§ 3. Конституционно-правовые основы общественного строя Правовое регулирование экономических, социальных и духовно-культурных отношений
Институт общественного строя лишь условно, по аналогии с более распространенной сегодня в мире европейской континентальной моделью конституционализма, расширительно трактующей конституцию как основной закон не только государства, но и общества в целом, можно считать конституционно-правовым. Американская же доктрина его таковым не признает ввиду того, что придерживается изначального, классического, англосаксонского подхода к пониманию конституции лишь как закона, содержащего главные ограничения государственной власти в пользу обеспечения прав человека. Тем не менее нам представляется логичным и целесообразным познакомить читателя с основами законодательного и судебного регулирования отношений, образующих в своей совокупности общественный строй США.
Первые попытки государственного регулирования экономических отношений были предприняты в США в конце XIX в. В то время основным направлением такого регулирования явилось антимонопольное законодательство. Первым юридическим документом в этой сфере стал Акт о защите торговли и коммерции от незаконных ограничений и монополий (закон Шермана) 1890 г., объявивший преступными любые договоры и объединения экономического характера, направленные на ограничение торговли между штатами и иностранными государствами. Монополизация торговли и даже покушение на нее также считались уголовными деяниями. В 1914 г. Конгресс принял Акт о федеральной торговой комиссии (закон Клейтона), запретивший под страхом уголовного преследования противоправные способы борьбы с конкурентами в торговле, к числу которых были отнесены уступка в цене, необоснованное снижение цен, скупка корпорациями акций конкурирующих фирм и т. п. Названные акты до сих пор считаются важнейшими в рассматриваемой сфере.
С начала 30-х гг. XX в. важным направлением экономической политики государства стала защита отечественного производителя. Юридически это выражается в наличии антидемпингового законодательства. Первым актом в данной области стал Акт о тарифе 1930 г., предусматривающий взимание антидемпинговой пошлины на импортные товары, продаваемые ниже "обоснованных" цен. Пошлина взимается по решению министра торговли. Аналогичные меры содержит ныне действующий Антидемпинговый кодекс 1994 г.
Еще одной сферой государственного воздействия на экономику является в США регулирование тех ее отраслей, которые имеют особую публичную значимость. В начале XX в. были приняты действующие поныне акты, регулирующие функционирование транспорта, учреждений коммунальных услуг, банковской системы, элеваторов. В годы президентства Ф. Рузвельта (периоды Великой депрессии и "Нового курса") в сферу государственного регулирования были вовлечены новые отрасли: социальное страхование, фондовые биржи, трудовые отношения, цены на сельскохозяйственные угодья и продукцию, природный газ, грузовой транспорт. При этом основное бремя правовой регламентации экономики лежит на штатах.
Интенсивность государственного воздействия на экономику на протяжении XX в. была не всегда одинаковой. Она зависела прежде всего от экономического положения страны и от того, какая из двух партий являлась правящей в тот или иной период. Усиливалось государственное воздействие в периоды правления Демократической партии, ослаблялось, — когда к власти приходила Республиканская партия.
Становление социальной функции государства произошло в США значительно позже, чем в европейских странах: она складывалась одновременно с активизацией государственного регулирования экономики в период проведения "Нового курса" Ф. Рузвельта. Впоследствии социальная функция американского государства развивалась достаточно неравномерно и также в основном усиление ее совпадало с правлением Демократической партии.
Важным объектом реализации социальной функции государства выступают отношения между трудом и капиталом. Они начинают подвергаться государственному регулированию с конца XIX в. как следствие обострения социальных конфликтов между предпринимателями и наемными работниками. В 1886 г. впервые на отдельных государственных предприятиях был установлен 8-часовой рабочий день. В 1916 г. Конгресс принял Акт о 8-часовом рабочем дне на железнодорожном транспорте. На рубеже веков законы, ограничивающие продолжительность рабочего дня, были приняты многими штатами. Однако Верховный суд США, основываясь на теории абсолютно свободного предпринимательства, неоднократно признавал такие законы неконституционными, противоречащими "свободе хозяев и работников заключать контракт друг с другом", а следовательно, XIV поправке к Конституции. Наибольшую известность получило решение по делу Лохнер против штата Нью-Йорк (1903 г.). Предметом спора был Нью-Йоркский статут, регулирующий работу пекарен и ограничивающий рабочий день в них 60 часами в неделю и 10 часами в день. Верховный суд США признал его неконституционным.
Подход законодательства и судебной практики к данному вопросу изменился только в 30-е гг. Актами Конгресса 1938 и 1942 гг. были установлены 8-часовой рабочий день и 40-часовая рабочая неделя; сверхурочная работа должна оплачиваться в полуторном размере. Именно в это время вводятся ежегодные отпуска, устанавливается минимальный размер заработной платы (с 1 сентября 1997 г. она составляет 5,15 долл. в час), запрещается детский труд, появляется государственное социальное страхование, разрешаются профсоюзы и забастовки, вводится институт коллективных договоров.
Государственная политика в сфере трудовых отношений, проводимая в 80—90-е гг., как никогда ранее направлена на обеспечение сотрудничества между трудом и капиталом, выработку неконфликтных методов разрешения разногласий, поскольку "могущество страны, ранее определявшееся ее военной мощью, сегодня измеряется квалификацией ее рабочих, искусством ее менеджеров и силой ее технологий"*.
* Червонная С. А. Новые аспекты регулирования трудовых отношений в США // США: экономика, политика, идеология. 1995. № 2. С. 14.
Задачи регулирования государством отношений между трудом и капиталом обусловили учреждение в этой сфере целого ряда федеральных административных ведомств. Это национальный комитет по трудовым отношениям, наделенный правом расследовать незаконные действия в сфере трудовой деятельности, издавать распоряжения об их прекращении и т. п.; национальный арбитражный совет, осуществляющий квазисудебные функции по разрешению трудовых споров; федеральная служба посредничества и примирения, предлагающая посреднические услуги для разрешения трудовых конфликтов; комиссия по безопасности и охране здоровья на производстве.
Важнейшим направлением социальной деятельности государства является в США, как и в других странах, социальное обеспечение. Однако до сих пор его единой централизованной системы здесь не существует.
Социальное обеспечение складывается из множества программ: федеральных, штатов, муниципальных, совместных. При этом государственная система социального обеспечения включает две основные формы: социальное страхование и социальное вспомоществование. Они различаются по источникам финансирования: система страхования формируется за счет взносов, а система вспомоществования — из бюджетных средств. Обе системы являются достаточно фрагментарными. Так, Акт о социальном страховании 1935 г., впервые учредивший данную форму социального обеспечения, предусматривал лишь два вида государственного страхования: по возрасту и безработице. Впоследствии поправками к этому акту было введено страхование на случаи потери кормильца и нетрудоспособности, не связанной с производственной травмой. Муниципальное же страхование осуществляется только в отношении лиц старше 65 лет (программа Медикэр), которые получают медицинский полис на основании льготных страховых взносов (тем самым частично их медицинское обслуживание оплачивается муниципалитетами).
Второй формой государственного социального обеспечения является система вспомоществования, получившая название Вэлфэр. Данная система, как отмечалось, начала формироваться также в период проведения "Нового курса". При этом первоначально выплаты по ней распространялись только на престарелых и слепых граждан, а также детей из бедных семей. Со второй половины 60-х гг., когда Верховный суд США вынес целый ряд решений, поддерживающих мероприятия по развитию Вэлфэра, в том числе ввел понятие "черты бедности", данная система стала неотъемлемой частью социальной политики американского государства. В настоящее время государственное вспомоществование охватывает граждан, доходы которых не превышают или относительно немного превышают (на 25—30%) официально установленную черту бедности. Система Вэлфэра сегодня включает множество программ. Во-первых, это федеральная программа обеспечения гарантированного дохода не ниже прожиточного минимума малообеспеченным гражданам пенсионного возраста, слепым и прочим инвалидам. Во-вторых, элементом системы Вэлфэра являются федерально-штатные программы помощи нуждающимся семьям с детьми. Они охватывают по большей части многодетные и неполные семьи. В-третьих, система Вэлфэра включает и разнообразные программы продовольственной помощи бедным, которые обеспечиваются талонами, дающими право бесплатно или по сниженным ценам приобретать в специальных магазинах продукты питания. Четвертым элементом системы Вэлфэра являются субсидии на строительство жилья малообеспеченным семьям.
Наконец, чрезвычайно важной составной частью системы Вэлфэра выступают программы медицинской помощи. Наиболее крупной из них является разработанная в середине 60-х гг. федеральная программа Медикэйд, предусматривающая бесплатное оказание медицинской помощи беднейшим слоям населения. Помимо этой программы на федеральном уровне действуют и другие, например специальная программа для легочных больных, программа льготного медицинского обслуживания работников федеральных органов и учреждений и т. д. На программы Медикэр и Медикэйд расходуются более 60% всех затрат государства на нужды здравоохранения. В целом же государство в рамках многочисленных программ в сфере медицинского обслуживания покрывает около 44% всех таких затрат на нужды здравоохранения. Остальные 56% оплачиваются частным сектором (страховыми компаниями и непосредственно пациентами)*.
* См.: Швецова Н. А. Злоупотребления и мошенничество в государственных медицинских программах США // США: экономика, политика, идеология., 1997. № 1. С. 119.
Наряду с федеральными программами в каждом штате действуют собственные программы социальной помощи. Имеются и многочисленные частные программы, разрабатываемые различными фондами, иными общественными объединениями, предпринимателями.
С 80-х гг. XX в. и до настоящего времени наблюдается тенденция к некоторому ограничению социальной деятельности американского государства. В первую очередь это выразилось в сокращении выплат в рамках федеральных программ вспомоществования. Уже в 80-е гг. были уменьшены расходы на различные программы Вэлфэра, особенно ощутимо в сфере здравоохранения. В ходе проведения президентских выборов 1992 г. Демократическая партия выступила с программой реформы социального обеспечения. Наиболее крупным преобразованиям предполагалось подвергнуть сферу здравоохранения с тем, чтобы все американцы получали медицинскую помощь бесплатно. После своего избрания Президентом лидер демократов Б. Клинтон образовал комитет по подготовке предложений о реформе медицинского обслуживания. Однако соответствующий законопроект был отвергнут Конгрессом в 1994г. В предвыборной платформе Демократической партии 1996 г. положения о реформе системы здравоохранения уже отсутствовали. Более того, под нажимом республиканского большинства в Конгрессе осенью 1996 г. (после двукратного отклонения Президентом) был принят Акт о реформе социального вспомоществования, представляющий собой по сути самую крупную реформу в этой сфере за все время ее существования и значительно сокращающий помощь государства малоимущим. Введенные этим актом ограничения затрагивают лиц трудоспособного возраста и детей из малоимущих семей. В частности, предусмотрены полное прекращение выплат федеральных пособий на детей молодым матерям, родившим детей вне брака, ограничение пятью годами максимального срока получения трудоспособными лицами федеральной помощи по системе Вэлфэра, обязательное участие трудоспособных получателей федерального вспомоществования в общественных работах.
Указанная реформа социального обеспечения была направлена на преодоление духа иждивенчества в обществе: по выражению одного из парламентариев, она превращает социальное вспомоществование в то, чем оно должно быть: "во второй шанс, а не в образ жизни"*.
* См.: Keesing's Record of World Events. 1996. №. 7—8. P. 41219.
Неотъемлемым элементом социальной функции американского государства стала с конца 50-х гг. и активная политика в области образования. Широкое развитие получил государственный сектор образования, особенно начального и среднего: более 90% всех детей школьного возраста обучаются в государственных и муниципальных школах бесплатно. Около 80% всех студентов также получают высшее образование в государственных вузах, хотя и за определенную плату. Конгрессом США не раз принимались акты о начальном и среднем образовании, предусматривающие выделение денежных средств на цели обучения детей из необеспеченных семей (приобретение учебников, школьные завтраки и т. п.).
Платформа Демократической партии, с которой выступил Б. Клинтон на президентских выборах 1996 г., предусматривала, в частности, увеличение срока обязательного обучения с 12 до 14 лет, расширение компьютеризации учебного процесса, меры по усиленному обучению детей раннему чтению.
Экономическим рычагом реализации социальной функции государства является в США, как и в других странах, налоговая политика. В течение XX в. подходы к ее содержанию в большей или меньшей степени не раз изменялись в зависимости от состояния экономики и соотношения партийных сил в государственном механизме. Регулярный подоходный налог в стране был введен в 1909 г. В настоящее время, с 1986 г., когда Президент Рональд Рейган подписал Акт о налоговой реформе, ставки налогов являются едва ли не самыми низкими среди развитых стран. При этом более 4 млн. семей с низкими доходами были вообще освобождены от уплаты налогов. Наивысшая ставка подоходного налога сократилась с 70% в 1981 г. до 33%. Большая же часть населения (около 80%) выплачивает в качестве налогов приблизительно 15% от дохода*.
* См.: Боботов С. В., Жигачев И. Ю. Указ. соч. С. 65.
Важные направления социальной политики государства — охрана окружающей среды и защита потребителей.
Религиозная политика государства получила отражение в Конституции, текущем законодательстве, а также в судебной и политической практике. Она основана, с одной стороны, на принципах светского характера государства, религиозного плюрализма и равноправия всех религий, церквей и конфессий, а также граждан независимо от отношения к религии. С другой стороны, государство поощряет религиозность населения. Первый аспект уже был нами затронут при рассмотрении проблем правового статуса человека и гражданина. Вместе с тем общеизвестно, что религия и церковь прочно интегрированы в политическую культуру США как один из устоев американского общества и государства. Действительно, заседания обеих палат Конгресса, а также Верховного суда США (равно как и законодательных и высших судебных органов штатов) открываются молитвой*, в военных академиях, федеральных госпиталях и тюрьмах проводятся обязательные богослужения и действуют капелланы; процедура принесения присяги вновь избранным Президентом США при вступлении в должность производится с возложением его руки на Библию и заканчивается словами: "Да поможет мне Бог"; национальным девизом США, утвержденным специальным актом Конгресса в 1956 г., являются слова "Мы верим в Бога" — они помещены на всех денежных знаках США, находящихся в обращении с 1861 г.; церковная собственность не облагается налогом; в некоторых штатах священникам делегировано право регистрировать браки (при условии получения соответствующей лицензии от муниципальных властей). Наконец, ни один из Президентов США не был атеистом.
* Судебная практика не признает это нарушением конституционного принципа равноправия религий. В 1983 г. в решении по делу Марш против Чемберса Верховный суд постановил, что обычай ежедневно начинать работу законодательного органа с молитвы, которая совершается оплачиваемым из государственного бюджета капелланом, — это "конституционная процедура, истоки которой уходят корнями в глубокую историю традиций страны".
По данным на 1995 г., более 98% жителей США — верующие. При этом в стране очень высока степень религиозного плюрализма. Основными, наиболее распространенными выступают три религиозных направления: протестантизм (исповедуется 57% населения), католицизм (28%) и иудаизм (2%)*. Как видно, доминирует протестантизм, объединяющий, в свою очередь, множество различных религиозных общин. В соответствии с этим и ключевые посты в государственном механизме занимают преимущественно протестанты. Например, за всю историю существования США только один из американских Президентов — Джон Кеннеди — был католиком, все прочие принадлежали к различным протестантским общинам.
* См.: Bramhead P. Life in Modern America. Harlow, 1995. P. 139.
|
