рамках «Концепции административной реформы в Российской Федерации», призванной: -повысить каче6ство и доступность государственных услуг; -ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; -повысить эффективность деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей необходимо решение следующих задач: -внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления, ориентированного на результат; -разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых этими органами, а также административных регламентов для последних; -оптимизация функционирования тех же органов и введение в сферах их деятельности антикоррупционных механизмов; -повышение степени прозрачности этой деятельности и рост эффективности взаимоотношений органов исполнительной власти с гражданским обществом; -модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; -формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространение успешного опыта государственного регулирования. Первый этап административной реформы был сопряжен в основном с организационным упорядочением системы исполнительной власти. Второй этап (2006-2008 годы) административной реформы предполагает не столько продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, сколько модернизацию стиля и методов деятельности. Обязательность дальнейшего ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, объясняется тем, что в России малый бизнес расходует на преодоление административных барьеров до 10% валовой выручки, а зарубежная практика свидетельствует о том, что эффективное развитие малого бизнеса предполагает не более 3,5%. В связи с этим сформулирована задача снижения доли соответствующих издержек до 5% выручки в 2008г. и до 3% -к 2010 году5. Для туристской отрасли это наиболее актуально, так как основные предприятия и организации, обеспечивающие ее развитие относятся к малому среднему бизнесу. В программу действий на 2006г. включена разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов. На 2007год намечено продолжение ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти, оптимизация, функционирования органов исполнительной власти в субъектах РФ, а также совершенствование действующей системы контроля и надзора, пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административных реформ. В 2008 году предстоит ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора и внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти. Либерализации отношений исполнительной власти и бизнеса должны служить и намеченые федеральным правительством на 2006-2008 гг. меры по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, передаче части функций по контролю и надзору субъектам РФ и органам местного самоуправления, а также создаваемым саморегулируемым организациям, что начинает постепенно проявляться и в туристской отрасли6. |
Похожие:
 | ... | | Функции, цели, задачи и предмет таможенно-тарифного регулирования. Структура системы нормативно-правового регулирования в Таможенном... |
| Структура экономики: воспроизводственная, региональная, социальная и отраслевая структура | | Федеральный закон от 08. 12. 2003 №164-фз «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Цели и принципы... |
| Тема Функциональное разделение труда и организационная структура службы управления персоналом | | Содержание понятия государственного управления • Формы государственного устройства • Принципы и способы реализации государственной... |
| Фз «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» с целью создания системы государственного... | | Лейпера (Мейсенский университет), сущность которой основана на описании взаимодействия трех элементов: географического компонента... |
| Федерации от 10 июня 2008 года определила, что в силу императивного характера положений статей 1 и 10 Федерального закона от 24.... |  | С этого момента стала формироваться новая структура органов государственного управления, наделенная полномочиями по государственной... |