ГЛАВА 1. СОГЛАШЕНИЕ О РАЗДЕЛЕ ПРОДУКЦИИ:
МИРОВОЙ ОПЫТ И РОССИЯ
(ПРОБЛЕМЫ, ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ)
Правовые аспекты становления и развития
инвестиционной деятельности в Российской Федерации
Одним из факторов, обусловливающих повышение уровня благосостояния общества, является инвестиционная активность экономики страны. Формирование условий, обеспечивающих нормальное развитие инвестиционных процессов, – одна из главных функций государства, реализуемая за счет создания правовой основы реализации экономической деятельности. Большое значение в организации инвестиционных процессов принадлежит эффективности применения действующего законодательства хозяйствующими и иными субъектами.
Развитие инвестиционного законодательства Российской Федерации делится на несколько этапов – с 1991 по1995 гг. и с 1996 г. по настоящее время.
Первый этап характеризует инвестиционную деятельность в переходный период, то есть нормативные акты рыночной экономики начального поколения. Ряд законов1 вводил в повседневную жизнь новаторские правовые дефиниции, характеризующие рыночную экономику. Новые законы, принятые в течение этого этапа, внедряя новые понятия в области рыночной экономики, не обеспечивали их действие нужным механизмом регулирования. Более того, взаимодействие между разнообразными законами, связанными с реализацией инвестиций, не было достаточно отлаженным.
В 1991–1995 гг. особое внимание уделялось формированию законодательства об иностранных инвестициях. Принимались новые нормативные акты с тем, чтобы выработать существующие положения ФЗ РФ «Об иностранных инвестициях», которые уточняли последовательность образования организаций с инвестициями иностранного происхождения, предусматривающих основание особых финансовых институтов, которые оснащали бы наплыв зарубежного капитала.
Первым нормативно-правовым актом, регулирующим отношения в области иностранных инвестиций, стало Постановление Правительства РСФСР «О регистрации предприятий с иностранными инвестициями»1 (от 28.11.1991 г. № 26) (далее – ПРПИИ). Этот документ восполнил недостаток, который был допущен в ФЗ РФ «Об иностранных инвестициях», в отношении регулирования концессионного соглашения.
ФЗ РФ «Об иностранных инвестициях» предполагал принятие закона о концессиях. В соответствии со ст. 402 указанного закона, заключение концессионных соглашений должно было стать одним из способов правового регулирования инвестиций в сфере добычи полезных ископаемых. Положение о регистрации организаций с элементами иностранных инвестиций устанавливало последовательность регистрации предприятий с иностранными инвестициями в этой области экономики. Таким образом, зарубежные инвесторы могли применять форму коллективного предприятия, зафиксированную законом, при реализации добычи полезных ископаемых до принятия закона о концессионных соглашениях. Согласно этому положению, регистрация предприятий с элементами иностранных инвестиций (кроме предприятий, относящихся к нефтегазоперерабатывающей, угледобывающей и нефтегазодобывающей отраслям), объем зарубежных инвестиций, не превосходящий 100 млн руб., осуществлялся советами министров республик, областей, краев, автономных округов, автономных областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в составе Российской Федерации. Следовательно, с принятием Положения о регистрации предприятий с элементами иностранных инвестиций была включена двойная регистрация предприятий с иностранными инвестициями: на федеральном и региональном уровнях.
В 1994 г. была сделан первый шаг к переходу на цельную основу в регулировании инвестиций, то есть, несмотря на происхождение инвестиций, на их регулирование вообще. Идея установления материальных стимулов для продвижения высокоэффективных и стремительно окупаемых проектов лежала в основе президентского указа РФ от 17.09.1994 г. № 1928 «О частных инвестициях в Российской Федерации»1. Государственная финансовая поддержка таких проектов путем обеспечения средств из бюджета федерации была одним из материальных стимулов в данной области.
В случае проектного финансирования критерием отбора иностранных инвестиций стало фактическое вложение частным инвестором капитала и признание важности этого для государства. В основе Указа Президента РФ «О частных инвестициях в Российской Федерации» (от 17.09.1994 г. № 1928) лежала идея правового регулирования инвестиций, которая порождала недостоверность в том, что коммерческие и высокоэффективные иностранные инвестиции могут нуждаться в поддержке государства. Хотя с точки зрения принципа регулирования инвестиций эта идея была верна.
Подписание данного указа стало основой для вступления в действие нормативно-правовых актов, касающихся деятельности отдельных участников хозяйственных площадок. Многие нормативно-правовые акты, в первую очередь, Постановление Правительства РФ «О мерах государственной поддержки акционерного общества открытого типа «Нефтяная компания «ЛУКойл» и ее дочерних предприятий» (от 22.03.1995 г. № 269)1, снабжали предоставление конкретной компании государственных субсидий. Неполнота регулирования частных зарубежных инвестиций из-за оказания поддержки со стороны государства определенным участникам рыночных отношений запретила логично продвигаться в плане формирования законов, которые смогли бы устанавливать связанные с инвестициями отношения без разграничения на иностранные и отечественные.
На первом этапе развития инвестиционного законодательства Российской Федерации среди вопросов, которые были связаны с регистрацией предприятий с иностранными инвестициями, большое внимание уделялось госоргану, уполномоченному регистрировать предприятия с элементами иностранных инвестиций. Руководствуясь практикой регулирования инвестиций за границей, первоначально данным органом выступал Комитет по иностранным инвестициям, который подчинялся Министерству финансов. После этого функции Комитета по иностранным инвестициям при Министерстве финансов приняло на себя специально созданное Российское агентство по сотрудничеству и развитию (РАМСИР), позже получившая наименование Регистрационной палаты при Министерстве экономики2. Функции, регулирующие регистрацию предприятий с элементами иностранных инвестиций, переходили к соответствующим органам, сообразуясь с Постановлением Правительства РФ «О государственной Регистрационной палате при Министерстве экономики Российской Федерации» (от 06.06.1994 г. № 655).
В направлении формирования цельного режима для иностранных и отечественных предпринимателей в 1994 г. был совершен еще один бросок: был подписан президентский Указ «Об упорядочении государственной регистрации предприятий и предпринимателей на территории Российской Федерации» (от 08.07.1994 г. № 1482)1.
После принятия Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) в 1995 г. проблемы регистрации юридических лиц, в том числе и с участием иностранных инвестиций, должны были разрешаться на основании закона о регистрации юридических лиц, на тот момент еще не разработанного, в общем порядке. Разработка единого порядка организации юридических лиц заложена в п. 1 ст. 51 ГК РФ. В соответствии с ним юридическим лицам надлежит пройти регистрацию в органах юстиции в определяемом законом порядке. Два законодательных акта (Постановление Правительства РФ «О передаче Государственной регистрационной палаты при Министерстве экономики РФ в ведение Министерства юстиции Российской Федерации»2 (от 05.09.1998 г. № 1034) и Указ Президента РФ «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»3 (от 02.08.1999 г. № 954)) на основании положений ГК РФ осуществили трансляцию функций по регистрации предприятий с иностранными инвестициями органам юстиции.
Введение Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»4 (от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ) (далее – Закон о регистрации юридических лиц) завершило формирование на территории РФ единого регламента регистрации юридических лиц. Но все же в пределах действующего законодательства продолжают проявляться черты, характерные для регистрации коммерческих организаций с элементами иностранных инвестиций.
В 1991–1993 гг. были основаны разнообразные организации, содействовавшие привлечению иностранных инвестиций1. Желание привлекать иностранные инвестиции изъявляли и формируемые за границей организации, к которым относились российские центры культуры и науки за рубежом.
Образование большого числа организаций с непонятным правовым статусом, оказывающих поддержку в привлечении иностранных инвестиций, обусловило размывание государственных функций, направленных на регулирование инвестиций. Указанные выше организации призваны были решать вопросы о пропуске иностранных инвестиций, однако зачастую они сами оказывались участниками хозяйственной деятельности, получая при этом бюджетное финансирование. Например, изначально сформированный для регулирования инвестиций государственный орган – Комитет по иностранным инвестициям – был реорганизован в РАМСИР, который вследствие сказанного распался на множество организаций, лишенных полномочий по принятию решений в сфере регулирования иностранных инвестиций.
Указ Президента РФ «О порядке передачи в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности» (от 31.08.1995 г. № 889) определял осуществление залоговых аукционов при отсутствии созданного рынка ценных бумаг и надлежащего регулирования инвестиций2. После того, как проведение залоговых аукционов окончило важный период развития российского инвестиционного законодательства, существенное внимание в регулировании отношений, связанных с инвестициями, стало уделяться формированию рынка ценных бумаг и объединение правовых форм организации предпринимательской деятельности с участием иностранного капитала.
Чтобы охарактеризовать второй этап развития законодательства об инвестициях, который приходится на период с 1996 г. по настоящее время, необходимо рассмотреть нормативно-правовые акты, которые лежат в основе установления рыночной экономики в целом. Данные акты являются базой для так называемого инвестиционного климата в стране. К ним принадлежат принятые на этом этапе акты антимонопольного законодательства, законодательства о приватизации государственной собственности и законодательства о валютном регулировании и валютном контроле. Вышеназванные законы формировали базу для регулирования инвестиций в ценные бумаги или портфельных инвестиций.
Для прямых иностранных инвестиций основой являются нормативно-правовые акты, которые определяют правовой режим инвестиций, включающий в себя как систему налогообложения в конкретной стране, так и регулирование внешней торговли. Участник иностранного происхождения внешнеэкономической деятельности принимает решение о реализации инвестиций лишь тогда, когда объективные обстоятельства предпринимательской деятельности подскажут ему, что формирование производства или сборка на территории страны-импортера готовой продукции доставит его предприятию значительно больше выгоды, чем сама импортируемая готовая продукция. Серьезный инвестор при утверждении решения об инвестировании средств руководствуется экономическим подсчетом, в основе которого лежит действующее налоговое и таможенное законодательство страны-импортера.
В 1996 г. существовало разграничение инвестиций на прямые и портфельные вследствие формирования фондового рынка России. В конце 1990-х гг. опыт участия нерезидентов на рынке ценных бумаг и в его регулировании позволил говорить не только о надобности разграничения портфельных и прямых инвестиций, но и о специфике правового регулирования именно портфельных инвестиций. Эти особенности обусловлены, прежде всего, общей для всех стран тенденцией к развитию финансовых рынков – глобализацией1.
Этап после 1995 г. характеризуется большим числом принятых нормативно-правовых актов, которые связаны с регулированием инвестиций. Вопросы финансирования предпринимательской деятельности разрешались автономно, учитывая при этом особенности их реструктуризации практически в каждой отрасли экономики. Кроме этого, после 1995 г. значительная часть принятых в эту пору законов, следуя общему принципу развития рынка – поддержанию условий конкуренции, регулировала инвестиции без разграничения на отечественные и иностранные, в общем порядке.
Произошедшие в России после 1995 г. изменения в правовом регулировании иностранных инвестиций можно кратко охарактеризовать как формирование регулирующего рыночные отношения гражданского права, включая и инвестиционную составляющую. На тот момент сложились условия, необходимые для развития гражданско-правовых отношений, когда прямые и портфельные инвестиции воплотятся в жизнь.
Значимым нормативно-правовым актом, регулирующим прямые иностранные инвестиции в России, по-прежнему оставался Закон об иностранных инвестициях. Его действие дополнило законодательство в области добычи полезных ископаемых. Так, к концу 1995 г. была окончена работа над законом о соглашениях о разделе продукции.
Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции»2 (от 30.12.1995 г. № 225-ФЗ) (далее – Закон о СРП) стал альтернативой поручению, который содержался в Законе об иностранных инвестициях, о принятии закона о концессионных договорах. Данный закон, с точки зрения Торгово-промышленной палаты РФ, позволяет основать инвестиционный механизм в минерально-сырьевых отраслях российской экономики с помощью массового внедрения договорных отношений между государством и инвестором. Сама договорная форма организации инвестиционных отношений и есть инвестиционный механизм. Но утверждение Закона о СРП не позволило решить основной вопрос – привлечение инвестиций в минерально-сырьевую базу государства.
Концессионный договор традиционно опосредовал правовую форму организации частной предпринимательской деятельности в области добычи полезных ископаемых. Договоры о делении продукции в заграничной практике по своему содержанию больше играли роль концессионных договоров нового поколения. Предмет и условие данного договора заключались в гарантии прав заключившего договор с государством частного лица.
Отсутствие слаженности в действиях региональных и федеральных государственных органов (а регулирование соглашений о разделе продукции входило в область общего ведения с федеральными органами) оказало тормозящий эффект на внедрение в практику договоров о разделе продукции.
Основным шагом в сфере инвестиционных отношений на данном этапе стало принятие в 1996 г. второй части ГК РФ, регулирующей отдельные виды договорных обязательств с участием иностранных лиц.
К числу договоров, поименованных ГК РФ, которые можно применять для реализации инвестиционной деятельности, относятся договоры финансовой аренды, коммерческой концессии, целевого займа, возмездного оказания услуг, доверительного управления, простого товарищества. Их особенностью является то, что они могут быть гарантом длительных экономических связей между сторонами в договоре.
Так, явилось новеллой введение в ГК РФ норм о договоре целевого займа, что обозначало использование гражданско-правовых методов регулирования к отношениям, прежде подчиненным финансовому и административному праву. Цель подобного займа обеспечивалась административно-финансовым контролем финансовых органов и органов Госбанка СССР. После этого нововведения в ГК РФ существенным условием гражданско-правового договора стало условие о том, «какие возможные средства контроля за действиями заемщика со стороны заимодавца будут использованы в ходе их совместной деятельности»1 и как должен использовать сумму займа заемщик.
С 1998 по 1999 г. продолжали усовершенствоваться формы инвестиций в области договоров. Центральными законами, касающимися прямых иностранных инвестиций, стали: Федеральный закон «О финансовой аренде (лизинге)»2 (от 29.10.1998 г. № 164-ФЗ) (далее – Закон о лизинге) и Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» (от 07.01.1999 г. № 19-ФЗ).
Законы, принятые в период 1998 г., установили, что договорные формы инвестиций в РФ формируются как различного вида соглашения о разделе продукции, а не как договоры о совместной деятельности. Например, в ст. 28 Закона о лизинге написано, что допускается осуществление расчетов по лизинговым платежам продукцией (в натуральной форме), производимой с помощью предмета лизинга.
Знаменательным в развитии инвестиционного законодательства считается 1999 год, в течение которого было целиком обновлено законодательство об инвестиционной деятельности и иностранных инвестициях. Взамен Закона об иностранных инвестициях 1991 г. был введен в действие новый Закон об иностранных инвестициях. Закон об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений, используемый наряду с принятым ранее Законом об инвестиционной деятельности, был принят в 1999 г. Отметим, что Закон об инвестиционной деятельности применяется в части, не противоречащей закону, принятому в 1999 г. В этот период утверждены законы, сосредоточенные на процессе регулирования рынка портфельных инвестиций: Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг»1 (от 23.06.1999 г. № 117-ФЗ) (далее – Закон о защите конкуренции на рынке финансовых услуг) и Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»2 (от 05.03.1999 г. № 46-ФЗ) (далее – Закон о защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг). Вышеназванные законы отражают свежие направления в развитии законодательства, которые можно постигнуть, обратившись к международно-правовому уровню регулирования инвестиций.
Таким образом, в Российской Федерации в течение последних 20 лет создавался правовой фундамент для дальнейшего развития инвестиционной деятельности, позволивший поднять на новый уровень отрасли экономики и степень общественных отношений в целом. Но сегодня можно перейти к следующему этапу развития инвестиционной деятельности в РФ, который отвечал бы новым стандартам развития государства и рыночной экономики и был бы связан с последующей имплементацией положений международно-правовых актов и международных договоров.
Одной из нерешенных до конца задач в сфере законодательного регулирования инвестиционной деятельности РФ остается проблема гарантий не ухудшения условий деятельности иностранных инвесторов на территории нашей страны. В Законах РФ «Об иностранных инвестициях» и «Об инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений» была сделана попытка законодательно обеспечить иностранному инвестору возможность получения прогнозируемых финансовых результатов с помощью так называемой «дедушкиной оговорки». Но предоставленная привилегия касалась только условий инвестиционной деятельности при следующих ограничениях: инвестиции, которые могут получить данную привилегию должны быть реализованы в отечественные юридические лица. Условия инвестирования при данных льготах не менялись.
Если после заключения между государством и иностранным инвестором соглашения о разделе продукции будут приняты новые законы, инвестор будет осуществлять свою деятельность по законам, действующие на момент заключения СРП. Наряду с этим, для защиты прав и интересов юридических лиц и граждан предусматривается возможность внесения изменений в «условия инвестиционной деятельности» специальным федеральным законом. Данная возможность распространяется только на случаи, когда изменения в законодательство вносит Российская Федерация, а не ее субъекты.
Ни в одном законодательном акте Российской Федерации не закреплены базовые параметры тех льгот, которыми могут пользоваться иностранные инвесторы на уровне субъектов Федерации. Неразрешимость названной задачи приводит на практике к тому, что она разрешается либо на ведомственном уровне, либо на уровне крупных предприятий, относящихся к естественным монополиям, такие как: ОАО «Газпром» РАО «ЕЭС России», где действуют собственные внутренние правила, которые иногда противоречат нормам международных договоров, заключенных Россией.
С целью увязать предоставление льгот с приоритетами развития экономики, стимулирования внедрения достижений научно-технического прогресса в законе «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» было использовано понятие «приоритетный инвестиционный проект». Участие в таких проектах позволяет иностранному инвестору получать дополнительные налоговые льготы. К приоритетным проектам отнесены проекты, соответствующие одному из двух критериев1:
- цель - производство наукоемкой, импортозамещающей и т.д. продукции;
- если объем средств, вкладываемых в проект, превышает определенную минимально установленную величину.
К разряду приоритетных проектов относятся проекты, с суммарным объемом иностранных инвестиций не менее 1 млрд. рублей, или, если минимальная доля (вклад) иностранных инвесторов в уставном (складочном) капитале коммерческой организации с иностранными инвестициями составляет не менее 100 млн. рублей, а также проекты, включенные в перечень, который утверждается Правительством Российской Федерации2.
При всем при этом из закона малопонятно, как термин «приоритетный инвестиционный проект» сопоставляется с уже существующими нормами и практикой заключения так называемых «инвестиционных соглашений» между государственными органами и инвесторами.
В настоящее время заключение таких соглашений с инвесторами, осуществляющими прямые инвестиции в отрасли материального производства в размере не менее 100 млн. долларов США, регламентируется Указом Президента Российской Федерации от 25 января 1995 г. №73. На основании Указа Президента Российской Федерации от 5 февраля 1998 г. №135 заключаются крупные инвестиционные соглашения. Критерии отнесения соответствующих проектов к категории крупномасштабных в указанных документах не совпадают, различны и перечни предоставляемых льгот3.
Законодательно не определено содержание процедуры составления Правительством Российской Федерации специального «перечня» приоритетных инвестиционных проектов, включение в который будет свидетельствовать о присвоении проекту статуса приоритетного и фактически означать введение дополнительной административной процедуры, которую должен будет пройти инвестор с целью обоснования приоритетности осуществляемого им проекта. Подобная формулировка критериев приоритетности проекта открывает возможности для лоббирования и административного произвола в вопросах, напрямую связанных с получением специального статуса и соответствующих ему льгот1.
Положения упомянутых законов о гарантиях инвесторам тоже не решают полностью проблемы. Предусматриваемая ими компенсация ограничивается стоимостью осуществленной инвестиции, хотя убытки могут быть неизмеримо выше. Отсутствуют также положения, регламентирующие вопросы исполнения гарантий: к кому следует обращаться за выплатой компенсации, в какие сроки она должна выплачиваться, т.е. с какого момента пострадавший может прибегнуть к судебным процедурам для защиты своих интересов.
В России провозглашена политика поддержки отечественного товаропроизводителя и импортозамещения, в связи с чем, иностранные инвесторы законодательно обязаны при реализации инвестиционных проектов в обязательном порядке использовать продукцию, товары и услуги казахстанских и российских подрядчиков. С целью улучшения социальной обстановки в обществе России, поощрения создания новых рабочих мест для граждан при реализации инвестиционных проектов, законодательно ограничен определенными ежегодными квотами ввоз иностранной рабочей силы на территорию Российской Федерации.
|
