§ 4. Выборы и референдум 1. Правовое регулирование выборов
Выборы в политической системе США являются чрезвычайно важным, систематически и широко используемым институтом. Всего на различных уровнях организации публичной власти в рамках всех трех ее ветвей имеется около 5 тыс. выборных мандатов. Причем в штатах получила распространение выборность не только политически значимых должностей, но и руководящих работников исполнительного аппарата, а также правоохранительных органов. Так, граждане Оклахомы только в рамках исполнительной власти штата избирают 12 чиновников (губернатора, вице-губернатора, генерального атторнея, государственного ревизора и т. д.)*.
* См.: Евдокимов В. Б. Партии в политической системе буржуазного общества. Свердловск, 1990. С. 100.
Статутное (т. е. законодательное) регулирование выборов в США имеет трехуровневую структуру, включающую федеральные акты, законодательство штатов и источники локального права, прежде всего хартии местного самоуправления. На федеральном уровне основным источником избирательного права служит, естественно, Конституция США. Она регламентирует (правда, весьма фрагментарно) важнейшие гарантии всеобщего и равного избирательного права применительно к выборам всех уровней и осуществляет более обстоятельное регулирование отдельных вопросов федеральных выборов.
Конституционные положения развиваются в Акте о федеральных избирательных кампаниях 1971 г. с поправками 1974, 1976 и 1979 гг., а также в многочисленных актах об избирательном праве (1957, I960, 1964, 1965, 1968, 1970 гг.). Частично источниками избирательного права служат и иные федеральные законы, например Акт о гражданских правах 1957 г. Однако большая часть норм избирательного права, в том числе касающихся выборов в федеральные органы государственной власти, традиционно содержится в законодательстве штатов. В некоторых из них действуют избирательные кодексы.
Отчасти нормы избирательного права формируются и судебными прецедентами. Например, прежде чем избирательные цензы и тестирование как обязательные условия участия в выборах были запрещены законом, они подвергались судебным запретам.
2. Избирательные права
Избирательное право в США базируется на традиционных принципах всеобщности и равенства при тайном голосовании, являющихся универсальными. Принцип прямых выборов также можно считать правилом. Ни один из названных принципов не получил полнокровного позитивного статутного оформления на федеральном уровне.
Принцип всеобщности избирательного права не сразу утвердился в законодательстве и доктрине. Это естественно: на том историческом этапе общественного развития, когда принималась американская Конституция, в ряде штатов существовало рабство, и вопрос о круге избирателей было предоставлено решать штатам (разд. 1 ст. I Конституции). Однако со временем под влиянием объективной потребности в демократизации политической жизни в Конституцию вносились поправки, определяющие важнейшие основы активного избирательного права, в частности недопустимость его ограничения в зависимости от различных обстоятельств социального характера. Так, в 1868 г. поправка XIV установила предельный возрастной ценз для приобретения (пока только мужчинами) активного избирательного права в 21 год. В 1870 г. поправка XV запретила как Союзу, так и отдельным штатам ограничивать право голоса в зависимости от расы, цвета кожи или прежнего нахождения в рабстве. Разумеется, связано это было с отменой рабства в результате войны Севера и Юга. Поправка XIX, вступившая в силу в 1920 г., расширила избирательный корпус как никакая другая, предоставив избирательные права женщинам. Следует отметить, что США были в числе первых стран в мире, включивших женщин в состав избирательного корпуса. Их опередили лишь Новая Зеландия, где за женщинами было признано избирательное право в 1893 г., Австралия (1902 г.), Россия (1917 г.), а также Германия и Швеция (1919 г.). В 1964 г. поправкой XXIV применительно к федеральным выборам был отменен имущественный избирательный ценз. Наконец, поправка XXVI (1971 г.) снизила возрастной ценз на любых выборах до 18 лет.
Расширение избирательного корпуса и приближение тем самым избирательного права к идеалу всеобщности происходит в США не только на основе конституционных норм. В 1970 г. федеральным Актом об избирательном праве был установлен предельно допустимый ценз оседлости в 30 дней: орган, осуществляющий регистрацию избирателей, обязан зарегистрировать лицо, обратившееся не позднее чем за 30 дней до дня голосования (естественно, при условии удовлетворения прочим избирательным цензам). Штаты применительно к выборам своего уровня этот срок не могут увеличивать, но за ними остается право его сокращать. В 17 штатах и федеральном округе Колумбия ценз оседлости избирателей на соответствующем избирательном участке вообще отменен. Однако и там, где он существует, избиратель, изменивший место жительства непосредственно перед днем голосования, имеет возможность участвовать в нем по старому адресу, голосуя по почте. Обратим внимание читателя на то, что указанный ценз оседлости привязывается к месту составления списков избирателей. Однако конституции некоторых штатов, а также хартии местного самоуправления устанавливают еще две разновидности ценза оседлости — связанные с определенным сроком проживания на территории штата и муниципалитета соответственно. Как правило, такие сроки более длительны. Обычно для штата этот срок составляет один год, а для муниципалитета — 90 дней. Конституция штата Иллинойс 1970 г. (ст. III) право участвовать, в любых выборах, проводимых на территории штата, предоставляет гражданам США, проживающим в данном штате не менее шести месяцев, предшествующих проведению соответствующих выборов*.
* См.: Барабашев Г. В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 102.
Помимо указанных цензов законодательство штатов от участия в выборах отстраняет душевнобольных, а во многих штатах также лиц (или отдельные их категории), отбывающих по приговору суда наказание в виде лишения свободы.
В 1975 г. в Акт об избирательном праве 1970 г. были внесены поправки, по сути отменяющие ценз грамотности и знания английского языка: был наложен запрет на использование тестов и иных средств проверки "способности читать, понимать и толковать" вопросы, связанные с проведением выборов. В качестве гарантии прав языковых меньшинств закон установил, что если более 5% избирателей какой-либо политико-административной единицы штата составляют одно языковое меньшинство, то вся избирательная документация ведется не только на английском языке, но и на языке меньшинства. Более того, если соответствующий язык не имеет письменности (речь идет об индейцах и алеутах), должностные лица, обеспечивающие проведение выборов, обязаны распространять информацию, связанную с выборами, среди соответствующего населения устно.
Применительно к пассивному избирательному праву законодательство устанавливает более жесткие условия. Возрастной ценз, которому должен отвечать кандидат, на выборах федерального уровня, а также выборах в органы большинства штатов и муниципалитетов — более высокий, чем необходимый для права избирать. Так, согласно Конституции США членом Палаты представителей Конгресса США может быть избран гражданин США, достигший 25 лет, сенатором — 30, а Президентом — 35 лет. В соответствии с Конституцией штата Иллинойс с 1970 г. право быть избранным в обе палаты Генеральной ассамблеи (законодательного собрания штата) имеют граждане, достигшие 21 года, а Губернатором — 25 лет.
Важным условием приобретения пассивного избирательного права на федеральном уровне является, как упоминалось, и срок пребывания в гражданстве США. Он составляет 7 лет для избрания членом Палаты представителей, 9 лет — сенатором, а баллотироваться на должность Президента США может лишь гражданин по рождению. На выборах более низкого уровня требуется лишь наличие у кандидата американского гражданства (citizenship).
Ценз оседлости применительно к пассивному избирательному праву также известен американскому законодательству. Для кандидатов в состав палат Конгресса США он сформулирован весьма либерально: необходим лишь факт проживания на территории того штата, в котором кандидат баллотируется. Президентом же может быть избран гражданин, в течение 14 лет имеющий постоянное место жительства на территории США. Требования оседлости для кандидатов установлены и законодательством штатов. Например, в Иллинойсе согласно Конституции данного штата право быть избранными в палаты легислатуры имеют граждане США, проживающие не менее двух лет в том округе, от которого они избираются, Губернатором же может стать лицо, не менее трех лет проживающее в данном штате.
Принцип равного избирательного права также не сразу утвердился в законодательстве и практике США. Изначально вопросы, связанные с образованием избирательных округов, причем при проведении как федеральных выборов, так и выборов легислатур штатов, регламентировались всецело законодательством штатов, в котором рассматриваемый принцип не получил прямого выражения. Тем более он игнорировался на практике. Приемы избирательной геометрии (географии) применялись широко и эффективно. Особую известность приобрел случай, когда в 1842 г. при проведении выборов в Палату представителей Губернатор штата Массачусетс Джерри Элбридж сумел нарезать избирательные округа столь искусно, что обеспечил 100-процентную победу своей партии. Это происшествие, так же как имя его главного виновника, увековечено в истории термином "джерримендеринг". Данное новообразование сложилось в результате слияния имени изобретательного губернатора и части слова "саламандра" (Gerry и salamander): один из избирательных округов по очертаниям своим напомнил это животное. Однако уже в 1872 г. федеральный Акт об избирательном праве предписал штатам при проведении выборов в Палату представителей создавать избирательные округа с равным числом жителей. Правда, и после принятия данного закона многие штаты нарушали принцип равной численности жителей в избирательных округах.
Спустя почти столетие в защиту принципа равных выборов выступил Верховный суд США. В 1964 г. он в порядке толкования Конституции США указал, что разд. 2 ст. I подразумевает равное представительство населения при проведении выборов Палаты представителей. В настоящее время норма представительства при выборах в нижнюю палату Конгресса составляет около 520 тыс. жителей. В 1968 г. Верховный суд США конкретизировал свою позицию, указав, что при проведении выборов всех уровней каждый штат должен приложить добросовестные усилия для достижения точного математического равенства избирательных округов".
Гарантией другого требования равного избирательного права — наличия у каждого избирателя только одного голоса — служит положение Акта об избирательном праве 1970 г. об установлении уголовной ответственности за голосование на одних и тех же выборах более одного раза.
Принцип прямых выборов первоначально Конституция США провозгласила только в отношении выборов в нижнюю палату Конгресса — Палату представителей. Сенаторы избирались косвенным путем — законодательными собраниями штатов. Лишь в 1913 г. было установлено, что сенаторы должны избираться "народом штата" (XVII поправка). Президент и Вице-президент по-прежнему избираются косвенным путем (выборщиками).
Мы уже отмечали в общей части учебника (гл. VII, § 2, п. 5), что использование косвенных выборов с учетом комбинации мажоритарной избирательной системы относительного большинства при избрании выборщиков и абсолютного — при избрании ими Президента (и Вице-президента) может привести к тому, что избранным окажется кандидат, собравший в целом по стране меньшее число голосов избирателей, чем его соперник. Истории известны примеры этого. Так, в 1888 г. Бенджамин Гаррисон, получивший 47,86% голосов избирателей, победил Гровера Кливленда, за которого голосовали 48,78% избирателей. В 1876 г. выборщики в весьма спорной ситуации большинством в один голос предпочли Раттерфорда Хейса (48,04% голосов избирателей) Сэмьюэлу Тилдену (50,99%)*. На выборах 2000 г. Джордж Буш-младший получил в целом по стране 49 820 518 голосов избирателей и 271 голос выборщиков, а Алберт Гор — 50 158 094 и 267 голосов соответственно (правда, такими результаты выборов были оглашены после того, как А. Гор после судебных решений отказался от борьбы за 25 спорных голосов выборщиков от штата Флорида). Кроме того, голоса избирателей, проголосовавших за кандидатов "третьих" партий или независимых, фактически пропадают, не получая никакого отражения в коллегии выборщиков. Так, на президентских выборах 1996 г. Росс Перро получил 9,5% голосов избирателей и ни одного голоса выборщиков. Указанные изъяны непрямых президентских выборов компенсируются определенными достоинствами. Прежде всего они дают возможность более полно по сравнению с прямым голосованием учесть федеративную природу американского государства, а именно усиливают влияние небольших штатов на результаты выборов, подчеркивая их равноправие.
* См.: Современные США. Энциклопедический справочник. М., 1988. С. 192.
О важности данного преимущества красноречиво свидетельствует следующий исторический факт. В 1969 г. Палата представителей приняла поправку к Конституции США о переходе к прямым выборам Президента. Однако это вызвало бурный протест малочисленных штатов, и как результат поправка не набрала 2/3 голосов в Сенате. Разница числа голосов избирателей (54,7%) и выборщиков (70%), поданных за Б. Клинтона на президентских выборах 1996 г., образовалась за счет того, что он победил в 31 штате и федеральном округе Колумбия*.
* См.: Печатнов В. О. После выборов: итоги и прогнозы // США: экономика, политика, идеология. 1997. № 2. С. 18.
Непрямыми выборами замещаются также должности глав исполнительной власти и формируются даже коллегиальные представительные органы в некоторых политико-административных единицах штатов.
Принцип тайного голосования обеспечивается применением избирательных бюллетеней или специальных машин для голосования, которые начали использоваться в некоторых штатах еще с конца прошлого века.
|
