Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов
Скачать 7.92 Mb.
|
| РАЗДЕЛ II. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СТАТУСЫ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ СУБЪЕКТОВ ГЛАВА 6. ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИИ § 1. Административная праводееспособность индивидуальных субъектов Административно-правовой статус индивидуального субъекта — это правовое положение личности в ее отношениях с субъектами исполнительной власти, урегулированное нормами государственного и административного права. Он является составной частью общего правового статуса гражданина. Права и обязанности личности, о которых говорится в административно-правовых нормах, производны от конституционных и часто конкретизируют последние. Прежде всего основы административно-правового статуса граждан Российской Федерации устанавливаются Конституцией, актами органов представительной власти. В формировании и особенно в реализации составляющих данный статус прав и обязанностей значительна также роль органов исполнительной власти. Правительство, министерства, губернаторы издают немало нормативных актов, которые предоставляют определенным категориям лиц льготы, закрепляют процедуры деятельности различных инспекций, устанавливают общеобязательные правила (охоты, дорожного движения, пожарной безопасности и т. д.). Разнообразными нормативными актами органов исполнительной власти: • конкретизируются конституционные права и обязанности граждан; • первично предоставляются определенные права; • устанавливаются процедуры реализации прав и обязанностей; • определяются органы, должностные лица, которые обязаны оказывать гражданам содействие при осуществлении прав и обязанностей. Наряду с активной нормотворческой деятельностью государственная администрация непосредственно участвует в реализации гражданами их прав и обязанностей (планирует, финансирует, контролирует эту работу, обеспечивает ее кадрами, ресурсами, методическими материалами и т. д.) и защищает права и свободы граждан. Составными частями адмиинстративно-правового статуса индивидуального субъекта являются административная правосубъектность и его реальные права и обязанности, приобретенные в соответствии с нормами административного права. «Правосубъектность включает два основных структурных элемента: во-первых, способность обладания правами и несения обязанностей (правоспособность); во-вторых, способность к самостоятельному осуществлению прав и обязанностей (дееспособность). Поэтому иногда правосубъектность называют праводееспособностью»[1]. Административная правоспособность — это способность иметь права и обязанности, закрепленные нормами административного права. Частично она возникает с момента рождения (право на постановку в очередь на получение жилой площади, на имя[2], на медицинскую помощь, на бесплатное обеспечение лекарствами). Будучи в принципе равной, административная правоспособность граждан не одинакова. Она зависит от возраста, пола, состояния здоровья, образования, места жительства, национальности и других демографических факторов. В качестве примера можно назвать воинскую обязанность, способность стать носителем которой зависит от пола, возраста, состояния здоровья, гражданства и ряда иных факторов. О влиянии на административную правоспособность даже такого признака, как национальность лица, свидетельствуют нормы Федерального закона "О гарантиях прав малочисленных народов в Российской Федерации", принятого в апреле 1999 г. В частности, в нем закреплено право лиц, относящихся к малочисленным народам, на замену военной службы альтернативной гражданской службой. Влияет на правоспособность также рост лица. Лица, рост которых менее 150 см, не призываются на военную службу, им не предоставляются права на управление автобусами и т. д. Сейчас, когда субъекты Федерации в соответствии со ст. 72 Конституции России активно осуществляют административное правотворчество, административная правоспособность жителей разных регионов имеет определенные различия. Например, распоряжением мэра г. Москвы от 28 мая 1998 г. установлено, что с 1 июня 1998 г. ежемесячно производится доплата к пенсии в размере 100% минимальной пенсии по старости лилипутам, получающим пенсию (независимо от ее вида) в органах социальной защиты населения. Таким образом, главные особенности административной правоспособности следующие: она регулируется нормами административного права, ее содержание состоит в регламентации правовых способностей индивидов в отношениях с субъектами государственной исполнительной власти, у конкретных лиц она возникает с момента рождения, для разных лиц она неодинакова по объему. Административная дееспособность — это способность лица своими действиями осуществлять права, выполнять обязанности, предусмотренные административно-правовыми нормами, и нести ответственность в соответствии с этими нормами. Административная дееспособность граждан России возникает позднее правоспособности, возраст ее наступления законом не установлен. Хочется отметить, что раньше, чем какая-либо иная, у гражданина возникает именно административная дееспособность. Ее частичное появление и последующее увеличение связано с физическим и интеллектуальным взрослением лица. Даже дошкольники могут самостоятельно обратиться к врачу, реализовать право на жалобу, с шести лет ребенок сам реализует право на образование. Комиссия по делам несовершеннолетних вправе направить лицо, которому исполнилось 11 лет, в специальную школу. С 16 лет наступает административная деликтоспособность — способность нести административную ответственность за свои действия. В течение последнего десятилетия административная правосубъектность индивидуальных субъектов непрерывно расширяется. В ее регулировании повышается роль законов. За последние годы федеральными законами гражданам предоставлено право на оружие, на свободный выбор места жительства, выезда из России, учреждение средств массовой информации и др. Значительно расширены права на судебную защиту, на объединение, на свободу совести. Согласно ч. Ъ ст. 55 Конституции «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обороны страны и безопасности государства». Федеральными законами предусмотрены четыре группы обстоятельств, при наличии которых правовой статус, прежде всего административно-правовой статус индивидуального субъекта, может быть ограничен: • чрезвычайные обстоятельства (массовые беспорядки, стихийные бедствия и др.); • если это несовместимо с его общественно полезной деятельностью (запрещение совместной службы родственников, совмещения государственной службы с предпринимательской деятельностью и т. д.); • если без этого невозможно обеспечить государственную безопасность (режим секретности, пограничный режим и др.); • совершение неправомерных действий (лишение правонарушителей водительских прав, ограничения на приобретение ими оружия и т. д.). В первых трех случаях ограничения непосредственно устанавливаются нормативными актами и касаются неопределенного числа граждан, являются групповыми. А ограничения административно-правового статуса в связи с неравномерными действиями носят индивидуальный характер, персонифицированы, являются мерами принуждения, их содержание определяется правоприменительными актами. Нередки случаи, когда ограничение прав правонарушителя не является мерой принуждения, а представляет собой неблагоприятные последствия правонарушения. Так, правонарушителю может быть отказано в выдаче лицензии на оружие, заграничного паспорта. § 2. Административно-правовой статус гражданина Общий административно-правовой статус индивида принято называть статусом гражданина. До 1992 г. все ученые вслед за законодателем различали три разновидности граждан: граждане СССР (РСФСР), иностранцы и лица без гражданства. Но после распада СССР, образования СНГ, принятия российского Закона «О гражданстве» всех лиц по признаку гражданства необходимо поделить на шесть групп: граждане Российской Федерации, лица с двойным гражданством, почетные граждане, граждане «ближнего зарубежья» (республик СНГ, кроме России), иностранцы и лица без гражданства. Конечно, внутри каждой из названных родовых общностей есть различия. Так, административно-правовые статусы постоянно проживающих и временно прибывших иностранцев не идентичны. Но это уже внутриродовые особенности. Сейчас можно говорить о трех категориях граждан России (обычных, почетных и с двойным гражданством) и о трех категориях лиц («ближнего» и «дальнего зарубежья», лицах без гражданства), не имеющих российского гражданства. С точки зрения первичного источника, первичной правовой основы можно различать конституционные права граждан, а также права, первично урегулированные законами и подзаконными актами. Соответственно права граждан, закрепленные административными нормами, можно поделить на две группы: 1. Конкретизирующие, развивающие, обеспечивающие реализацию конституционных прав. Они являются вторичными по отношению к конституционным правам, производными от них, условно их можно назвать конституционно-административными; 2. Права, регулируемые только нормами административного права, получившие первичное закрепление в источниках административного права (чисто административные). Большинство основных (конституционных) прав граждан нуждается в административно-правовом обеспечении. А если они не подкреплены административно-правовыми нормами, то зачастую становятся благими пожеланиями, красивыми обещаниями. Таковой является, например, ч. 1> ст. 59 Конституции, в которой сказано о праве на замену военной службы альтернативной гражданской службой, хотя еще не принят закон об альтернативной военной службе. В этом и других случаях административное законодательство должно уточнить, кто имеет соответствующее право, время, место и иные условия его реализации, механизм осуществления, ответственность за нарушение права. Так, нормы Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", закрепив право граждан России на получение заграничного паспорта, процедуру его получения и ряд других вопросов, урегулировали административно-правовой механизм реализации конституционного права на выезд из России и въезд в нее. Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан России обращаться в государственные и муниципальные органы. Очевидно, что для реализации этого права нужен федеральный закон, закрепляющий порядок его осуществления. Необходимо уточнить круг субъектов соответствующих отношений: могут ли обращаться в органы публичной власти лица, не являющиеся гражданами России, можно ли обращаться в частные организации, к тому же нужно решить вопрос об ответственности за бюрократическое отношение к обращениям граждан. Очевидно, что без административно-правовой поддержки очень трудно и даже невозможно было бы реализовать права на образование, бесплатную медицинскую помощь, благоприятную окружающую среду, равный доступ к государственной службе, обеспечение жильем. Хотя и в меньшей степени, в административно-правовом обеспечении нуждаются право на объединение, право проводить забастовки, право на предпринимательскую деятельность и др. Для реализации конституционных прав закреплены административные права граждан на административную жалобу, на оружие, на заграничный паспорт, на поступление в школу, вуз, на государственную службу, на скорую помощь, на обеспечение бесплатными лекарствами. К числу административных относятся права граждан на охоту, рыбную ловлю, управление транспортными средствами, на получение, замену паспорта гражданина России, на защиту в производстве по административным правонарушениям и др. Административное право регулирует также права отдельных категорий граждан: беженцев, вынужденных переселенцев, детей-сирот, студентов, военнослужащих, работников милиции и др. С точки зрения механизма реализации можно выделить права абсолютные (безусловные) и относительные. К абсолютным относятся права, которыми лица пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создать условия и не мешать их реализации, защищать их. Это, например, право на административную жалобу, выбор имени, трудоустройство, пользования публичными библиотеками, получения общего среднего образования. Реализация абсолютных прав зависит, главным образом или даже исключительно, от воли гражданина. Относительными следует считать такие права, для реализации которых нужен акт государственного органа. Например, приказ о назначении на должность, лицензия на осуществление деятельности. Воля гражданина должна быть опосредована волей субъекта власти, актом применения права. По кругу лиц, которым права предоставляются, и основаниям их возникновения можно различать общие и специальные права. Последние чаще всего являются льготами, которые даются по признакам: • социально-демографическим (больным, многодетным, вынужденным переселенцам и т. д.); • общественно полезной деятельности (ветеранам, военнослужащим, Героям России, государственным служащим и др.). " С учетом территориального фактора льготы могут быть федеральными, региональными, локальными. Льготы могут быть предоставлены законами и подзаконными актами. Так, ст. 7 Федерального закона от 28 мая 1999 г.[3] установлено, что с 1 января 2000 года: «1. Право на 50-процентную скидку со стоимости проезда на междугородном транспорте к месту назначения и обратно в пределах территории Российской Федерации предоставляется обучающимся но очной форме обучения в государственных и муниципальных общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях начального профессионального образования и проживающим в семьях, среднедушевой доход которых не превышает величину прожиточного минимума, установленного в субъекте Российской Федерации. 2. Льгота на проезд предоставляется при использовании междугородного железнодорожного транспорта (поезда и вагоны всех категорий, за исключением фирменных поездов и вагонов повышенной комфортности). При отсутствии железнодорожного сообщения льгота на проезд предоставляется на одном из следующих видов междугородного транспорта независимо от форм собственности: водном (места III категории), автомобильном (общего пользования), авиационном (экономический класс). Ъ. Данная льгота предоставляется неоднократно для проезда к месту назначения и обратно в период с 1 октября по 15 мая и один раз к месту назначения и обратно в период с 16 мая по 30 сентября ежегодно. 4. Данная льгота предоставляется... для проезда к месту назначения и обратно в случаях: 1) совершения коллективных экскурсионных поездок; 2) необходимости отдыха в каникулярное время; 3) необходимости направления на консультацию, обследование и лечение в лечебно-профилактические учреждения, находящиеся в других населенных пунктах; 4) вызванных семейными обстоятельствами. 5. Ограничение, касающееся предоставления льготы на проезд в период с 16 мая по 30 сентября, установленное пунктом 3 настоящей статьи, не распространяется на случаи, указанные в подпунктах 3 и 4 пункта 4 настоящей статьи». По содержанию различаются такие группы прав граждан, как: • на социально-политическую активность, участие в государственных делах. Это права на государственную службу, внесение предложений, получение информации в установленной форме, право организовывать, участвовать, выходить из общественных объединений, пресекать противоправные действия, учреждать газету и др.; • на государственное участие, содействие, помощь компетентных организаций. Речь идет, например, о праве пользоваться бесплатными благами (библиотеками и др.), получать организационную (в трудоустройстве, например), техническую, санитарно-эпидемиологическую, медицинскую и иную помощь; • на защиту. Основные формы его реализации: 1) административная жалоба, 2) жалоба (иск) в суд, 3) защита в административно-юрисдикционном производстве, 4) необходимая оборона (в том числе право на газовое оружие), 5) право на помощь негосударственных организаций (коллегий адвокатов, обществ защиты прав потребителей, профсоюзов и др.). Среди административно-правовых обязанностей индивидуальных субъектов можно выделить абсолютные и относительные. Абсолютные не зависят от каких-то конкретных обстоятельств, они безусловны, возлагаются на каждого (соблюдение правил регистрационного учета, дорожного движения, санитарии и т. д.). Относительные обязанности возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими. Среди них можно различать: 1) обязанности пользователя (читателя государственной библиотеки, студента государственного вуза, рыболова, пассажира и др.); 2) обязанности лица, получившего разрешение на совершение определенных действий, владение определенным имуществом (водителя, собственника газового оружия, частного детектива и др.). В третью группу следует выделить обязанности, которые порождаются неправомерными действиями. В их числе: • обязанности выполнять законные требования представителей власти (предъявлять документы, пройти в РОВД и т. д.); • обязанности претерпевать меры принуждения (задержание, арест имущества, лишение прав, конфискация и др.); • обязанности по исполнению взысканий и иных мер воздействия, применяемых уполномоченными субъектами (уплатить штраф, возместить ущерб, принести извинение, выполнить наряд вне очереди). По критерию первичности источника норм, закрепляющих административно-правовую обязанность, нужно выделить обязанности, конкретизирующие конституционные (конституционно-административные) и чисто административные. Так, обязанности соблюдать правила воинского учета, являться по вызову в военкомат, поступать и учиться в учебных заведениях, дающих основное общее образование, не загрязнять водоемы, леса и др. — являются конституционно-административными. Чисто административные обязанности — соблюдение правил регистрационного учета, санитарии, пожарной безопасности, дорожного движения, правила пользования библиотеками, архивами, осуществление лицензируемых видов деятельности, выполнение учебных планов и соблюдение правил внутреннего распорядка в учебных заведениях. Среди административно-правовых обязанностей по критерию защиты их правовыми санкциями можно выделить не обеспеченные и обеспеченные санкциями- А среди обязанностей второй группы полезно различать те, которые обеспечены административными, дисциплинарными, уголовными, гражданско-правовыми санкциями. В некоторых случаях (например, нарушения правил дорожного движения) обязанность может быть обеспечена разными санкциями. А обязанность иметь, получать основное общее образование санкциями вообще не защищена. § 3. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства Правовое положение иностранцев и апатридов различается очень несущественно, в первом приближении к исследованию вопроса им можно пренебречь и рассматривать их как единую родовую общность: лиц, не являющихся гражданами России. По общему правилу, они пользуются теми же правами и на них возлагаются те же обязанности, что и на граждан России. Но есть и отличия в их правосубъектности, так как гражданство серьезно влияет на административно-правовой статус личности. Его наличие или отсутствие сказывается на совокупности прав и обязанностей граждан, живущих в России. |
Похожие:
 | РФ. Автор более 70 научных и учебно-методических работ, среди них: учебники "Информатика и математика для юристов", "Налоговое право... | | Административное право. Учебник. Под ред. Л. Л. Попова и М. С. Студеникиной. М., 2008 |
| Президентом РФ 24 июля 2002 года. В структуру учебника включены новые главы и параграфы с учетом видов судопроизводства, предусмотренных... | | Учебник предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов и может использоваться также на... |
| Дудникова Э. В. — профессор кафедры детских болезней по ростовского государственного медицинского университета, доктор медицинских... | | Учебник предназначен для студентов, слушателей, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений |
| Практический курс английского языка. 2 курс : учеб для студентов вузов / (В. Д. Аракин и др.); под ред. В. А. Аракина. — 7-е изд,... | | Практический курс английского языка. 2 курс : учеб для студентов вузов / (В. Д. Аракин и др.); под ред. В. А. Аракина. — 7-е изд,... |
| Требования к студентам: приступая к изучению курса Личные и имущественные права детей и их защита, студент должен знать гражданское... | | Требования к студентам: приступая к изучению курса Личные и имущественные права детей и их защита, студент должен знать гражданское... |