Подготовлен для системы КонсультантПлюс
|
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 25.12.2008 N 273-ФЗ
"О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ"
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 25 мая 2017 года
Н.А. АГЕШКИНА, А.Б. БЕЛЬЯНСКАЯ, А.Б. СМУШКИН
Авторы:
Агешкина Н.А. - практикующий юрист-эксперт с многолетним опытом работы в различных сферах деятельности коммерческих и некоммерческих организаций. Имеет ряд публикаций в области уголовного, гражданского, предпринимательского и конкурентного права. Является автором (соавтором) комментариев к УК РФ, ГК РФ, Федеральному закону от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране", Федеральному закону от 03.04.1995 N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности", Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", Федеральному закону от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", Федеральному закону от 25.07.2002 N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности", Федеральному закону от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" и др.
Бельянская А.Б. - консультант отдела правового обеспечения деятельности Саратовской областной Думы, имеет опыт работы заместителем начальника отдела экспертизы правовых актов правового управления Правительства Саратовской области, автор многочисленных публикаций и комментариев.
Смушкин А.Б. - кандидат юридических наук, доцент кафедры криминалистики ФГБОУ ВО "Саратовская государственная юридическая академия", доцент кафедры уголовного права и процесса Поволжского института (филиала) ВГУЮ (РПА Минюста России), имеет более 50 опубликованных работ, соавтор учебников по криминалистике, специальной технике, тактико-специальной подготовке, гражданскому процессуальному праву, пособий и справочников, а также комментариев к федеральным законам.
Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", определяющему основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Комментарий основан на анализе норм международного права и национального законодательства (федерального, регионального, муниципального); во внимание приняты мнения ученых, специалистов, компетентных органов и других исследователей в сфере антикоррупционной политики; учтены отдельные изменения, которые предлагается внести как в комментируемый Закон, так и в другие акты смежного законодательства.
В комментарии подробно охарактеризованы понятия, используемые в Законе; отражены основные истоки формирования и развития коррупции; исследованы правовые основы противодействия коррупции; приведены данные о коррупциогенной обстановке в России; указаны пробелы и несовершенства комментируемого Закона.
Особый акцент сделан на анализе полномочий субъектов антикоррупционной политики, мер по профилактике коррупции и основных направлений деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции.
Существенное внимание уделено вопросам ответственности физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения. В силу особой важности для целей комментируемого Закона не только приведены примеры из судебной практики, но и рассмотрены основные составы преступлений коррупционной направленности, обозначенные в п. 1 ст. 1 Закона при определении понятия "коррупция". Кроме того, в комментарии к ст. 13 Закона содержится краткий обзор ситуаций, представляющих коррупционную опасность, и общие рекомендации по правилам поведения в таких ситуациях, а также по минимизации, устранению коррупционных рисков.
Комментарий адресован широкому кругу лиц.
При написании комментария использованы нормативные правовые акты по состоянию на 25 мая 2017 года.
Список сокращений
БК РФ - Бюджетный кодекс Российской Федерации
ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации
Закон - Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"
КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
Конвенция ООН против коррупции - Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН)
Модельный закон "О противодействии коррупции" - Модельный закон "О противодействии коррупции" (новая редакция) (принят в г. Санкт-Петербурге 25.11.2008 Постановлением 31-20 на 31-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ)
Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике" - Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике" (принят в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 Постановлением N 22-15 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ)
НК РФ - Налоговый кодекс Российской Федерации
ООН - Организация Объединенных Наций
РФ - Российская Федерация
СМИ - средства массовой информации
СНГ - Содружество Независимых Государств
ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации
УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
25 декабря 2008 года
|
N 273-ФЗ
|
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ
(в ред. Федеральных законов от 11.07.2011 N 200-ФЗ,
от 21.11.2011 N 329-ФЗ, от 03.12.2012 N 231-ФЗ,
от 29.12.2012 N 280-ФЗ, от 07.05.2013 N 102-ФЗ,
от 30.09.2013 N 261-ФЗ, от 28.12.2013 N 396-ФЗ,
от 22.12.2014 N 431-ФЗ, от 05.10.2015 N 285-ФЗ,
от 03.11.2015 N 303-ФЗ, от 28.11.2015 N 354-ФЗ,
от 15.02.2016 N 24-ФЗ, от 03.07.2016 N 236-ФЗ,
от 28.12.2016 N 505-ФЗ, от 03.04.2017 N 64-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
1. В последние два десятилетия сообщения о коррупционных правонарушениях регулярно появляются в средствах массовой информации. О коррупции говорят политики, государственные чиновники, специалисты в разных областях жизнедеятельности и даже бабушки, сидящие на лавочках у подъезда, поэтому определить перечень лиц, которых интересует тема, связанная с противодействием коррупции, весьма затруднительно. Ряд исследователей по этому поводу отмечает: "О коррупции сегодня не говорит и не пишет только ленивый. Разговоры о ней превратились в некую интеллектуальную забаву" <1>. Однако далеко не каждый, рассуждающий о коррупции, может четко объяснить, что же такое "коррупция"; немногие разбираются в сути этого термина и порой даже не представляют или не хотят представлять, что свои действиями (бездействием) совершают коррупционные правонарушения.
--------------------------------
<1> См.: Ильинский А. Коррупция и перспективы развития государства. URL: http://www.aetp.ru/market-news/item/394422.
А. Ильинский, исследуя основы коррупции, указывает: "То ли <...> люди не понимают, что такое коррупция, то ли свои действия никак не связывают с ней, то ли, что страшнее всего, все они знают и понимают, но намеренно действуют таким образом, чтобы оградить коррупцию от какого бы то ни было воздействия на нее. Действительно, как всерьез можно говорить о выработке и применении эффективных мер противодействия коррупции, если ее основными бациллоносителями являются политики и представители СМИ. Получается, что одни вырабатывают неэффективные меры, а вторые уводят общественное мнение и сознание в сторону от существа проблем, связанных с коррупцией. Спросите любого журналиста, получающего добавку к зарплате или благодарность от заказчика в конверте, относит ли он свои действия к коррупции, и вы получите в лучшем случае отрицательный ответ, а в худшем - гневную отповедь на страницах издания, установившего такую практику. Поинтересуйтесь у лидера любой политической партии, осознает ли он, что жертвуемые его партии на выборы ли, на повседневное существование ли средства, есть не что иное, как продукт коррупции? В ответ получите в лучшем случае предупреждение. Модная ныне благотворительность имеет точно такое же происхождение. Не приходилось встречать ни одного чудака, кроме одного, имя которого я называть не стану - с ним перестанут здороваться в кругу российской элиты, который бы жертвовал своими средствами из личной прибыли и без замысла извлечь из подобного пожертвования куда большие дивиденды. Многие рядовые граждане России, сознавая, что нарушают, готовы в любой момент "поблагодарить" каждого, от кого зависит успех незамысловатого бизнеса, решение пустяковой сиюминутной проблемы на посту ГАИ за превышение скорости, в поликлинике за продление липового больничного, в паспортном столе за срочную справку. При этом не сомневаются: подобные действия ничего общего не имеют с коррупцией" <2>.
--------------------------------
<2> Там же.
Все эти обстоятельства побуждают более внимательно рассмотреть понятие и истоки коррупции. В разных источниках (в том числе словарях, пособиях, газетах, журналах) понятие коррупции определяется по-разному, так как с течением времени появляются новые механизмы как коррупционной деятельности, так и мер воздействия на нее со стороны государственных органов <3>. Нет единого, унифицированного, подхода к понятию коррупции ни в юридической доктрине, ни в международном праве.
--------------------------------
<3> См. публикацию: Коррупция. URL: https://urist.one/dolzhnostnye-prestupleniya/vzyatka/korruptsiya.html.
Так, Д.Н. Колмаченов <4> определяет коррупцию как совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве РФ, в связи с исполнением лицами, замещающими государственные должности, своих должностных полномочий и (или) связанных с ними возможностей для противоправного удовлетворения корыстной или иной личной заинтересованности, совершения других незаконных действий (бездействия), а равно противоправное предоставление преимуществ физическим и юридическим лицам.
--------------------------------
<4> См.: Колмаченов Д.Н. Административно-правовое регулирование установления принципов противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. 2008. N 12.
С позиции Ю.И. Бытко <5>, коррупцией является выполнение лицом, работающим постоянно, временно или по специальному полномочию в каком-либо органе власти или управления либо государственном предприятии, учреждении, организации, каких-либо действий, входящих в круг его служебных обязанностей, или невыполнение таких действий, или оказание покровительства посредством эксплуатации своего статуса в пользу заинтересованного физического или юридического лица в связи с получением от них или их представителей материального вознаграждения, льгот, услуг, преимуществ или их обещанием.
--------------------------------
<5> См.: Бытко Ю.И. Сущность коррупции, ее причины и меры противодействия // Современная организованная преступность и коррупция в России: состояние, тенденции, проблемы и возможности эффективного противодействия: тезисы Международной научно-практической конференции (27.02.2007 - 28.02.2007, Саратов): В 2 ч. / Отв. ред. А.И. Демидов. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "СГАП", 2007. Ч. 1.
О понятии коррупции в международном праве см. комментарий к ст. 1 Закона.
Коррупция (от лат. corrumpere - растлевать, лат. corruptio - подкуп, порча, растление, продажность, разложение) - термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав, а также связанных с этим официальным статусом авторитета, возможностей, связей в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам. Коррупцией называют также подкуп должностных лиц, их продажность. Соответствующий термин в европейских языках обычно имеет более широкую семантику, вытекающую из первичного значения исходного латинского слова. Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его нанимателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества <6>.
--------------------------------
<6> См. публикацию: О коррупции. URL: https://www.miet.ru/content/s/1885/e/47395/34.
Коррупция является сложным социальным, политическим и экономическим явлением, которое в той или иной степени затрагивает все страны. Она разрушает демократические институты, замедляет экономическое развитие и подрывает государственные устои. Коррупция поражает основу демократических институтов через искажение избирательных процессов, извращение принципа верховенства закона и создание бюрократических барьеров, единственный смысл которых - вымогательство взяток. Коррупция имеет много разновидностей: взяточничество, незаконное присвоение товаров и услуг, предназначенных для общественного потребления, кумовство (когда при приеме на работу предпочтение отдается членам семьи), оказание влияния при выработке законов и правил в целях получения личной выгоды <7>. Многие виды коррупции аналогичны мошенничеству, совершаемому должностным лицом, и относятся к категории преступлений против государственной власти <8>.
--------------------------------
<7> См. публикацию: Международный день борьбы с коррупцией. URL: https://ria.ru/spravka/20161209/1483035360.html.
<8> См. публикацию: О коррупции. URL: https://www.miet.ru/content/s/1885/e/47395/34.
Общепризнано, что коррупция выступает одним из опаснейших социальных явлений в современном мире, напрямую затрагивающих интересы общества и государства <9>. Коррупции может быть подвержено любое должностное лицо, обладающее дискреционной властью - властью над распределением каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор и т.д.). Главным стимулом к коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором - риск разоблачения и наказания <10>.
--------------------------------
<9> См. публикацию: Что такое коррупция. URL: http://www.sgmu.ru/info/anticorruption/.
<10> См. публикацию: О коррупции. URL: https://www.miet.ru/content/s/1885/e/47395/34.
Ни одно государство не свободно от некоторого уровня коррупции. Международное сообщество и широкая общественность во всех странах постоянно требуют от публичных должностных лиц большей открытости и подотчетности. Согласно оценкам Всемирного банка, ежегодно в мире расточительно расходуется один триллион долларов <11>. Согласно макроэкономическим и политэкономическим исследованиям коррупция является крупнейшим препятствием к экономическому росту и развитию, способным поставить под угрозу любые преобразования <12>.
--------------------------------
<11> См. публикацию от 09.12.2016: Международный день борьбы с коррупцией. URL: https://ria.ru/spravka/20161209/1483035360.html.
<12> См. публикацию: О коррупции. URL: https://www.miet.ru/content/s/1885/e/47395/34.
Разрабатывая памятку для граждан на тему: "Что такое коррупция и способы борьбы с ней", Минюст России отмечает <13>, что коррупция не появляется в обществе в одночасье. Сущность коррупции проявляется в тех социальных явлениях, с которыми она глубоко взаимосвязана. К их числу относятся правовой нигилизм и недостаточная правовая грамотность граждан, низкая гражданская позиция граждан. В числе источников коррупции указаны: неэффективное и несправедливое распределение и расходование материальных и нематериальных благ, снижение эффективности деятельности государственных и муниципальных органов, замедление темпов экономического роста, снижение уровня доверия к власти и другое.
--------------------------------
<13> См. URL: http://to34.minjust.ru/ru/chto-takoe-korrupciya-i-sposoby-borby-s-ney.
К причинам коррупционного поведения можно отнести:
- толерантность населения к проявлениям коррупции;
- отсутствие опасения потерять полученное благо в будущем при проверке оснований его приобретения;
- наличие у должностного лица выбора варианта поведения, когда он может решить поставленный перед ним вопрос как положительно, так и отрицательно;
- психологическая неуверенность гражданина при разговоре с должностным лицом;
- незнание гражданином своих прав, а также прав и обязанностей чиновника или лица, выполняющего управленческие функции в коммерческой или иной организации;
- отсутствие должного контроля со стороны руководства за поведением должностного лица.
Исторические корни коррупции <14> восходят к обычаю делать подарки, чтобы добиться расположения. Дорогой подарок выделял человека среди других просителей и способствовал тому, чтобы его просьба была выполнена. Поэтому в первобытных обществах плата жрецу или вождю была нормой. По мере усложнения государственного аппарата и усиления власти центрального правительства появились профессиональные чиновники, которые, по замыслу правителей, должны были довольствоваться только фиксированным жалованием. На практике чиновники стремились воспользоваться своим положением для тайного увеличения своих доходов.
--------------------------------
<14> Материал подготовлен с учетом исследования, содержащегося в публикации: История коррупции // https://www.miet.ru/content/s/1885/e/47395/34.
Первым правителем, о котором сохранилось упоминание как о борце с коррупцией, был Уруинимгина - шумерский царь города-государства Лагаша во второй половине XXIV века до н.э. Несмотря на показательные и часто жестокие наказания за коррупцию, борьба с ней не приводила к желаемым результатам. В лучшем случае удавалось предотвратить наиболее опасные преступления, однако на уровне мелкой растраты и взяток коррупция носила массовый характер. Первый трактат с обсуждением коррупции - "Артхашастра" - опубликовал под псевдонимом Каутилья один из министров Бхараты (Индии) в IV веке до н.э. В нем он сделал пессимистичный вывод, что "имущество царя не может быть, хотя бы в малости, не присвоено ведающими этим имуществом".
С аналогичными проблемами сталкивались и фараоны Древнего Египта, в котором сложился огромный бюрократический аппарат чиновников, позволявший себе творить беззаконие и произвол в отношении свободных крестьян, ремесленников и даже военной знати. Сохранилось поучение некоего Итахотела, который рекомендовал: "Гни спину перед начальством, тогда твой дом будет в порядке, твое жалованье будет в исправности, ибо плохо тому, кто противится перед начальником, но легко жить, когда он благоволит" <15>.
--------------------------------
<15> См. публикацию: История коррупции. https://www.miet.ru/content/s/1885/e/47395/34.
Особую озабоченность вызывала продажность судей, поскольку она приводила к незаконному перераспределению собственности и желанию решить спор вне правового поля. Не случайно ведущие религии из всех видов коррупции осуждают в первую очередь подкуп судей: "начальник требует подарков, и судья судит за взятки, а вельможи высказывают злые хотения души своей и извращают дело"; "даров не принимай, ибо дары слепыми делают зрячих и превращают дело правых"; "не присваивайте незаконно имущества друг друга и не подкупайте судей, чтобы намеренно присвоить часть собственности других людей" и т.д.
В древнеримских Законах XII таблиц термин "corrumpere" начинает использоваться в значениях "менять за деньги показания в суде" и "подкупать судью": "Неужели ты будешь считать суровым постановление закона, карающее смертною казнью того судью или посредника, которые были назначены при судоговорении, [для разбирательства дела] и были уличены в том, что приняли денежную мзду по [этому] делу?)" <16>.
--------------------------------
<16> Там же.
Важный импульс к осмыслению коррупции дают труды Н. Макиавелли. Коррупцию он сравнивал с болезнью, например с чахоткой. "Вначале ее трудно распознать, но легче лечить. Если же она запущена, то ее легко распознать, но излечить трудно" <17>.
--------------------------------
<17> Там же.
Начиная с конца XVIII века на Западе в отношении общества к коррупции наступил перелом. Либеральные преобразования проходили под лозунгом, что государственная власть существует для блага людей, ей подвластных, и поэтому подданные содержат правительство в обмен на неукоснительное соблюдение чиновниками законов. В частности, согласно Конституции США, принятой в 1787 г., получение взятки является одним из двух явным образом упомянутых преступлений, за которые Президенту США может быть объявлен импичмент. Общество начало оказывать все большее влияние на качество работы государственного аппарата. По мере усиления политических партий и государственного регулирования растущую озабоченность стали вызывать эпизоды сговора политической элиты и крупного бизнеса. Тем не менее уровень коррупции в развитых странах на протяжении XIX - XX веков уменьшился по сравнению с остальным миром.
Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж XIX и XX вв. С одной стороны, началось очередное усиление государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников. С другой - рождался крупный частный бизнес, который в конкурентной борьбе стал прибегать к "скупке государства" - уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала. По мере роста значения политических партий в развитых странах (особенно в странах Западной Европы после Второй мировой войны) получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы и транснациональные корпорации платили не лично политикам, а в партийную кассу.
Относительно развития коррупции в современной России в литературе предпринята следующая попытка ее периодизации <18>:
--------------------------------
<18> См.: Номоконов В.А. Коррупция в России: социальные последствия и особенности причин // Актуальные проблемы экономики и права. 2013. N 4. С. 61 - 67. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/korruptsiya-v-rossii-sotsialnye-posledstviya-i-osobennosti-prichin.pdf.
1) на первом этапе (первая половина 1990-х гг.) коррупция из эпизодического поиска незаконной ренты переходит на постоянную основу, становится массовой;
2) на втором этапе (вторая половина 1990-х гг.) коррупция переходит к взяткам в форме процента от сумм контрактов и договоров;
3) на третьем этапе (конец 1990-х гг. - начало XXI в.) широко распространяются рейдерство <19>, оказание регулярных коррупционных услуг, роль основного корруптера переходит к организованной преступности;
--------------------------------
<19> Рейдерство - это силовое поглощение предприятия против воли его собственников, руководителей или акционеров. Это искусственное создание условий, которые позволяют существенно снизить стоимость активов захватываемого предприятия или акционерного общества. При этом совершается вывод активов из владения законных собственников.
4) четвертый этап (первая пятилетка 2000-х гг.) характеризуется оговоренными процентами от прибыли бизнес-структур, формированием коррупционных картелей;
5) пятый этап, переживаемый сегодня, отличается формированием коррупционной монополии, завершением захвата и приватизации государства представителями групп специальных интересов экономической и политической элит.
Подытоживая вышеизложенное, можно сказать, что со второй половины XX века коррупция все больше начала становиться международной проблемой. Подкуп корпорациями высших должностных лиц за границей приобрел массовый характер. Глобализация привела к тому, что коррупция в одной стране стала негативно сказываться на развитии многих стран.
В целях содействия принятию и укреплению мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней; поощрению, облегчению и поддержке международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятию мер по возвращению активов; поощрению честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом Генеральной Ассамблеей ООН 31.10.2003 на 51-м пленарном заседании была принята Конвенция ООН против коррупции, которую Российская Федерация ратифицировала Федеральным законом от 08.03.2006 N 40-ФЗ с заявлениями.
В ст. 65 указанной Конвенции закреплено, что каждое государство-участник принимает в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства необходимые меры, включая законодательные и административные меры, для обеспечения осуществления своих обязательств согласно настоящей Конвенции.
В целях создания системы противодействия коррупции в Российской Федерации и устранения причин, ее порождающих, Указом Президента РФ от 19.05.2008 N 815 "О мерах по противодействию коррупции" был образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции и определены его основные задачи. Позднее был утвержден Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31.07.2008 N Пр-1568, утратил силу) и принят Указ Президента РФ от 18.12.2008 N 1799 "О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, касающихся взаимной правовой помощи".
В Национальном плане противодействия коррупции (первоначальная редакция) отмечалось, что в Российской Федерации в основном сформированы и функционируют правовая и организационная основы противодействия коррупции. Серьезный антикоррупционный потенциал заложен в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и плане мероприятий по ее проведению, одобренных распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р, а также в законодательстве Российской Федерации, регулирующем вопросы государственной службы. Однако, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся и настоятельной необходимостью.
Одной из первоочередных мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции в Национальном плане противодействия коррупции была указана подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О противодействии коррупции".
Внесенный 03.10.2008 в Государственную Думу законопроект N 105369-5 "О противодействии коррупции" <20> уже 25.12.2008 был подписан Президентом РФ и спустя несколько дней официально опубликован, закрепив основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
--------------------------------
<20> См. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=105369-5&02.
Однако обратим внимание, что принятие комментируемого Закона далеко не первая попытка "узаконить" правовые основы противодействия коррупции. До принятия Закона в Государственной Думе обсуждались следующие законопроекты:
- законопроект N 216592-3 "Основы законодательства об антикоррупционной политике" <21> (дата внесения в ГД: 19.06.2002) (16.04.2004 принято решение снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы);
--------------------------------
<21> См. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=216592-3&02.
- законопроект N 164749-3 "Основы законодательства об антикоррупционной политике" <22> (дата внесения в ГД: 21.12.2001) (21.05.2002 принято решение снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы);
--------------------------------
<22> См. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=164749-3&02.
- законопроект N 148067-3 "О противодействии коррупции" <23> (дата внесения в ГД: 05.11.2001) (29.10.2008 принято решение отклонить законопроект и снять с дальнейшего рассмотрения);
--------------------------------
<23> См. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=148067-3&02.
- законопроект N 99097368-2 "О борьбе с коррупцией" <24> (дата внесения в ГД: 22.10.1999) (13.06.2001 принято решение отклонить законопроект);
--------------------------------
<24> См. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=99097368-2&02.
- законопроект N 98037599-2 "О борьбе с коррупцией" <25> (дата внесения в ГД: 28.04.1998) (09.09.1998 принято решение отклонить законопроект);
--------------------------------
<25> См. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=98037599-2&02.
- законопроект N 96700358-2 "О борьбе с коррупцией" <26> (дата внесения в ГД: 15.02.1996) (19.11.1999 принято решение снять законопроект с рассмотрения Государственной Думы).
--------------------------------
<26> См. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=96700358-2&02.
Интересно отметить, что, несмотря на отсутствие закона федерального уровня, во многих субъектах РФ действовали свои антикоррупционные законы (например, в республиках Татарстан, Калмыкия, Карелия, Коми, Мордовия, Тыва; Удмуртской, Чеченской республиках; Забайкальском и Камчатском краях; Архангельской, Астраханской, Брянской, Владимирской, Калужской, Кемеровской, Саратовской областях и некоторых других регионах).
Однако отсутствие единого акта федерального уровня, определяющего основные принципы противодействия коррупции, не способствовало совершенствованию системы мер противодействия коррупции и даже приводило к жалобам в Конституционный Суд РФ. Так, например, В.Б. Черкунов <27> просил признать неконституционным Указ Президента РФ от 04.04.1992 N 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" (утратил силу), как не обеспечивающий эффективную защиту прав и свобод граждан, а также обязать законодательные органы незамедлительно принять закон о противодействии коррупции в Российской Федерации.
--------------------------------
<27> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 16.10.2003 N 376-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Черкунова Вячеслава Борисовича на нарушение его конституционных прав Указом Президента Российской Федерации "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" и непринятием Федерального закона о противодействии коррупции".
Активная работа по унификации антикоррупционного законодательства велась и на уровне Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств. Были приняты:
- Модельный закон о борьбе с коррупцией (принят в г. Санкт-Петербурге 03.04.1999 Постановлением N 13-4 на 13-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ);
- Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике" (принят в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 Постановлением N 22-15 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ).
25.12.2008 в соответствии с Межгосударственной программой совместных мер борьбы с преступностью на 2008 - 2010 годы, утвержденной Советом глав государств СНГ 05.10.2007, на 31-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ принят Модельный закон "О противодействии коррупции" в новой редакции.
Здесь нужно отметить, что Россия, как участник Межпарламентской Ассамблеи государств - участников Содружества Независимых Государств <28>, приняла на себя обязательство придерживаться разрабатываемых Межпарламентской Ассамблеей СНГ в качестве образцов для национального законодательства типовых (модельных) законов (адаптированных к условиям СНГ и учитывающих положения заключенных международных договоров). Однако ни структура комментируемого Закона, ни его содержание не соответствуют в полной мере разработанным в качестве образцов указанным выше модельным законам.
--------------------------------
<28> См.: Соглашение о Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств (Алма-Ата, 27.03.1992), Конвенцию о Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств (Минск, 26.05.1995).
Так, например, и в Модельном законе "Основы законодательства об антикоррупционной политике", и в Модельном законе "О противодействии коррупции":
1) содержится значительно более широкий перечень основных понятий (дано определение коррупции, коррупционного правонарушения, субъектов коррупционных правонарушений, антикоррупционного мониторинга и др.);
2) сформулированы цели и задачи закона;
3) обозначены приоритетные направления правового регулирования в сфере противодействия коррупции;
4) закреплены меры противодействия коррупции;
5) определены контрольные и надзорные органы в сфере антикоррупционной политики.
Кроме того, Модельный закон "Основы законодательства об антикоррупционной политике" содержит краткую классификацию коррупционных правонарушений, более детально определяет правовую основу антикоррупционной политики, дает развернутую систему мер реализации антикоррупционной политики, а также характеристику антикоррупционных стандартов приоритетных сфер правового регулирования антикоррупционной политики и регламентирует систему контроля в сфере антикоррупционной политики.
Комментируемый Закон ограничивается номинальной преамбулой, номинальным перечнем основных понятий и номинальным определением правовой основы противодействия коррупции, закрепляя основные принципы противодействия коррупции, но не устанавливая при этом целей и задач Закона. Хотя, следует признать, что формально цели сформулированы в преамбуле Закона (это предупреждение коррупции и борьба с ней, минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений) и в развернутом виде продублированы в определении понятия "противодействие коррупции" (п. 2 ст. 1 Закона). Можно сказать, что задачи Закона отражены в ст. 7 "Основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции".
В Законе не употребляется термин "субъекты противодействия коррупции" ("субъекты антикоррупционной политики"), хотя в Модельных законах "Основы законодательства об антикоррупционной политике" и "О противодействии коррупции" это понятие закреплено. В него включены государственные органы и органы местного самоуправления, учреждения, организации независимо от форм собственности, общественные объединения и лица, уполномоченные в пределах своей компетенции на формирование и реализацию мер противодействия коррупции, отдельные физические лица. Тем не менее заметим, что на субъектов антикоррупционной политики указано при трактовке определения "противодействие коррупции" (п. 2 ст. 1 Закона). Это федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица (см. также ст. ст. 5 и 13.4 Закона).
В ст. 10 (ч. ч. 1 и 2) Закона содержится определение конфликта интересов и личной заинтересованности, а положения ст. 11 закрепляют порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов.
Основное содержание Закона составляют запреты и ограничения, введенные для лиц, имеющих публичный статус, а также иных субъектов (ст. ст. 7.1, 12, 12.1, 12.2, 12.4, 12.5), и возложенные на них обязанности (ст. ст. 8, 8.1, 9, ч. 3 ст. 10, 11.1, 12.3, 13.3).
В отдельную группу можно выделить нормы, касающиеся ответственности за коррупционные правонарушения (п. 1 ст. 1 (в части указания на возможные виды коррупционных правонарушений), ст. ст. 13, 13.1, 13.2, 14), при этом нужно учесть, что отдельные нормы об ответственности содержатся и в других статьях комментируемого Закона.
Вообще нужно отметить, что последовательными и логичными, в целом соответствующими международным нормам и рекомендациям являются первые шесть статей Закона. В остальном комментируемый Закон несколько хаотичен, даже, можно сказать, бессистемен. Отчасти виной этому стало неоднократное внесение изменений и дополнений в комментируемый Закон. В своем стремлении противодействовать коррупции законодатель с момента принятия Закона и до настоящего дня настолько загромоздил Закон отсылочными нормами, что без соответствующих дополнительных разъяснений компетентных лиц порой бывает трудно разобраться, о чем же конкретно идет речь. При первоначальном ознакомлении с текстом Закона складывается мнение, что запреты и ограничения налагаются на всех лиц, хоть в какой-то степени причастных к осуществлению функций государственного или муниципального управления. При этом и формулировки самих запретов и ограничений во многих случаях тяжеловесны. А регулярные ссылки на прилагательные "иные", "другие", которые в совокупном исчислении употребляются в тексте Закона более 90 раз (при этом сам Закон сравнительно невелик по объему и состоит из 26 статей), создают впечатление, что законодатель перестраховался на всякий случай. Вдруг нужно будет расширить сферу запретов, сослаться на акты, которые не были указаны, привлечь к взаимодействию лиц, о которых ранее не шла речь, и т.п.
Комментируемый Закон на 80% состоит из бланкетных норм и функционирует преимущественно в качестве рамочного законодательного акта, а основная нагрузка правового регулирования в части разработки, внедрения и реализации национальных антикоррупционных мер находится в плоскости подзаконного нормотворчества. Ответственность за коррупционные правонарушения определяется нормами уголовного (УК РФ) и административного законодательства (КоАП РФ). Кроме того, виновные лица за совершение коррупционных правонарушений несут гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с нормами ГК РФ, ТК РФ, законодательства о государственной и муниципальной службе, иных законов. Подробнее о правовой основе противодействия коррупции см. комментарий к ст. 2 Закона, об ответственности за коррупционные правонарушения - комментарий к ст. ст. 13, 14 Закона.
Обратим внимание еще на один аспект. Комментируемый Закон определил основных субъектов антикоррупционной политики и их полномочия в части противодействия коррупции, систему превентивных мер противодействия коррупции, основные направления по повышению эффективности противодействия коррупции, запреты, ограничения и обязанности публичных должностных лиц, однако не предусмотрел при этом норм, устанавливающих, кто и в каком порядке осуществляет контроль и надзор за реализацией антикоррупционной политики. И подобное упущение, на наш взгляд, по сравнению с рядом других имеющихся в Законе пробелов и недостатков, является наиболее существенным и требует внесения в Закон соответствующих дополнений.
О системе контроля в сфере антикоррупционной политики см. комментарий к п. 6 ст. 6 Закона.
Подводя итог изложенному, отметим, что, несмотря на многочисленные пробелы и недочеты, имеющиеся в комментируемом Законе, в целом антикоррупционное законодательство Российской Федерации, сформированное по состоянию на 25 мая 2017 г., а также практика его применения отвечают мировым стандартам.
2. Ежегодно 9 декабря отмечается Международный день борьбы с коррупцией (начиная с 2004 г.), поскольку именно в этот день в 2003 году в Мексике была открыта для подписания Конвенция ООН против коррупции. В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 21.11.2003 N A/RES/58/4 <29> отмечено в том числе, что Генеральная Ассамблея:
--------------------------------
<29> См. URL: http://www.un.org/ru/documents/ods.asp?m=A/RES/58/4.
1) принимает Конвенцию ООН против коррупции, прилагаемую к настоящей Резолюции, и открывает ее для подписания на Политической конференции высокого уровня для подписания Конвенции, которая будет проведена в Мериде, Мексика, 9 - 11 декабря 2003 года в соответствии с Резолюцией 57/169;
2) постановляет, что для углубления понимания проблемы коррупции и роли Конвенции в предупреждении коррупции и борьбе с ней 9 декабря должно быть названо Международным днем борьбы с коррупцией.
Международный день борьбы с коррупцией отмечает население всех стран - участниц ООН, которые поставили свои подписи и ратифицировали Конвенцию ООН против коррупции. Поэтому 9 декабря во многих странах мира проходят демонстрации, встречи, конференции, семинары и другие мероприятия, приуроченные к Международному дню борьбы с коррупцией. Россия не исключение. Силами общественных организаций, представителей власти, правоохранительных структур и всех неравнодушных граждан во многих российских городах в этот день проводятся самые разные акции и мероприятия, печатаются листовки и плакаты, рассказывающие о вреде коррупции и методах борьбы с ней.
Существует мировой рейтинг антикоррупционной борьбы - |
