3. Конституции штатов
Федеративное устройство США исторически характеризуется наличием наряду с федеральной Конституцией собственной конституции у каждого штата.
За всю историю Северной Америки до 1991 г. на территории США в общей сложности было принято 146 конституций штатов*. Они принимались в разное время. Среди действующих этих конституций три были приняты в XVIII в., 29 — в XIX, остальные — в XX. Самой старой из них является Конституция штата Массачусетс 1780 г., самой новой — Конституция штата Джорджия 1982г.
* См.: Лафитский В. И. Основы конституционного строя США. М., 1998. С. 80.
Исторически наиболее активными в конституционном строительстве были штаты Юга. Так, чемпионом по числу принятых конституций является Луизиана, конституционная история которой насчитывает 11 высших законов. Западные же штаты, наоборот, как правило, принимали по одной конституции. В большинстве штатов конституции принимались конвентами и одобрялись референдумами.
Ни одна из действующих ныне конституций штатов не имеет значительных черт сходства с федеральной Конституцией. В сравнении с последней высшие законы штатов имеют следующие особенности: упрощенный порядок изменения конституционных положений, а отсюда и большая подвижность*; значительный объем большинства конституций, усложненность внутренней структуры, детализированность текста, прямое отражение в нем современных политико-правовых реальностей. Заметно отличаются конституции различных штатов и друг от друга. Так, 17 из них провозглашают равноправие мужчин и женщин, 21 содержит право народной инициативы, 37 — институт референдума, 15 — право отзыва населением депутатов и различных чиновников публичной службы.
* В штате Джорджия, например, в Конституцию 1945 г., действовавшую до 1976 г., было внесено 832 поправки.
§ 2. Конституционно-правовой статус человека и гражданина 1. Общая характеристика правового регулирования прав, свобод и обязанностей
Американская правовая доктрина базируется на концепции естественного происхождения прав и свобод человека. Данный принцип послужил своего рода национальной идеей, под лозунгом которой была завоевана независимость и образовано государство. Именно в Британской Северной Америке впервые в истории основные права и свободы получили комплексное закрепление в документе конституционного значения — Декларации прав штата Виргиния, принятой 12 июня 1776 г. Парадокс заключался в том, что, будучи идеологически направленным против Великобритании, содержание Декларации, как и более позднего североамериканского законодательства, базировалось на идеях, разработанных и утвердившихся к тому времени именно в этой стране — исторической родине, против которой восстали колонисты.
Спустя 22 дня после Виргинской декларации — 4 июля 1776 г. принимается Декларация независимости США, камертоном содержания которой также является идея неотчуждаемости прав человека, которые должны быть гарантированы государством: "Все люди сотворены равными и все они одарены Создателем некоторыми неотъемлемыми правами, к числу которых принадлежат жизнь, свобода и стремление к счастью. Для обеспечения этих прав людьми учреждаются правительства". Принятые в ходе освободительной борьбы конституции штатов также признавали ключевой идеей своего содержания права человека.
Следующим шагом на пути "обеспечения благ свободы" явилась Конституция США 1787 г. Однако непосредственное словесное отражение в ней получили лишь отдельные, весьма немногочисленные права и свободы. Так, Конституция запретила приостановку действия привилегии хабеас корпус, если только этого не потребует общественная безопасность в случае мятежа или вторжения (разд. 9 ст. I). В ст. III (разд. 2) Конституция предписывает все дела о преступлениях рассматривать судами присяжных. Она запретила принятие законов об опале (назначение наказания без судебного разбирательства) и законов, имеющих обратную силу (разд. 9 ст. I). Конституция запретила лишать гражданских прав членов семей тех лиц, которые осуждены за государственную измену (разд. 3 ст. III), и установила равенство прав граждан различных штатов (разд. 2 ст. IV). Статья VI Конституции запрещает проверку религиозной принадлежности в качестве условия для занятия какой-либо должности на службе США. Вот и все права и свободы человека, которые первоначально провозгласил высший закон США. Нетрудно заметить, что он обошел молчанием вопрос о рабстве, существовавшем в ряде штатов, не упомянул о неотъемлемом характере прав человека, не содержал целостного регулирования прав человека и гражданина.
"Отцы-основатели" обосновывали этот факт различными аргументами. Одни считали, что Конституция сама по себе является Биллем о правах, поскольку содержит главные гарантии таких прав в виде разделения властей, сильных и независимых судов, выборности парламентариев и Президента и т. д. Поэтому вербальное утверждение прав и свобод они полагали конституционным излишеством: будучи естественными, права, дескать, не нуждаются в позитивном формулировании. Важным аргументом в пользу отсутствия в Конституции перечня важнейших прав и свобод служило и то, что они уже были записаны в конституциях штатов.
Однако в некоторых штатах (Род-Айленд, Северная Каролина) такой подход не нашел поддержки. Они требовали дополнить Конституцию Биллем о правах под угрозой отказа от ее ратификации. Их позиция мотивировалась тем, что сильная власть центрального правительства представляет собой наибольшую угрозу правам человека. Поэтому именно федеральная Конституция (а не только конституции штатов) должна взять на себя обязательства по соблюдению прав и свобод человека. А для этого важнейшие из них должны быть провозглашены и стать тем самым ограничителями власти центрального правительства. В конце концов такая позиция возобладала.
В 1789 г. Конгрессу были представлены 10 поправок к Конституции, касающиеся прав и свобод человека. Они были ратифицированы необходимым числом штатов к 15 декабря 1791 г. и получили, как мы упомянули выше, наименование Билль о правах.
Билль о правах весьма своеобразно гарантирует права и свободы, используя негативный способ их формулирования. Тем самым его создатели подтвердили свою приверженность идеям естественного права: главный акцент в конституционной регламентации прав и свобод сделан не на их провозглашении, а на механизме их гарантированности, прежде всего стремлении не допустить произвола государственной власти, установить ее пределы по отношению к человеку. В связи с этим и появилась формула "Конгресс не должен...". На естественно-правовой концепции основывается и IX поправка, установившая, что "перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом".
Нормы о правах и свободах содержатся и в ряде других поправок к Конституции, внесенных в нее после принятия Билля о правах. Девять из них непосредственно касаются прав и свобод.
Наибольшее внимание в Конституции США и поправках к ней уделяется политическим и гражданским правам и свободам, а среди экономических прав конституционное оформление получило лишь право частной собственности (поправки V и XIV).
Помимо самой Конституции источниками регулирования прав и свобод человека и гражданина являются акты Конгресса и Президента, судебные прецеденты, конституционные обычаи, а также конституции и законодательство штатов. Указанные источники существенно развивают, дополняют и интерпретируют конституционные положения о правах и свободах.
При этом права и свободы, прямо зафиксированные в Конституции (включая поправки), или те, которые признаны судами подразумеваемыми, вытекающими из ее духа, относятся доктриной и судебной практикой к числу фундаментальных, т. е. конституционных, пользующихся конституционной защитой. К подразумеваемым Конституцией правам Верховный суд отнес, например, в 1958 г. свободу ассоциаций, а в 1981 г. — "право вступать в брак, производить потомство, право ездить в другие штаты"*. Юридическое значение разделения всех прав на фундаментальные и иные состоит в том, что неконституционным может быть признан только тот закон, который нарушает фундаментальные права. Как уже отмечалось, в отличие от большинства современных государств в США до сих пор не признается конституционного, основополагающего значения за большинством прав социального, экономического и культурного характера. Но и фундаментальные права неоднородны. Среди них особо выделяются права предпочтительные, т. е. особо значимые. К числу последних относятся права и свободы, провозглашенные I поправкой к Конституции.
* См.: Фридмэн Л. Введение в американское право. М., 1993. С. 158.
Субъекты прав и свобод обозначаются в тексте Конституции США терминами "народ" и "граждане". При этом понятие "народ" используется в различных значениях. Чаще всего оно употребляется, когда речь идет о правах физических лиц, находящихся на территории США, независимо от их расы, пола, возраста и других особенностей (поправки I, II, IV, IX, X). Если же речь идет о вопросах, связанных с осуществлением публичной власти, народного суверенитета, то слово "народ", по мнению одних авторов, обозначает совокупность всех граждан, т. е. "людей, образующих государство"* а по утверждению других — избирательный корпус, т. е. совокупность "граждан, которым предоставлено избирательное право" (преамбула, поправка XVII)**.
*Garner В. A. A Dictionary of Modern Legal Usage. 2nd ed. N. Y., 1995. P. 648—649.
** Black's Law Dictionary. 6lhed. N. Y., 1990. P. 1135.
Важнейшим элементом правового статуса человека и гражданина, основой личной свободы является принцип равноправия. Он вытекает из смысла ст. IV (разд. 2) Конституций и XIV поправки к ней, устанавливающих право граждан любого штата на льготы и привилегии граждан другого штата, недопустимость законодательной и правоприменительной практики, нарушающей такие привилегии, а также "равную защиту закона". Данный принцип по-разному трактовался законодательством и судами в различные исторические периоды. При этом если на начальном этапе существования американского государства первостепенное значение имел региональный аспект принципа равноправия, а сам он распространялся только на белых американцев, то в XIX, а особенно в XX в. громко зазвучала проблема гарантированности прав меньшинств, прежде всего этнических. К числу таковых принято относить испаноязычное население, т. е. выходцев из латиноамериканских государств (около 17 млн. человек, или 7% населения), афроамериканцев (27 млн., т. е. чуть менее 10%), коренное население Североамериканского континента — индейцев, эскимосов, алеутов (1,5 млн., т. е. немного более 0,5%), а также представителей азиатских этнических групп (немногим более 4 млн., т. е. чуть меньше 2%).
Традиционно наиболее остра в США проблема дискриминации негров. Первые шаги на пути ее преодоления были предприняты еще в прошлом веке. В 1807 г. Конгресс принял акт, запретивший с января 1808 г. ввоз в США невольников. В 1865 г. XIII поправкой к Конституции было отменено рабство. В 1875 г., в период Реконструкции Юга после окончания Гражданской войны, Конгресс принял первый Акт о гражданских правах, запретивший всякую "дискриминацию по признаку расы и цвета кожи". Однако Верховный суд США признал его неконституционным на том основании, что поправка XIV к Конституции запрещает дискриминационные действия лишь публичной власти, но не частных лиц.
Таким образом, в рассматриваемый период попытка прекратить практику дискриминации по расовому признаку не удалась. Более того, политика дискриминации обрела новую форму, выразившись в принятии как Союзом, так и штатами целого ряда законов о сегрегации. Начало такому законодательству положил Акт о содействии комфорту пассажиров (закон Джима Кроу), принятый в 1890 г. в Луизиане и предписывавший белым и черным ездить только в различных вагонах. В дальнейшем законы о сегрегации установили правила о раздельном обучении, проживании в гостиницах, посещении ресторанов, наконец, на федеральном уровне — о раздельной службе в армии. Последнее требование было отменено Президентом Гарри Трумэном во время Второй мировой войны. В других же сферах сегрегация господствовала вплоть до середины 50-х гг. XX в. Позиция судов в этом вопросе начала меняться только после того, как в 1954 г. Верховный суд США в решении по делу Браун против Комитета по образованию признал закон о сегрегации школьного обучения штата Канзас неконституционным. Это решение было поддержано Конгрессом, который в 1957 г. принял Акт о гражданских правах, учредивший Комиссию по гражданским правам — федеральное независимое ведомство, входящее в систему исполнительной власти. Положения Акта 1957 г. были дополнены Актом о гражданских правах I960 г., но оба они носили по большей части декларативный характер и конкретных гарантий равноправия не содержали.
В 1964 г. был принят следующий Акт о гражданских правах, запретивший всякую дискриминацию по расовому признаку, в том числе в форме сегрегации. Акт объявлял незаконной расовую дискриминацию при составлении списков избирателей, при обслуживании в общественных местах, при найме, продвижении по работе и увольнении, в деятельности профсоюзов. Однако очень скоро выяснилось, что разрушить правовые барьеры дискриминации недостаточно для установления подлинно равных возможностей черных и белых. Необходимы программы содействия чернокожим американцам в осуществлении ими своих прав.
Стремясь уничтожить фактические последствия многолетней дискриминации чернокожего населения, Верховный суд ввел в конституционное право доктрину "положительных действий". Она была сформулирована в решении по делу Бэкк против Каролинского университета (г. Дэвис штата Калифорния). Алан Бэкк, белый, подал заявление для поступления в медицинскую школу университета Каролины. В целях облегчения поступления в школу представителям меньшинств школа имела квоту, в пределах которой резервировались места за чернокожими и другими меньшинствами. Школа отвергла Бэкка, но приняла негров, чей образовательный уровень был, по мнению Бэкка, гораздо ниже, чем у него. Бэкк счел, что тем самым нарушены его конституционные права, и обратился в суд. Дело дошло до Верховного суда США, который вынес весьма противоречивое решение. Отменив систему квот медицинской школы, Суд вместе с тем постановил, что учет расы человека в целях компенсации результатов долгой социальной дискриминации не нарушает в принципе конституционных положений о равноправии. Такая позиция, так же, как и система квот и иных "положительных действий", была встречена общественным мнением неоднозначно. Часть белого населения восприняла такой подход как "дискриминацию наоборот". Влияние этой точки зрения усилилось в 80-е гг., в результате чего Верховный суд отказался от доктрины "положительных действий", мотивируя свое решение борьбой с "дискриминацией наоборот".
Такая позиция была подтверждена Верховным судом и в 90-е гг. В июне 1995 г. он вновь заявил о неконституционности программ "положительных действий" (причем не только для этнических групп, но и в отношении женщин), допустив их лишь в рамках "отдельных институтов и местностей, требующих принятия особых мер против дискриминации". На этом основании в марте 1996 г. один из апелляционных судов признал неконституционными квоты, установленные для чернокожих и испаноязычных американцев. В июле 1996 г. Верховный суд США поддержал это решение.
Проблема равноправия по этническому фактору затрагивает и комплекс вопросов, связанных с положением индейцев. Из полутора миллионов индейцев более половины проживает в резервациях. Этот институт был учрежден Актом о перемещении индейцев 1830 г., принятым под давлением плантаторов Юга, которые добивались расширения своих земельных угодий. Акт предписывал всем индейцам переселиться на специально отведенные для них территории к западу от реки Миссисипи (138 млн. акров), выделив 500 тыс. долларов на цели компенсации индейцам потери земли и расходов, связанных с перемещением. Перемещение производилось под контролем армии. Только в 20-е гг. XX в. были сделаны первые шаги на пути признания за индейцами статуса полноправных граждан. С 1924 г. родившиеся в США индейцы считаются американскими гражданами, а согласно решению Верховного суда 1935 г. они подлежат налогообложению и включению в списки избирателей. Исключение составляют индейцы, проживающие в резервациях, поскольку эти территории не входят в состав штатов. Жители резерваций освобождены и от уплаты налогов.
Акт о реорганизации индейских поселений 1934 г. впервые признал за индейцами право на самоуправление. Это дало им возможность объединиться в корпорации во главе с племенными советами и их должностными лицами. Самоуправление индейцев было существенно расширено Актом о самоопределении индейцев и помощи их просвещению 1975 г., который передал в ведение племенных корпораций вопросы организации почтовой службы, здравоохранения, введения собственных налогов, учреждения племенных судов.
Организация резерваций и регулирование их статуса подлежат ведению Союза, ибо резервации считаются федеральными территориями, упомянутыми в разд. 3 ст. IV Конституции. В рамках федерального департамента внутренних дел с 1832 г. действует комиссар по делам индейцев, назначаемый Президентом США по совету и с согласия Сената. Комиссар вправе разрешать все вопросы, касающиеся индейцев, в соответствии с актами Конгресса, Президента и секретаря (министра) внутренних дел. Эти полномочия, кроме изменения границ резерваций, комиссар осуществляет на основе, как правило, субделегирования. Территория же резерваций может изменяться только решением секретаря внутренних дел, а в штатах Аризона и Нью-Мекхико — только актом Конгресса. При комиссаре действует управление, состоящее из управляющих, которые консультируют комиссара и ведают отраслевыми проблемами (школьное дело, мелиорация и др.).
В отношении индейцев на федеральном уровне и в штатах реализуются наиболее многочисленные программы "положительных действий", включающие меры социальной, образовательной и иной помощи. Однако с начала 80-х гг. федеральная политика в отношении индейцев перестала сводиться к расширению благотворительности и дотаций, а сделала упор также на поощрение предпринимательства.
На территории штата Аляска наряду с индейцами проживают также алеуты и эскимосы, составляющие около 1/10 населения. В отношении этих народов также действуют программы "положительных действий". В частности, в штате функционируют две системы начального и среднего образования: одна для коренных народов, находящаяся в ведении управления по делам индейцев, а другая, организованная по школьным округам, — для прочего населения.
Несмотря на все меры, фактическое положение расовых меньшинств все еще заметно хуже положения белых. Так, детская смертность у чернокожих американцев вдвое выше, чем у белых. Средняя продолжительность жизни афроамериканцев на 6 лет, а испаноязычных — на 9 лет ниже, чем у евроамериканцев, а у индейцев вообще составляет всего 44 года.
Проблема равноправия имеет в США помимо этнического и другие аспекты. Законодательство особо запрещает дискриминацию таких групп населения, как инвалиды, женщины, лица старшего возраста. Так, Акт о реабилитации 1973 г. обязывает работодателей проявлять "разумную приспособляемость" по отношению к инвалидам. Дискриминировать их при приеме на работу и продвижении по службе запрещает и Акт об инвалидах 1990 г. В 1967 г. Акт о дискриминации по возрасту запретил увольнять по причине старости лиц, не достигших 65 лет; в 1978 г. этот возрастной порог был повышен до 70 лет, а в 1986 г. вообще устранен. Так что на основании возраста увольнять вообще нельзя.
Судебная практика твердо занимает позицию недопустимости дискриминации по признаку пола. Например, в октябре 1996 г. Верховный суд США обязал администрацию Военного института штата Виргиния отменить запрет на прием женщин, расценив его как антиконституционный.
Никаких обязанностей человека и гражданина Конституция США прямо не устанавливает. Из смысла поправки XVI следует обязанность платить налоги, поправки V — обязанность давать свидетельские показания (если они не направлены против себя самого). Статус Президента как Главнокомандующего армией и флотом США, вытекающее из него право объявлять всеобщую мобилизацию во время военного положения подразумевает обязанность граждан защищать отечество. Не акцентируется внимание на обязанностях и в конституциях штатов. Все они содержат лишь обязанность по уплате налогов. Экзотической является до сих пор содержащаяся в Конституции Массачусетса 1780 г. обязанность "каждого члена общества публично совершать в установленное время молитвы Господу Богу".
В текущем законодательстве штатов прямое провозглашение обязанностей, которые по значению можно считать конституционными, тоже не распространено. Исключением можно считать разве что требование обязательного школьного образования. Интересно, что такая обязанность содержит указание не на количественные параметры обязательного образования, а лишь на возраст, в рамках которого ребенок должен посещать школу: в большинстве штатов — с 6 до 16, а в четырех — с 6 до 18 лет. Обязанность обеспечить образование ребенку в этом возрасте лежит на родителях. В случае уклонения от нее им грозит штраф.
|
