2. Конгресс США
Это парламент — представительный орган, осуществляющий на федеральном уровне законодательные функции. Конституция признает за ним юридически первое место в системе федеральных органов государственной власти. Именно Конгресс в доктрине, политической и юридической практике признается органом, олицетворяющим США. Об этом свидетельствует то, что его полномочия являются определяющими для разграничения компетенции между Союзом и штатами, а при рассмотрении Верховным судом дел, в которых стороной выступает Конгресс, эта сторона именуется "Соединенные Штаты".
Тем не менее Конституция США достаточно скромно характеризует роль Конгресса в осуществлении законодательной власти, предоставляя ему не законодательную федеральную власть вообще, как это сформулировано ею применительно к Президенту и Верховному суду США в сферах исполнительной и судебной власти соответственно, а "законодательные полномочия", установленные Конституцией (разд. 1 ст. I). Столь осторожная формула вызвана стремлением избежать перекоса власти в сторону законодательной ее ветви, что было актуально для раннего периода истории США: именно парламент априори считался наиболее могущественным органом государства. Отсюда вытекало стремление отцов-основателей ограничить его власть.
Исходя из этого, разработчики Конституции установили пределы компетенции Конгресса, закрепив за ним строго определенный круг полномочий. Однако компетенцию законодательного органа США неверно было бы считать абсолютно ограниченной. Ведь положение разд. 8 ст. I Конституции о том, что Конгресс вправе принимать законы, которые "необходимы и уместны" для осуществления полномочий, предоставленных Конституцией как самому Конгрессу, так и правительству США в целом (имеется в виду весь механизм федеральной власти), а также его отдельным департаментам и должностным лицам, позволяет значительно расширять сферу законотворческой деятельности Конгресса как органа, олицетворяющего Союз. На основе приведенной конституционной нормы была сформулирована доктрина подразумеваемых полномочий Конгресса, то есть тех, которые прямо не упомянуты в Конституции, но имеются ею в виду. Данная концепция получила судебное признание, став официальной после вынесения Верховным судом США в 1819 г. решения по делу Маккаллоч против штата Мэриленд, в котором констатировалось, что все законодательные меры Конгресса являются конституционными, если они направлены на достижение целей, соответствующих не только букве, но и духу Конституции. Такое сочетание позитивного и негативного способов формирования полномочий Конгресса с концепцией его подразумеваемых полномочий позволяет охарактеризовать его компетенцию как относительно ограниченную.
Конкретные полномочия Конгресса США, установленные в разд. 8 ст. I Конституции, а также поправкой XVI к Конституции, закрепляются за Конгрессом как за единым целостным органом без разграничения по палатам. Данные полномочия реализуются посредством принятия законов и иных актов при формально одинаковом, но раздельном участии палат. Компетенция Конгресса США охватывает целый ряд сфер его деятельности.
В финансовой сфере Конгресс имеет право устанавливать и взимать федеральные налоги и иные сборы единообразно на всей территории США, определять размер государственных федеральных расходов, от имени США делать займы и выплачивать долги, производить денежную эмиссию, регулировать стоимость валюты США, устанавливать наказания за подделку государственных денежных ценных бумаг и монет.
Следует отметить, что формально в данной сфере государственной деятельности Конституция устанавливает монополию полномочий Конгресса: за Президентом никаких финансовых правомочий не закреплено. Однако с 1921 г. подготовка бюджета, а позднее и наиболее крупных финансовых биллей была поручена исполнительной власти, то есть инициатива в этой важной области государственного управления перешла к Президенту. Впрочем, и Конгресс сохранил здесь реальную влиятельность. Принимаемые им финансовые (денежные — money bills) билли, предусматривающие увеличение, сокращение либо недопущение ассигнований, запрашиваемых исполнительной властью, нередко значительно изменяют цели и объемы таких ассигнований по сравнению с запрашиваемыми.
К полномочиям в области экономики и культуры Конституция относит права Конгресса принимать единообразные законы по вопросам о банкротстве, регулировать торговлю (commerce — точнее коммерческие отношения) с иностранными государствами и между отдельными штатами, создавать почтовые службы, содействовать развитию науки и полезных ремесел, устанавливать единицы мер и весов, регулировать патентное и авторское право.
В сфере внешней политики, обороны и безопасности Конгресс имеет право объявлять войну, формировать и содержать армию и военно-морской флот, издавать правила по их организации и управлению ими, создавать милицию для обеспечения правопорядка, подавления мятежей и отражения вторжений.
Обратим внимание читателя на то, что, хотя право решать вопрос о вступлении США в военные действия Конституция безоговорочно относит к компетенции Конгресса, фактически оно в большинстве случаев осуществляется Президентом страны. За всю историю США только пять из приблизительно 200 войн, в которых они участвовали, были объявлены Конгрессом. Во всех остальных случаях палаты Конгресса лишь санкционировали правомерность уже идущих военных операций. Примерами могут служить начало военных действий по распоряжению Президентов Дуайта Эйзенхауэра в Ливане, Джона Кеннеди на Кубе, Линдона Джонсона в Доминиканской Республике, Джеймса Картера в Иране, Рональда Рейгана в Гренаде, Ливии и Персидском заливе, Джорджа Буша в Панаме и Ираке. Юридическим основанием для перераспределения ролей Конгресса и Президента в сфере принятия решений об использовании Вооруженных сил стали решения Верховного суда США начала XIX в., которыми признано право Президента как Главнокомандующего армией и флотом США без санкции Конгресса использовать Вооруженные силы для отражения внезапного нападения на страну, а с получением последующей санкции — вести "ограниченные, частичные и неполноценные (imperfect)" войны*. Окончательное размежевание компетенции Конгресса и Президента в рассматриваемой области произошло с принятием Резолюции о военных полномочиях 1973 г. В соответствии с ней Президент может направлять Вооруженные силы для участия в военных действиях по собственному волеизъявлению только в том случае, если последние являются "неизбежными" и только после предварительных консультаций с Конгрессом. В течение 48 часов после принятия решения Президент обязан уведомить об этом Конгресс, представив доклад в письменном виде. Если в течение 60 дней Конгресс не дает официального разрешения на их продолжение, Президент обязан отозвать войска из района военных действий. В крайних случаях "для обеспечения безопасности вывода" американских Вооруженных сил этот срок может быть продлен еще на 30 дней. Однако если палаты примут совпадающую резолюцию о прекращении военных действий в любое время этого общего срока, Президент обязан подчиниться.
* Fisher L. The Constitution between Friends: Congress, the President and the Law. N. Y., 1987. P. 287.
В сфере определения правового положения человека и гражданина Конгресс имеет полномочия регулировать порядок натурализации, определять некоторые преступления (совершенные в открытом море, предусмотренные международным правом, состоящие в подделке ценных бумаг) и устанавливать наказания за них.
В сфере судебной власти Конгрессу принадлежит право учреждать федеральные суды, за исключением Верховного суда США, существование которого предусмотрено самой Конституцией.
Наконец, Конгресс США имеет исключительные законодательные полномочия в федеральном округе Колумбия.
Как видно, компетенция Конгресса определена Конституцией США по сравнению с более поздними документами конституционного характера в других странах достаточно фрагментарно и бессистемно. В современном виде она базируется не только непосредственно на конституционных положениях, но и на нормах текущего законодательства, судебных прецедентах. При этом в некоторых сферах у Конгресса появились новые полномочия (благодаря концепции его подразумеваемых прав), другие, изначально существовавшие полномочия, устарели (выдача каперских свидетельств) или осуществляются при решающем участии Президента, о чем уже шла речь.
Позитивная регламентация компетенции Конгресса в Конституции США дополняется, как уже говорилось, негативным способом ее формулирования: Конгрессу адресован целый ряд конституционных запретов (разд. 9 ст. I). Он не вправе присваивать дворянские титулы, приостанавливать действие хабеас корпус, то есть допускать несудебный порядок ограничения личной свободы человека (кроме случаев мятежа или вторжения), облагать налогом или пошлиной товары, вывозимые из одного штата в другой, выдавать деньги казначейства иначе, как на основе закона, принимать билли об опале (Bills of Attainder), дающие возможность обрекать человека на казнь без судебного разбирательства, принимать законы, имеющие обратную силу (ex post facto Law), устанавливать для каких-либо штатов преимущества и льготы в ущерб другим штатам в сфере торговли и судоходства. Кроме того, целый ряд запретов, адресованных Конгрессу, сформулирован поправками к Конституции в виде гарантий прав человека.
Конституционная компетенция Конгресса США в целом дополняется компетенцией каждой из его палат. Полномочия палат разграничены по вопросам, не связанным с законодательством. Они будут рассмотрены чуть далее.
Актами Конгресса являются законы (acts). Помимо законов палаты Конгресса в соответствии с Конституцией США (разд. 7 ст. I) по вопросам своей компетенции принимают резолюции, заявления, некоторые другие документы. Наиболее важными из них являются резолюции. Согласно постоянным правилам палат резолюции можно подразделить на совместные, совпадающие и простые.
Совместные резолюции принимаются палатами по "случайным, необычным или второстепенным вопросам законодательства" и имеют нормоустанавливающее значение. Поэтому на них Конституцией распространяется такой же порядок прохождения через палаты, санкционирования и промульгации, как и установленный для законов. Совместные резолюции обладают и юридической силой закона. В форме совместных резолюций принимаются, например, поправки к Конституции, решения о продлении срока действия законов и др.
Совпадающие резолюции — это документы, регулирующие вопросы взаимоотношений между палатами либо выражающие общее мнение обеих палат по какому-либо вопросу, объявляющие программу их совместной деятельности в той или иной сфере. Совместные и совпадающие резолюции должны быть приняты палатами в одинаковой редакции.
Наконец, простые резолюции принимаются каждой палатой по отдельности, отражая ее позицию по тому или иному вопросу, а также регулируя внутриорганизационные проблемы палаты. Ни совпадающие, ни простые резолюции, в отличие от совместных, не нуждаются в одобрении Президента.
Всего за год Конгресс США в среднем принимает около 7—10 тыс. законов и резолюций.
Резиденцией Конгресса является Капитолий (самое высокое здание столицы США). Северное его крыло занимает Сенат, южное — Палата представителей, которые считаются соответственно верхней и нижней палатами американского парламента.
Палата представителей, как и нижние палаты парламентов других стран, формируется на наиболее демократичных началах и выполняет основной объем законотворческой деятельности парламента. Благодаря этому обстоятельству в американской литературе конгрессменами нередко, именуют только депутатов Палаты представителей (называя членов верхней палаты сенаторами).
Полномочия Палаты представителей условно можно подразделить на две группы: характеризующие ее участие в осуществлении компетенции Конгресса в целом, а также собственные полномочия. Участие Палаты представителей в осуществлении полномочий Конгресса выражается в том, что большая часть законопроектов на практике вносится именно в нее, а проекты финансовых законов должны вноситься только в нее (разд. 7 ст. I Конституции). Наравне с Сенатом участвует Палата и в преодолении президентского вето на законопроекты.
Кроме того, в соответствии с Конституцией Палата представителей имеет собственную компетенцию. Так, ей принадлежит право избрания Президента в рамках экстраординарной процедуры, исключительное право возбуждения преследования и формулирования статей обвинения в порядке импичмента (разд. 2 ст. I), которым палата воспользовалась за всю историю своего существования 65 раз.
Наконец, Конституция наделяет Палату представителей полномочиями внутриорганизационного характера. Это избрание спикера и других должностных лиц Палаты (разд. 2 ст. I), решение вопросов, касающихся выборов, их результатов и соответствия ее членов квалификациям (разд. 5 ст. I).
Палата представителей состоит из 435 депутатов. Такое число как максимально допустимое установлено Актом о перераспределении мест в Конгрессе 1929 г., действующим с поправками 1941 г. Акт запретил увеличивать число мест в Палате. Перераспределение мест в Палате между штатами пропорционально численности их населения осуществляется по-прежнему раз в 10 лет, но в рамках установленной цифры. Перераспределение оформляется резолюцией Палаты в соответствии с планом перераспределения, который Президент обязан разработать и представить в Палату после каждой общенациональной переписи населения в соответствии с ее данными. В настоящее время наибольшее представительство имеет штат Калифорния (52 мандата), а наименьшее — Аляска, Вермонт, Вайоминг, Делавэр, Южная и Северная Дакота (по одному). Помимо 435 конгрессменов, обладающих правом решающего голоса, в работе Палаты участвуют без такового по одному представителю от федерального округа Колумбия и зависимых территорий.
Срок полномочий Палаты, составляющий всего два года, один из самых коротких в мире. Однако кардинальные изменения персонального состава Палаты происходят редко: зачастую одни и те же лица избираются в Палату многократно. Не более 15% ее членов завершают парламентскую карьеру первым же сроком избрания, но примерно столько же пребывают в стенах Палаты более 20 лет*. Предложения об ограничении срока пребывания парламентариев в палатах рассматривались Конгрессом неоднократно, но ни разу не были одобрены ни в одной палате.
* См.: Разделенная демократия. Сотрудничество и конфликт между Президентом и Конгрессом. М., 1994. С. 44—45.
Палата не может быть распущена досрочно. Процедура заполнения отдельных вакансий в Палате регламентируется законодательством штатов. Обычно в случае досрочного выбытия конгрессмена клерк графства, в котором он проживал в момент избрания, уведомляет об этом губернатора своего штата. Последний назначает выборы по соответствующему конгрессиональному избирательному округу.
Деятельностью Палаты руководит спикер, который избирается Палатой на срок ее полномочий в начале первой после парламентских выборов сессии Конгресса. Фактически кандидатура спикера определяется партией большинства: спикером становится один из ее наиболее влиятельных членов. Причем в отличие от своего коллеги в Великобритании спикер является открыто партийной фигурой, продолжая состоять членом соответствующей партии. Согласно обычаю, эта должность поручается опытному политику, неоднократно избиравшемуся членом Палаты и досконально изучившему правила процедуры. Лицо, избранное спикером, обычно остается в этой должности, пока соответствующей партии принадлежит большинство в Палате (и, естественно, пока сам он избирается в ее состав), переизбираясь по нескольку раз. С начала XX в. средний срок пребывания спикеров в Капитолии составляет 24 года. Спикер считается третьим лицом в государстве — он вступает в должность Президента, если ни Президент, ни Вице-президент не могут исполнять обязанности главы государства.
Функции спикера достаточно обширны. Согласно правилам Палаты, он представляет ее перед Президентом, другими институтами власти, осуществляет организационное руководство ходом ее работы, обеспечивая соблюдение установленных процедур. Ему принадлежит право назначения конгрессменов в специальные, следственные (применительно к США у нас их именуют расследовательскими) и согласительные комитеты. Он решает процедурные споры и обеспечивает порядок в месте заседаний Палаты, удостоверяет акты, принимаемые Палатой, а также повестки о вызове в комитеты Палаты. Спикер является также хранителем печати Палаты. Одна из важных его привилегий заключается в так называемом "праве признания", то есть в праве предоставлять (или не предоставлять) слово на заседании Палаты. Под руководством спикера работают другие должностные лица Палаты — клерк Палаты представителей, выполняющий секретарские функции, его помощники (клерки), пристав, отвечающий за безопасность в Палате, капеллан, привратник, почтмейстер, эксперт по парламентской практике, именуемый парламентарием (советник спикера по процедурным и организационным вопросам работы Палаты). Указанные должностные лица в отличие от спикера не являются членами Палаты. Они назначаются Палатой в начале первой после парламентских выборов сессии.
Палата имеет постоянные и временные комитеты. К последним относятся специальные и следственные. Главную роль в работе Палаты играют постоянные комитеты. Их статус регламентируется правилами Палаты представителей, которые устанавливают перечень комитетов, их численный состав, порядок формирования и полномочия.
Постоянные комитеты создаются по основным направлениям законодательной деятельности, имея специализированный характер. Их основная функция, как и в других странах, состоит в предварительной проработке законопроектов, представлении Палате заключений по ним, включая предложения о поправках, а также анализ практики применения действующего законодательства по вопросам ведения комитета.
К числу правомочий комитетов правила Палаты относят права по организации слушаний, самостоятельному определению места и времени своих заседаний (в том числе в период между сессиями и заседаниями Палаты), проведению расследований, вызову свидетелей, истребованию документов и материалов по вопросам своей компетенции, приведению к присяге и заслушиванию показаний.
Формально персональный состав каждого постоянного комитета определяется путем принятия Палатой соответствующей резолюции в начале работы первой сессии нового созыва. Однако фактически решающая роль в этом процессе принадлежит партийным фракциям. Прежде всего конкретное соотношение представительства партий в каждом комитете определяется по соглашению между лидерами фракций. Один конгрессмен не может быть членом более чем двух постоянных комитетов. Каждый комитет возглавляется председателем, который созывает и ведет его заседания, определяет повестку дня, осуществляет контроль за распределением средств, выделяемых комитету, представляет Палате доклад по результатам обсуждения в комитете проектов, руководит вспомогательным аппаратом комитета.
В Палате представителей действуют 22 постоянных комитета (по сельскому хозяйству, по ассигнованиям, по делам военнослужащих, по банковскому делу, по финансам и проблемам городов, бюджетный и др.).
Традиционно постоянные комитеты играют огромную роль в процессе законотворчества. Именно их позиция во многом определяет судьбу внесенных в Палату проектов. На пленарных заседаниях Палаты приблизительно в 90% случаев законопроекты, одобренные профильным комитетом, принимаются Палатой практически без изменений.
Порядок деятельности постоянных комитетов Палаты представителей регулируется не только правилами Палаты, но и правилами самих комитетов (они не должны противоречить правилам Палаты).
В рамках постоянных комитетов образуются подкомитеты, имеющие более узкую специализацию. В последние годы активность подкомитетов в значительной степени усилилась по причине усложнения законотворческой деятельности. Полномочия подкомитетов в основном те же, что имеют комитеты, за исключением права обращаться непосредственно к Палате. Это прерогатива комитетов, которым подкомитеты докладывают о своей работе.
Следственные и специальные комитеты Палаты представителей создаются ею на определенный срок для расследования или изучения какого-либо вопроса. Численный состав, сроки функционирования, полномочия каждого специального и следственного комитета определяются резолюцией о его образовании, исходя из объема и характера его задач. Полномочия временных комитетов аналогичны тем, которые осуществляют постоянные. Доклады комитетов заслушиваются Палатой, после чего они, как правило, распускаются.
Наконец, комитет всей Палаты — это весь ее состав, созываемый для обсуждения финансовых биллей и наиболее значительных законопроектов. При этом кворум, в отличие от сессионной формы работы, составляет 100 депутатов. Председательствует на заседании комитета всей Палаты не спикер, а назначенный им конгрессмен.
Палата представителей (наряду с Сенатом) участвует и в создании объединенных комитетов Конгресса — специализированных постоянных и временных органов, создаваемых палатами на паритетных началах на основе соответствующего закона или совпадающей резолюции палат. В настоящее время наиболее важными являются постоянные объединенные комитеты по экономике и по атомной энергии. Некоторые такие комитеты, например, по иммиграции и натурализации, а также по управлению индейскими племенами, наоборот, бездействуют. Состав комитетов немногочислен (6—10 человек). Функции председателя комитета поочередно переходят то к сенатору, то к члену Палаты представителей.
Особой разновидностью комитетов, образуемых палатами на паритетных началах, являются согласительные комитеты. Они имеют временный характер, поскольку создаются в каждом конкретном случае для согласования между палатами текста проекта закона или резолюции, принимаемой обеими палатами. Согласительный комитет не вправе рассматривать вопросы, не представленные на согласование палатами, а также исключать из законопроекта вопросы, согласованные, ими. Доклад согласительного комитета подлежит внеочередному рассмотрению в палатах.
Немаловажным структурным элементом Палаты представителей являются и партийные фракции. Их традиционно две: демократическая и республиканская*. В результате выборов 1994 г. впервые с 1954 г. большинство в обеих Палатах стали составлять республиканцы. Такой же результат дали выборы 1996 и 1998 гг. Выборы 2000 г. позволили республиканцам сохранить большинство в Палате представителей. Фракция Республиканской партии насчитывает 221 парламентария, Демократической партии — 212, независимыми являются 2 депутата.
* В Палате представителей 105 созыва лишь один депутат — социалист Б. Сандерс — оказался независимым.
Статус фракций урегулирован правовыми нормами крайне фрагментарно: комплексной регламентации нет ни в законе, ни в правилах Палаты.
Организационную структуру каждой фракции в Палате представителей образуют лидер (соответственно имеются лидеры большинства и меньшинства), "кнуты", партийные комитеты и общее собрание (конференция) фракции. Последние являются высшими органами фракций. Их основные функции — формирование стратегии фракции в Палате, избрание лидеров и партийных комитетов, одобрение кандидатур в состав постоянных комитетов Палаты.
Лидеры фракций большинства и меньшинства избираются тайным голосованием на общем собрании фракции. Лидер большинства — это второе после спикера по реальной влиятельности и авторитетности лицо не только в своей фракции, но и в Палате в целом, хотя формально он не является должностным лицом Палаты. Роль лидеров фракции хотя и не определена юридически, но на деле довольно весома. Они несут ответственность за выработку партийной стратегии и тактики в Палате, обеспечивают единство фракции в законотворческой деятельности, ее связь с общественностью и прессой, от их позиции во многом зависят назначения в комитеты Палаты, поддержка инициатив члена Палаты и содействие ему на следующих выборах со стороны партии. Согласно обычаю, именно лидеру в дебатах первому предоставляется слово от соответствующей фракции. В сравнении с рядовыми конгрессменами лидеры получают более высокое жалованье, дополнительные служебные помещения и больший штат аппарата.
Важную роль в обеспечении партийной дисциплины каждой фракции играют "кнуты" ("whips") — партийные функционеры, также избираемые на собрании фракции. "Кнуты" имеют таким же образом избираемых помощников. Главная задача "кнутов" — обеспечить партийную дисциплину, прежде всего посещаемость заседаний Палаты и комитетов, а также единство позиции депутатов своей фракции по всем обсуждаемым в Палате вопросам.
Еще одним структурным элементом фракций в Палате представителей являются партийные комитеты, формируемые общим собранием фракции. Демократическая партия имеет в нижней Палате три комитета, а республиканская — пять.
В число комитетов фракции демократов входят рулевой и политический комитет, комитет по проведению избирательных кампаний, комитет по кадрам. Рулевой и политический комитет возглавляется лидером. В его задачи входят формирование позиции фракции по вопросам законодательной деятельности, определение персонального состава постоянных комитетов от данной фракции, консультирование лидера. Комитет по проведению избирательных кампаний организует поддержку на выборах тем членам фракции, которые баллотируются в Палату на следующий срок. Комитет по кадрам осуществляет контроль за подбором кандидатов в аппарат Палаты.
Партийными комитетами фракции республиканцев являются: политический комитет, занимающийся разработкой позиции партии по тому или иному вопросу; исследовательский комитет, координирующий проведение научной и справочно-информационной работы; комитет комитетов, основной задачей которого является определение персонального состава постоянных комитетов от фракции; комитет по проведению избирательных кампаний и комитет по кадрам.
Механизмы воздействия органов фракции на ее членов имеют чисто политический характер (отказ в поддержке на предстоящих выборах, в выдвижении в престижный постоянный комитет Палаты и т. п.). При этом фракции Палаты действуют достаточно обособленно как по отношению к фракции своей же партии в Сенате, так и к партийным внепарламентским структурам. Но и внутренне фракции далеки от единства. Они распадаются как по региональному принципу, так и по различной политической ориентации своих членов. При голосовании парламентарии не связаны позицией своей фракции.
Сенат — это верхняя палата американского парламента. Ее предназначение в государственном механизме США, заложенное "отцами-основателями", имеет несколько аспектов. Во-первых, это равное представительство всех субъектов федерации — по два сенатора от каждого штата. Конечно, это имеет значение прежде всего для защиты интересов малых штатов, представительство которых в нижней палате незначительно. Во-вторых, немаловажное значение Сената состоит в том, что более зрелый возраст, а также длительный срок полномочий и обновляемость Сената по третям дают палате возможность служить своего рода тормозом по отношению к решениям более демократично формируемой, а потому и настроенной зачастую более популистски Палаты представителей; выступать квалифицированным экспертом при рассмотрении каждого законопроекта. Как уже говорилось, именно функциональным предназначением палаты определяется порядок ее формирования: умеренно демократичный с акцентом на региональном представительстве.
В осуществлении полномочий Конгресса Сенат принимает участие как полностью равноправная с Палатой представителей палата, за исключением принятия финансовых законов, которые, как уже было сказано, могут исходить только от нижней палаты.
Кроме того, Сенат наделен Конституцией и собственными полномочиями: с его совета и согласия Президент назначает послов и иных полномочных представителей и консулов, судей Верховного суда, а также всех других должностных лиц Соединенных Штатов, должности которых установлены законом, если Конституцией прямо не предусмотрено иное (разд. 2 ст. II). Совет и согласие Сената необходимы и для вступления в силу международных договоров, заключаемых Президентом (разд. 2 ст. II Конституции). Сенат также осуществляет выборы Вице-президента страны в экстраординарном порядке (поправка XII). Наконец, ему принадлежит исключительное право осуществления суда в порядке импичмента (разд. 3 ст. I).
Процедура дачи Сенатом "совета и согласия" на назначение Президентом страны обозначенных в Конституции должностных лиц представляет собой по существу их утверждение Сенатом. Поступившие от Президента предложения направляются в постоянные комитеты (если иное не будет установлено самим Сенатом), профиль деятельности которых соответствует деятельности назначаемых должностных лиц. Комитет должен обсудить кандидатуру и представить палате свои рекомендации в виде доклада. Доклад рассматривается Сенатом не ранее чем на следующий день после его представления. Утверждение производится путем голосования по каждой кандидатуре отдельно, если сам Сенат не примет иного решения. На практике списками голосуются назначения на менее значительные должности.
Дача же Сенатом согласия на замещение ключевых постов в системе исполнительной и судебной власти отнюдь не является чисто формальной процедурой. Политической истории США, в том числе современной, известны случаи отклонения Сенатом кандидатур, предложенных Президентом. Так, за все время своего существования Сенат отверг около 20% кандидатов в члены Верховного суда США.
Заседая в качестве суда в порядке импичмента, сенаторы приносят присягу или делают торжественное заявление. Если подсудимым является Президент США, на заседании Сената председательствует главный судья Верховного суда. Голосование является тайным. Лицо считается осужденным, если за это проголосовало 2/3 присутствующих сенаторов. За время своего существования Сенат 12 раз рассматривал дела в порядке импичмента. Виновными были признаны четыре федеральных судьи — последний случай осуждения произошел в 1936 г. Признание виновным в порядке импичмента влечет смещение с должности с лишением права занимать какую-либо почетную, ответственную или оплачиваемую должность на службе США (разд. 3 ст. I Конституции).
Наконец, как и Палата представителей, Сенат наделен правом решать внутриорганизационные вопросы: выбирать своих должностных лиц, образовывать комитеты, применять меры взыскания к своим членам.
Такого понятия, как срок полномочий Сената, Конституция США не знает. Каждый сенатор избирается на 6 лет (лишь впервые избранные в 1789 г. сенаторы были разделены на три группы с различными сроками полномочий — 2 года, 4 года и 6 лет). Состав же Сената в целом обновляется постепенно: через каждые два года на 1/3. В случае образования отдельных вакансий в промежутках между этими сроками они заполняются путем назначения сенатора губернатором соответствующего штата (нередко губернатор назначает себя).
Председателем Сената по должности является Вице-президент. На случай его отсутствия или исполнения им обязанностей Президента США Конституция предусматривает должность председателя Сената pro tempore (т. е. временного) для замещения Вице-президента. Его избрание осуществляется Сенатом на срок, определяемый самой палатой, из числа ее наиболее влиятельных "долгожителей", принадлежащих к партии большинства. На практике Вице-президент редко пользуется правами председателя Сената, в частности по ведению его заседаний. Он председательствует только в случаях принятия законопроектов особой важности. Правда, активность Вице-президента значительно возрастает в период подготовки и проведения президентских выборов, если он стремится занять пост главы государства. В обычных же условиях председательские функции в Сенате чаще всего осуществляет председатель pro tempore.
Конституция разрешает Вице-президенту участвовать в голосовании лишь в том случае, если голоса сенаторов разделяются поровну (разд. 3 ст. I). На председателя pro tempore данная норма не распространяется.
Как и спикер Палаты представителей, председатель Сената обеспечивает организационное руководство палатой, соблюдение порядка и процедурных правил ее деятельности, назначает сенаторов членами временных парламентских комитетов. Однако в отличие от спикера председатель Сената не обладает "правом признания": слово сенаторам он должен предоставить в порядке очередности их обращения к нему. Вообще его роль значительно скромнее, чем у спикера Палаты представителей. Самой влиятельной фигурой в Сенате является лидер фракции большинства.
Другие должностные лица палаты не являются сенаторами. Это секретарь Сената (должность, аналогичная клерку Палаты представителей), его помощники, главный клерк по вопросам законодательства, эксперт парламентской практики, исполнительный секретарь, секретарь по протоколу и журналу палаты, пристав, капеллан, почтмейстер, привратник.
Система комитетов Сената аналогична той, которая действует в Палате представителей. Персональный состав постоянных комитетов формируется палатой путем принятия на одном из первых ее заседаний каждого нового созыва Конгресса (т. е. после каждых очередных выборов Палаты представителей и 1/3 Сената) резолюции о назначении председателя и других членов каждого комитета. Общим правилом является открытое голосование в отношении всего списка кандидатур будущих членов конкретного комитета. Однако в соответствии с постоянными правилами Сената по требованию хотя бы одного сенатора голосование по кандидатуре председателя комитета проводится персонально. Но это лишь заключительная стадия процедуры формирования комитетов Сената. Все предварительные этапы осуществляются при решающем участии партийных фракций подобно тому, как это происходит в Палате представителей.
Перечень и компетенция постоянных комитетов Сената, а также их численный состав установлены постоянными правилами Сената. Их действующая редакция 1979 г. предусматривает 16 постоянных комитетов, которые в своем большинстве по полномочиям и даже названию дублируют комитеты Палаты представителей. Численный состав постоянных комитетов колеблется от 11 (комитет по делам ветеранов) до 29 (комитет по ассигнованиям) членов. Допускается одновременное членство сенатора в одном из четырех комитетов, к которым относятся комитеты по бюджету, по вопросам правил палаты, по делам ветеранов, по малому бизнесу, а также еще в двух из остальных 12. Таким образом, в общей сложности сенатор может быть членом не более чем трех постоянных комитетов.
Организация и порядок деятельности сенатских постоянных комитетов сходны с теми, которые действуют в Палате представителей.
Так же, как и она, Сенат формирует специальные и следственные комитеты. Сенаторы участвуют в работе совместных временных комитетов обеих палат.
В качестве комитета всей палаты Сенат заседает только при ратификации международных договоров. Палата преобразуется в него на стадии второго чтения для обсуждения договора и поправок к нему, предложенных постоянным комитетом по внешним сношениям и отдельными сенаторами. Рассмотрение договора комитетом всей палаты завершается составлением доклада палате.
Организация партийных фракций в Сенате также во многом совпадает с той, которая существует в нижней палате, включая те же элементы: общие собрания, лидеров (соответственно большинства и меньшинства), "кнутов", партийные комитеты. В целом они выполняют те же функции, что и в нижней палате. Однако в статусе лидера большинства и организации комитетов имеются некоторые различия. Так, лидер большинства — это первое лицо в иерархии не только самой партийной фракции, но и палаты в целом. По обычаю с ним должен советоваться при решении наиболее важных вопросов председатель Сената pro tempore.
В Сенате, как и в нижней палате Конгресса, имеются две фракции. В результате выборов 2000 г. их численность оказалась одинаковой: по 50 сенаторов в каждой, однако в результате выхода впоследствии одного сенатора из республиканской фракции демократическая стала фракцией большинства. Обе фракции имеют по, три комитета: политический; рулевой — у демократов и комитет комитетов — у республиканцев; а также комитет по проведению избирательной кампании.
Статус члена Конгресса. Правовое положение членов обеих палат Конгресса США в общих, наиболее существенных чертах сходно. Они получают мандаты (правда, на разный срок) в результате прямых выборов. Полномочия их начинаются только после принесения присяги.
В качестве основополагающей идеи, определяющей набор и содержание параметров статуса парламентариев в США, очевидно, можно считать (как и во многих других странах) принцип их независимости, которая им необходима для эффективной работы в качестве законодателей. Поэтому мандат и конгрессменов, и сенаторов — свободный, по крайней мере от воли избирателей. На обеспечение материальной независимости парламентариев направлен частично индемнитет, а также некоторые социальные льготы. Наконец, независимость во взаимоотношениях с органами государственной власти, коммерческими структурами, иными корпорациями усиливается благодаря правилу о несовместимости их статуса с определенными видами деятельности. Парламентский же иммунитет в США имеет крайне ограниченное содержание.
Впрочем, и значение свободы мандата для обеспечения независимости парламентариев не следует преувеличивать. Их юридическая неответственность за свою деятельность перед кем бы то ни было (исключая случаи противоправного поведения) сочетается с наличием морально-политической ответственности и перед избирателями своего округа, и перед партийной фракцией, и перед органами государственной власти штатов, организующими выборы.
Как будет показано, независимость парламентария не является абсолютной. Она обеспечивается постольку, поскольку способствует его эффективной деятельности.
На это же направлен и комплекс прав парламентариев. Предмет этих прав составляют посещение заседаний палат; участие в дебатах и голосованиях; законодательная инициатива; право избирать и быть избранным на должности в палате, а также в состав комитетов. Некоторые из этих прав выступают одновременно как обязанности. Это обязанность присутствовать на заседаниях палаты, причем в случае отсутствия кворума явка может быть обеспечена принудительно. Не вправе парламентарии и уклоняться от участия в голосовании, если только сама палата не даст на это согласия. Наконец, они обязаны соблюдать корректность в своих выступлениях, не допуская оскорбительных высказываний в адрес коллег и штатов; не прерывать другие выступления шумом и криком.
В случае нарушения обязанностей и запретов может наступить ответственность членов Конгресса: согласно разд. 5 ст. I Конституции, "каждая палата... может наказывать своих членов за поведение, нарушающее порядок". В арсенале мер ответственности имеются лишение слова; лишение статуса "старшинства" ("система старшинства" означает порядок, при котором привилегированное положение, прежде всего право на первоочередное выступление, принадлежит парламентариям, занимающим ключевые посты в палате, а также длительное время пребывающим в ней); исключение из состава комитета; наконец, исключение из состава палаты. Все перечисленные меры взысканий применяются по решению палаты ее абсолютным большинством, а последняя как наиболее суровая — по решению не менее чем 2/3 избранных и принявших присягу членов палаты.
Помимо лишения мандата, основаниями его досрочного прекращения являются смерть, добровольная отставка парламентария либо прекращение соответствия требованиям, которые предъявляет законодательство к субъектам активного и пассивного избирательного права.
|
